CC BY
164
Финансы ЖКХ
УДК 336.13
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
НА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО В УСЛОВИЯХ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
С. Б. КОЗЛОВА, аспирант кафедры финансового менеджмента Е-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В статье рассматривается вопрос расходования бюджетных средств в условиях стратегического управления экономикой (на примере расходов бюджета города Москвы на жилищно-коммунальное хозяйство). Подчеркивается необходимость определения конечного результата при планировании бюджета, а также целесообразность следования принципу бюджетной эффективности при расходовании бюджетных средств. Сформулировано понятие «бюджетная эффективность» и предложены критерии ее определения.
Ключевые слова: стратегическое планирование, бюджет, жилищно-коммунальное хозяйство, финансирование, эффективность, система сбалансированных показателей.
Одной из основных задач современных государств, стремящихся поддержать конкурентоспособность в мировом экономическом пространстве, является обеспечение экономического роста (долговременных тенденций развития национального хозяйства, сопровождающихся увеличением валового национального дохода и реального ВВП как источника удовлетворения потребностей общества) и экономического развития (становления в национальном хозяйстве новых прогрессивных пропорций). На реализацию данной задачи оказывает влияние множество факторов. В экономической
литературе принято выделять следующие составляющие экономического роста:
— факторы предложения (природно-ресур-сный потенциал, трудовые ресурсы, капитал, технологии);
— факторы спроса (уровень экономической активности, циклические колебания);
— факторы распределения (мотивация труда, социальная стабильность).
В свою очередь экономическому развитию способствуют:
— использование ресурсосберегающих технологий;
— высокое качество производимых товаров (работ, услуг);
— рост социальной инфраструктуры;
— повышение безопасности условий труда;
— природоохранные мероприятия и т. д.
Указанные факторы являются внутренними.
Также существуют внешние факторы, среди которых отметим:
— глобализацию, сопровождающуюся, в частности, формированием единых торговых и валютных пространств;
— передачу части экономических функций отдельных государств международным организациям, что приводит в свою очередь к необходимости
принятия мер, ориентированных на стабилизацию внутреннего рынка;
—укрепление национального суверенитета, поскольку экономическая и политическая интеграция, с одной стороны, способна уравновесить состояние экономики стран-участниц (или способствовать экономическому росту), а с другой — повышает риск утраты (частичной) независимости.
Перечисленные факторы и подверженность экономики государств различным кризисам (например, энергетическим, продовольственным, финансовым, внутриэкономическим кризисам — структурным, отраслевым), а также влияние климатических изменений и экологических катастроф обуславливают необходимость выработки государственной стратегии.
В последнее время в российском государственном управлении все чаще используется понятие «стратегическое планирование», под которым понимается:
— определение некоторого желаемого состояния развития экономики на 20 или более лет;
— формирование единой концепции развития отраслей экономики;
— определение подхода к использованию экономических ресурсов;
— создание позитивного имиджа на международной арене.
С момента перехода России к рыночным условиям хозяйствования тенденция расширения перспективы социально-экономического планирования все отчетливее проявляет себя, в том числе в процессе разработки государственных целевых программ сроком действия на три, пять и более лет, а также в увеличении горизонта бюджетного планирования с одного до трех лет. С 2008 г. разрабатываются стратегии развития отраслей и регионов на период до 2020 г. с учетом их экономических, географических и иных особенностей. Заметим, что сама идея долгосрочного планирования не нова для России. Данный метод управления использовался еще в советский период, применялась система долгосрочных (10—15 лет) и среднесрочных (5 лет) народнохозяйственных планов. Накопленный опыт, а также практика большинства развитых стран способствуют возрождению тенденции стратегического планирования.
Неотъемлемой частью общей стратегии государства является финансовая и, в частности бюджетная стратегия, которая определяет подход к формированию и использованию финансовых ресурсов для реализации целей социально-экономического развития. Бюджетная стратегия должна содержать также меры по сокращению внешней долговой нагрузки, формированию финансовых резервов. Как известно, одной из функций государственного бюджета является государственное регулирование и стимулирование экономики. Поэтому, планируя определенным образом структуру бюджетных расходов и их объем, государство способно стимулировать развитие одних отраслей, сдерживать развитие других, реализовывать меры антикризисного регулирования экономикой и т. п. В связи с этим особую актуальность приобретает вопрос эффективности бюджетных расходов.
Прежде чем рассматривать обозначенный вопрос, остановимся на расходах бюджета г. Москвы на жилищно-коммунальное хозяйство, а также на стратегии развития города.
В соответствии с Конституцией РФ жилищно-коммунальное хозяйство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому расходы на поддержание отрасли осуществляются в основном из региональных и местных бюджетов. Не является исключением и бюджет Москвы. Анализ ежегодно принимаемых законов о бюджете г. Москвы за период 2007—2011 гг., а также правовых актов об исполнении бюджета за период 2007—2009 гг. показывает, что в структуре расходов городского бюджета доля расходов на ЖКХ составляет в среднем 23,5 % (рис. 1).
Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство осуществляются по следующим направлениям:
— управление и эксплуатация жилищного фонда;
11 0
2 План
0 10
2 План
СЛ 0 Факт
0 2 План
8 0 Факт
0 2 План
го о
Факт
План
=Р
0,0
200,0 400,0 600,0 □ Всего расходов I
800,0 1 000,0 I Расходы на ЖКХ
1 200,0 1 400,0
Рис. 1. Расходы бюджета г. Москвы в 2007—2010 гг. (в том числе расходы на ЖКХ),
млрд руб.
— содержание лифтового хозяйства;
— предоставление субсидий на покрытие убытков теплоснабжающих организаций, связанных с применением государственных регулируемых цен (тарифов) при продаже товаров (работ, услуг) населению;
— предоставление субсидий на промышленную переработку твердых бытовых отходов, образуемых населением;
— ремонт и разметка дорожных покрытий;
— содержание и ремонт объектов наружного освещения;
— содержание зеленых насаждений, цветочное оформление города;
— благоустройство дворовых территорий;
— содержание учреждений, предоставляющих услуги в области ЖКХ, и иные направления.
В большинстве своем перечисленные виды деятельности являются по сути общественными благами, в финансировании которых частный сектор не заинтересован. Поэтому производство общественных благ финансируется за счет государства.
Как отмечено, наряду с федеральной разрабатываются и региональные стратегии. Москва как субъект Российской Федерации также формирует стратегию своего развития. Основные положения в части формирования городской стратегии закреплены в постановлении правительства Москвы от 26.06.2007 № 513-ПП «О стратегии развития города Москвы на период до 2025 года» (далее — постановление № 513-ПП), определяющем ключевые направления стратегии и вопросы, подлежащие изучению в ходе ее разработки. Так, в данном нормативном правовом акте при формировании стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства предложено:
— оценить динамику роста стоимости жилищно-коммунальных услуг с учетом роста доходов населения, пенсий, предполагаемого устранения перекрестного субсидирования, прогнозируемой инфляции;
— проанализировать изменение удельного веса расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг;
— исследовать возможность сокращения расходов на субсидии гражданам на жилищно-коммунальные услуги за счет повышения уровня их доходов;
— рассмотреть вопрос о необходимости повышения качества условий проживания и коммунального обслуживания, выравнивания параметров
обслуживания населения в округах и районах города.
Все это свидетельствует о том, что основной стратегической целью субъекта Федерации является максимальное сокращение расходов бюджета на дотирование жилищно-коммунального хозяйства (что также определено в качестве одной из целей государственной реформы ЖКХ).
Из анализа содержания указанного постановления следует, что макроэкономическая стабилизация будет сопровождаться ростом доходов населения, ростом реальной заработной платы, что сделает возможным оплату населением г. Москвы жилищно-коммунальных услуг в полном объеме. Однако последствия финансово-экономического кризиса сводят «на нет» данное оптимистическое предположение. Как отмечается в прогнозе социально-экономического развития города Москвы на 2011 г. и плановый период 2012—2013 гг., несмотря на то, что предприятия монопольного сектора в меньшей степени, чем другие пострадали от кризиса в силу менее интенсивного падения спроса и стабильности цен на их продукцию, произошло сокращение их доходов и снижение доступа к кредитным ресурсам. Компенсации их потерь должна способствовать тарифная политика. То есть следует ожидать роста тарифов на продукцию монопольного сектора, в том числе на коммунальные ресурсы. Необходимо также учесть влияние роста цен на газ и либерализации рынка электроэнергии на стоимость электрической и тепловой энергии. Предполагаемый прирост цен на газ для населения на период в 2010—2013 гг. составляет (ежегодно) 27,8, 17,1, 19,2 и 15 % соответственно (тогда как для промышленных предприятий и прочих категорий потребителей прирост ожидается на уровне 15 %). Кроме того, предполагается увеличение доли электроэнергии, отпускаемой по свободным ценам, с 53 % от всей отпущенной энергии в 2010 г. до 76 % в 2011—2013 гг. Таким образом, значительное увеличение цен на основные виды энергоресурсов и куда более скромные темпы роста реальной заработной платы (примерно 3 % в год) вряд ли будут способствовать переходу на полную оплату населением жилищно-коммунальных услуг.
Кроме просматриваемой среди перечисленных в постановлении № 513-ПП вопросов, подлежащих изучению при формировании стратегии г. Москвы, цели снижения дотирования ЖКХ иных целей не выявлено. Определенные выводы о состоянии отрасли и ее дальнейших перспективах сделаны официальным разработчиком стратегии
г. Москвы — Институтом экономики РАН. Однако до настоящего времени стратегия не утверждена. Поэтому остается неясным, каковы же основные направления развития ЖКХ в долгосрочной перспективе. Полагаем, что в стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства должны найти отражение следующие вопросы:
— капитальный ремонт жилья;
— строительство и модернизация коммунальной инфраструктуры;
— улучшение качества государственных услуг в области благоустройства территорий (уборка, озеленение, дорожные работы и т. п.) и эксплуатации жилищного фонда и т. д.
Также необходимы меры по повышению энергосбережения в ЖКХ и расширение спектра и объемов капитальных вложений. Эти два направления уже находят отражение в расходах городского бюджета. Расходы на реализацию мер по энергосбережению незначительны. Так, в бюджете Москвы на 2011 г. они составляют менее одного процента. Бюджетные инвестиции в ЖКХ гораздо более масштабны. Они входят в состав расходов адресной инвестиционной программы г. Москвы по строительству и реконструкции различных объектов. В 2006—2011 гг. наибольший удельный вес в структуре ежегодных адресных инвестиционных программ занимали расходы на строительство объектов ЖКХ - от 35 до 57 %.
Наличие официально закрепленных стратегических целей развития рассматриваемой отрасли должно наложить свой отпечаток на ежегодные социально-экономические прогнозы, обеспечивая их определенность и последовательность в части развития ЖКХ, создавая возможность выстраивания соответствующей финансовой стратегии, что в свою очередь способствует повышению эффективности расходов городского бюджета.
Задача повышения эффективности расходов бюджетов различных уровней или перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, была сформулирована еще в 2004 г. на одном из этапов реформирования бюджетного процесса в РФ. Остановимся на этом подробнее.
Как правило, под эффективностью принято понимать достижение определенного результата. Теоретически направленность на результат должна быть свойственна действиям любого экономического субъекта, в том числе и государства при формировании и исполнении бюджета. Однако отсутствие официального толкования понятия «бюджетная эффективность» не позволяет оп-
ределить - насколько оно развито в бюджетной системе РФ. Вопросы - что такое эффективность применительно к бюджету и с каким понятием следует соотнести понятие «бюджетная эффективность» - бюджет, доходы бюджета, расходы бюджета, бюджетный процесс, бюджетная система или каким-либо другим — остаются в настоящее время открытыми.
В экономической литературе и нормативных актах используются понятия «эффективность» и «бюджетная эффективность». Например, в Бюджетном кодексе РФ встречается понятие «эффективность использования бюджетных средств». Согласно Бюджетному кодексу РФ одним из принципов бюджетной системы является принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Он означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
То есть эффективность соотносится с составлением (т. е. планированием) бюджета и его исполнением. Именно сочетание этих двух составляющих бюджетного процесса — планирования и исполнения, на взгляд автора, особенно важно, поскольку в ходе исполнения бюджета становится очевидной адекватность плана, появляется возможность его корректировки, обеспечивается экономия средств, в том числе в результате процедур размещения государственного заказа.
Больший акцент на планирование бюджета при определении эффективности расходования бюджетных средств делается в постановлении Правительства РФ от 22.05.2004 №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», принятом в ходе реформирования бюджетного процесса в РФ. Согласно данному документу основными направлениями реформирования бюджетного процесса должны быть формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетированию, ориентированному на достижение общественно значимых и измеримых результатов. Иными словами — это бюджетирование, ориентированное на результат, связывающее произведенные расходы с ожидаемой отдачей. Постановление Правитель-
ства РФ от 22.05.2004 №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» не дает определения бюджетной эффективности, но выделят ряд мер, реализация которых должна способствовать результативности бюджетных расходов. В нем предусмотрено, что повышению эффективности расходования бюджетных средств должны способствовать:
— реформирование бюджетной классификации;
— выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
— совершенствование среднесрочного финансового планирования;
— упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета;
— совершенствование и расширение программно-целевых методов бюджетного планирования.
В ряде целевых программ, формируемых в последнее время, вместе с информацией о коммерческой и социально-экономической эффективности содержатся сведения о бюджетной эффективности. Например, в федеральных целевых программах «Национальная технологическая база» на 2007—2011 гг. (подпрограмма «Развитие электронной компонентной базы» на 2007—2011 гг.) и «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах» показаны притоки и оттоки бюджетных средств в 2007—2016 гг., сальдо потока от финансирования и операционной деятельности с учетом дисконтирования, чистый дисконтированный доход государства или бюджетный эффект, доходность (рентабельность) бюджетных средств и другие показатели. При этом в тексте программ определено, что бюджетная эффективность характеризуется следующими основными показателями:
— бюджетный эффект (превышение доходной части бюджета над его расходной частью в результате реализации программы);
— доля бюджетных ассигнований (коэффициент участия государства);
— срок окупаемости;
— индекс доходности средств федерального бюджета.
Таким образом, в целевых программах встречается подход к бюджетной эффективности, аналогичный подходу, используемому при реализации коммерческих проектов, в которых эффективность (экономическая) обеспечивается за счет превышения доходов над расходами. Целевые программы дают основание оценивать бюджетную эффективность на основании доходов бюджета, вернее — на основании соотношения доходов и расходов
бюджета, в котором первые превышают вторые.
Похожий подход к бюджетной эффективности выделяется из анализа содержания методики расчета показателей и применения критериев эффективности инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, утвержденной Министерством экономического развития РФ и Министерством финансов РФ. Из этой методики следует, что бюджетная эффективность определяется через сопоставление объема инвестиций из средств Инвестиционного Фонда РФ в инвестиционный проект и всей совокупности доходов федерального бюджета, а также возникающей благодаря реализации инвестиционного проекта экономии в расходах федерального бюджета.
Заметим, что ни в Указе Президента РФ от 28.04.1997 № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» (ныне утратившем силу), ни в Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы» положений о бюджетной эффективности, а также расчетов бюджетной эффективности не содержится.
Приведенные примеры с целевыми программами и методикой Минэкономразвития России и Минфина России отражают лишь частный случай бюджетной эффективности, поскольку генерирование дополнительных доходных потоков в бюджет не должно быть единственным условием бюджетной эффективности. Помимо этого следует учитывать необходимость экономного расходования бюджетных средств, достижение по итогам использования бюджетных средств социально значимых результатов. По мнению автора, бюджетную эффективность следует соотносить с влиянием бюджета как финансового плана государства, инструмента экономической политики на социально-экономическое развитие. Бюджетную эффективность предлагается представить в виде трех слагаемых:
— экономической эффективности бюджетов всех уровней бюджетной системы;
— социальной эффективности бюджетов;
— эффективности управления бюджетным процессом.
При этом экономическая эффективность бюджетов всех уровней бюджетной системы — это результат действий участников бюджетного процесса в ходе планирования и исполнения соответствующего бюджета, направленных на обеспечение максималь-
ной и своевременной мобилизации бюджетных доходов на заданном уровне, снижение уровня бюджетных расходов при одновременном соответствии направлений расходования целям, установленным программами социально-экономического развития, государственными целевыми программами.
По поводу полной и своевременной мобилизации бюджетных доходов заметим, что несоблюдение этого требования имеет эффект блокировки бюджетных потоков. Рост дебиторской задолженности бюджетов всех уровней приводит к соответствующему росту кредиторской задолженности перед получателями бюджетных средств. Все факты оседания в денежном обороте предпринимательского сектора экономики средств, предназначенных для уплаты в бюджет, означают их нецелевое использование.
Что касается снижения уровня бюджетных расходов, то это должен быть экономически обоснованный подход к минимизации расходов, проявляющийся, в том числе при формировании условий для размещения государственного заказа, отборе претендентов для заключения государственных контрактов, кассовом планировании исполнения бюджета, оперативном бюджетном планировании, исполнении бюджетных обязательств. Указанный подход будем именовать оптимизацией бюджета, при которой должно действовать общее правило с (X) ^ min; i (Y) ^ max, где c (X) — расходы бюджета;
Х — совокупность товаров, работ, услуг для государственных нужд, оплачиваемых за счет бюджетных средств;
^ У) — доходы бюджета;
У— совокупность видов деятельности, товаров
(работ, услуг), облагаемых налогами.
Социальная эффективность бюджетов представляет собой последствия (полезность) исполнения бюджетов для общества, конкретный результат в отношении всего населения или его части.
Эффективность управления бюджетным процессом — это деятельность Министерства финансов РФ и Министерства экономического развития РФ (или соответствующих региональных ведомств), а также главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, направленная на выработку бюджетной политики, целей и критериев формирования и распределения бюджетных ресурсов, а также непосредственная организация бюджетных потоков в соответствии с заданными целями и критериями.
С учетом изложенного предлагаем определить бюджетную эффективность как результат оптимизации планирования и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, выраженной в определении наилучшего варианта использования ограниченных бюджетныхресурсов во взаимосвязи с обеспечением полезности для общества, достижением целей программ социально-экономического развития, государственных (муниципальных) целевых программ.
Для определения бюджетной эффективности необходимы соответствующие критерии. В табл. 1 и 2 приведен ряд предлагаемых качественных и количественных критериев бюджетной эффективности, которые подразделены на общие и специальные. При этом общие критерии являются универсальны-
Таблица 1
качественные критерии бюджетной эффективности
наименование назначение
Общие критерии
Наличие перспективного финансового плана Способствует регулированию объема бюджетных расходов на среднесрочную перспективу
Наличие методики планирования ассигнований по различным направлениям расходования бюджетных средств (и соответствие планируемых ассигнований утвержденной методике) Позволяет избежать спонтанного, необоснованного планирования бюджетных расходов
Соблюдение главными распорядителями бюджетных средств порядка утверждения, распределения ассигнований, внесения изменений в бюджетную роспись Обеспечивает законность действий участников бюджетного процесса, повышает их организационный уровень
Отражение в бюджетной смете направлений расходования бюджетных средств в соответствии с кодами бюджетной классификации Способствует целевому использованию бюджетных средств
Наличие реестра расходных обязательств Является средством учета расходных обязательств и определения объема ресурсов, необходимых для их исполнения. Служит средством контроля, информационной базой о закреплении за публично-правовыми образованиями и учреждениями обязательств по выплате средств из бюджета соответствующего уровня
Финансы ЖКХ 20 (452) - 2011
Окончание табл. 7
Наименование Назначение
Соответствие направлений расходования бюджетных средств целям, определенным государственными целевыми программами (при направлении бюджетных средств на реализацию ГЦП) Способствует целевому использованию бюджетных средств
Размещение государственного заказа на конкурсной основе Стимулирует развитие добросовестной конкуренции
Соответствие планируемых и расходуемых ассигнований утвержденным нормативам (при их наличии) Способствует достоверности планирования и целевому использованию бюджетных средств
Четкое кассовое планирование исполнения бюджета Обеспечивает баланс доходов и расходов, привлечения и выбытия средств из источников финансирования дефицита бюджета. Способствует своевременному и полному освоению бюджетных средств, выделенных на соответствующий финансовый год
Специальные критерии
Повышение стандартов эксплуатации жилищного фонда Обеспечивает сохранность жилищного фонда, снижение расходов на капитальный ремонт, увеличение инвестиционной привлекательности жилищного фонда
Соблюдение правильности применения подрядными организациями сметных расценок Содействует экономному расходованию бюджетных средств, пресечению нарушений порядка ценообразования
Оперативное устранение аварийных ситуаций Обеспечивает создание и поддержание безопасных условий проживания
Таблица 2
Количественные критерии бюджетной эффективности
Наименование Назначение
Общие критерии
Величина бюджетов («рамочные бюджеты») Рациональное распределение бюджетных ресурсов между распорядителями и получателями бюджетных средств, направлениями расходования бюджетных средств
Динамика расходов Позволяет определить темпы роста (снижения) бюджетных расходов, соответствие динамики целям планирования
Величина кредиторской (дебиторской) задолженности Контроль за объемом невыполненных денежных обязательств, а также недопущение эффекта блокировки бюджетных средств
Величина резерва бюджетных средств Обеспечение непредвиденных и неотложных расходов, снижение риска «недофинансирования»
Коэффициент государственного участия Определяет соотношение бюджетных и внебюджетных источников в финансировании отдельных мероприятий, проектов
Коэффициент бюджетной обеспеченности Способствует определению объема бюджетных средств (на объект, бюджетный проект и т. п.)
Соотношение количества заключенных и расторгнутых государственных контрактов Характеризует уровень организационной работы по размещению государственного заказа
Количество государственных контрактов, в которые внесены изменения в части уменьшения суммы контрактов Косвенно свидетельствует о качестве бюджетного планирования (в том числе потому, что законодательно установлена возможность уменьшения суммы государственных контрактов без уменьшения объема работ. Это может негативно сказаться на их качестве работы, финансовой устойчивости исполнителей по контрактам)
Специальные критерии
Динамика объема субсидий в структуре расходов бюджета на управление и эксплуатацию жилищного фонда Отражает уровень дотирования отрасли
Критерии, включаемые в конкурсную документацию при отборе исполнителей работ по эксплуатации жилищного фонда: — средний срок устранения неисправностей — уровень собираемости платежей с населения — снижение (рост) издержек на управление объектами недвижимости В целом направлены на снижение риска неэффективного расходования бюджетных средств
Повышение уровня безопасности жилищного фонда
Отражает качество работы управляющих организаций с гражданами в части своевременного начисления платы за жилье и коммунальные услуги, принятия мер по взысканию задолженности
Способствует определению возможного снижения (роста) бюджетных расходов
ми для любого направления расходования средств бюджета на каждом уровне бюджетной системы. В совокупности они способствуют обеспечению законности и целевому характеру использования бюджетных средств. Предпочтительно, чтобы специальные критерии вырабатывались главными распорядителями бюджетных средств самостоятельно по финансируемым видам деятельности. Даны некоторые специальные критерии по такому направлению, как управление и эксплуатация жилищного фонда.
Расходы бюджета г. Москвы на управление и эксплуатацию жилищным фондом включают в себя:
— содержание дворовых территорий;
— содержание и текущий ремонт общедомового оборудования для инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности с учетом услуг операторов по обслуживанию данного оборудования, а также внутриквартирного оборудования для указанной категории граждан, установленного за счет средств бюджета г. Москвы;
— обеспечение эксплуатации и функционирования инженерно-технических центров районов, включая технический контроль за работой объектов инженерного и коммунального назначения жилых домов;
— эксплуатацию и содержание помещений локальных центров мониторинга районов;
— ремонт жилых помещений, переходящих в порядке наследования по закону в собственность г. Москвы, а также жилых помещений жилищного фонда г. Москвы, освобожденных за выбытием в связи со смертью одиноко проживавших граждан;
— содержание и ремонт общедомового оборудования, входящего в систему автоматизированного учета ресурсов, установленного за счет средств городского бюджета и не включенного в состав общего имущества многоквартирного дома;
— содержание, техническое обслуживание и ремонт защитных сооружений гражданской обороны жилого сектора.
Все это свидетельствует, что статья расходов на управление и эксплуатацию жилищного фонда является весомой в структуре бюджета, в том числе в связи с большой площадью обслуживания жилищного фонда, тратами на приобретение и содержание дорогостоящего оборудования (систем обеспечения безопасности, приборов учета коммунальных ресурсов) и т. д. В составе расходов городского бюджета на ЖКХ рассматриваемые расходы занимают примерно 1/6 часть.
Как отмечалось, одной из стратегических целей развития ЖКХ является снижение уровня дотирования отрасли. Некоторые меры в этом направлении за довольно длительный период реформирования отрасли уже предприняты. Например, созданы инженерные службы районов (ГУ ИС), во многом дублирующие функции дирекций единого заказчика (ДЕЗ), созданы единые информационно-расчетные центры (ГУ ЕИРЦ). Это обусловлено изменениями в бюджетном законодательстве, согласно которым бюджетные средства могут выделяться непосредственно бюджетным учреждениям, в форме которых и были созданы инженерные службы, тогда как ДЕЗы являются унитарными предприятиями. Эти изменения повлекли за собой и изменение характера бюджетного потока. На рис. 2 отражено изменение направления потока средств из бюджета г. Москвы на финансирование расходов на эксплуатацию и управление жилищным фондом до и после 2008 г.
Анализ сложившейся после 2008 г. схемы направления бюджетного потока выявляет как положительные, так и отрицательные ее черты.
Положительными сторонами схемы можно считать ее направленность на снижение бюджетных расходов, а также на соответствие требованиям размещения городского заказа.
Снижение бюджетных расходов обусловлено тем, что вместо дотаций, покрывающих расходы жилищных организаций, ассигнования из бюджета выделяются в виде субсидий управляющим организациям, применяющим для расчета с гражданами цены на содержание и ремонт жилых помещений, утвержденные нормативными правовыми актами правительства Москвы. При этом субсидии представляют собой величину, равную разнице между доходами управляющей организации от начисления платежей за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме и фактически состоявшимися расходами (но не выше планово-нормативного расхода).
Являясь коммерческими предприятиями, ГУПы занимают равную позицию с участниками рынка других организационно-правовых форм. Следовательно, предоставление им бюджетных средств должно осуществляться на конкурсной основе. Тогда как государственные учреждения являются прямыми получателями бюджетных средств.
Отрицательной чертой схемы является то, что она не предусматривает возможности привлечения в бюджет дополнительных доходов, поскольку:
а
б
Рис. 2. Бюджетный поток на эксплуатацию и управление жилищным
фондом:
а — до 2008 г.: 7 — финансирование основной деятельности организаций (дотации на выполнение функций), а также расходов на их содержание; 2 — прямые расчеты ГУП ДЕЗов с организациями (за счет дотаций); 3 — внесение платы за жилые (нежилые) помещения; 4 — перечисление части прибыли; б — после 2008 г.: 7 — финансирование расходов на содержание учреждений; 2 — предоставление субсидий; 3 — расходы по основной деятельности (осуществляются посредством размещения госзаказа); 4 — расходы управляющих организаций; 5 — внесение платы за жилые
(нежилые) помещения; 6 — поступление доходов в виде платы за социальный наем; 7 — перечисление части прибыли (только ГУП ДЕЗ)
— перераспределение функций между ГУПа-ми и государственными учреждениями в области управления жилищным фондом лишает бюджет поступлений в виде отчислений из прибыли ГУ-Пов, а также делает невозможным использование средств резервных и аналогичных фондов, кредитов, займов, привлеченных государственными
предприятиями для расчетов с подрядными организациями;
— не задействованы имеющиеся возможности бюджета в получении доходов посредством внедрения программы бюджетных кредитов и субсидий управляющим организациям.
Добавим также, что отрицательной чертой планирования и исполнения бюджета г. Москвы в части расходов на эксплуатацию и управление жилищным фондом является использование нормативного метода без учета оценки бюджетной эффективности, т. е. влияния расходов на социально-экономическое развитие. В целях совершенствования расходов на эксплуатацию и управление жилищным фондом целесообразно:
— в качестве меры по выработке общей стратегии (на уровне департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Москвы и департамента финансов г. Москвы) определить основные стратегические цели развития рассматриваемого направления на долгосрочную перспективу (табл. 3);
— в качестве меры обеспечения взаимосвязи стратегических целей развития отрасли с процессом оперативного планирования и исполнения бюджета внедрить в практику деятельности органов исполнительной власти систему сбалансированных показателей.
Международная практика применения системы сбалансированных показателей (ССП) показала возможность ее использования в самых различных областях. Успешное применение ССП отмечено, например, в банковской сфере (Bank of Tokio-Mitsubishi); в сфере Интернет-технологий (British Telecommunication Worldwide); в гостиничном бизнесе (Hilton Hotels); в сфере государственного управления (Министерство обороны Великобритании, сухопутные войска США, канадская королевская конная полиция). Есть и отечественные компании, внедряющие ее у себя. Примеров использования ССП в бюджетной сфере пока не обнаружено. Тем не менее, многолетний опыт использования как самой ССП, разработанной в 1990-х гг. Д. Нортоном и Р. Капланом, а также ее предшественниц — сис-
Таблица 3
долгосрочные цели повышения бюджетной эффективности в области эксплуатации и управления жилищным фондом
стратегическая цель Что обеспечивает реализацию стратегии Финансовая цель
Повышение стандартов эксплуатации жилищного фонда Мониторинг работы диспетчерских служб, состояния внутридомовых инженерных сетей; работа ЕИРЦ и т. п. Финансирование расходов на повышение стандартов эксплуатации жилищного фонда на основе оценки эффективности внедрения информационных технологий в работу диспетчерских служб, использования бюджетных средств управляющими компаниями, расходов на ремонт подъездов и т. п.
Повышение стандартов содержания дворовых территорий Мониторинг состояния малых архитектурных форм, состояния дорожного покрытия и бортового камня, чистоты территории, состояния зеленых насаждений Финансирование расходов на повышение стандартов содержания дворовых территорий на основе оценки эффективности соотношения ручной и механизированной уборки, использования новых материалов в ходе ремонта дорог, а также на основе оценки ущерба от аварийных ситуаций, вызванных, в том числе нетипичными климатическими условиями
Обеспечение безопасности проживания и общественного порядка Внедрение новых технологий, расширение спектра телекоммуникационных услуг, использование специальных систем передачи данных (районные локальные центры мониторинга) Финансирование исследований в области информационных технологий; финансирование установки специальных систем во всех жилых домах
темы Tableu de bord (Ж. Хоффекер, К. Гольденберг, Ж. Лаверти и др.) и концепции Management by objectives (П. Друкер) и многочисленных аналогов, порожденных исследователями теории управления (например, модель EP2M К. Адамса и П. Робертса, модель стратегических карт Л. Мейселя), наводит на мысль о возможности транслирования этого опыта в бюджетной сфере.
Применение ССП должно содействовать развитию бюджетирования, ориентированного на результат, поскольку позволяет сконцентрировать внимание на стратегической цели и основных критериях (качественных и количественных), на которые необходимо опираться в ходе оперативного управления бюджетом. Подобный подход удобен для главных распорядителей бюджетных средств в процессе планирования и исполнения бюджета, поскольку обеспечивает четкое понимание — какой цели (целей) и как надо достичь. Он важен и для органов финансового контроля. При проведении контрольных мероприятий органы финансового контроля могли бы, с одной стороны, основывать проверки эффективности расходования бюджетных средств на разработанных критериях эффективности, а с другой — обозначая цель, предмет проверки. И, приступая к работе, выделить собственные критерии, что сделало бы более прозрачной методику проверки.
Представляется, что система сбалансированных показателей должна иметь структуру по ана-
логии со структурой, предложенной Д. Нортоном и Р. Капланом в работе «Сбалансированная система показателей. От стратегии к действию». То есть она должна состоять из четырех взаимосвязанных блоков основных процессов, характеризующих деятельность органов власти:
1) финансы;
2) взаимоотношения с потребителями государственных услуг (клиентская составляющая);
3) выполнение функций, возложенных на органы власти, подведомственные бюджетные учреждения (внутренние процессы);
4) работа с персоналом.
Каждый блок может содержать ряд целевых показателей, предназначенных для контроля за эффективностью реализации стратегии.
Рассмотрим возможность использования ССП префектурами административных округов г. Москвы в ходе финансирования жилищно-коммунального хозяйства. Префектуры в настоящее время являются территориальными органами исполнительной власти г. Москвы, которые осуществляют управление в различных областях, в том числе реализуют функции за счет средств бюджета города в области социальной политики (оказание материальной помощи, иные виды поддержки лиц льготных категорий), работы с населением (проведение социально значимых мероприятий), информирования (издание тематических материалов в газетах, на
телевидении), жилищно-коммунального хозяйства (содержание общего имущества многоквартирных домов, содержание и благоустройство дворовых территорий, цветочное оформление окружных территорий, ремонт и разметка дорог и т. п.) и других областях. ССП может быть сформирована как в целом для бюджета по ведомству префектуры, так и по отдельным направлениям исполнения бюджета. С учетом множества выполняемых функций цели и показатели ССП префектуры округа целесообразно дифференцировать по направлениям деятельности, в частности обособить цели и показатели в области жилищно-коммунального хозяйства.
Для повышения эффективности применения ССП, снижения организационных и трудовых затрат предлагается использовать ее не в качестве самостоятельного инструмента управления, а интегрировать с программой социально-экономического развития округа (ПСЭРО), обязанность по формированию которой возложена на префектуры административных округов постановлением правительства г. Москвы от 14.02.2006 № 102-ПП «О порядке разработки и утверждения программ социально-экономического развития административных округов города Москвы и отчетов об их исполнении». Согласно данному постановлению ПСЭРО представляет собой комплекс мероприятий, реализуемых на территории округа префектурой и отраслевыми органами исполнительной власти за счет средств бюджета г. Москвы. Программа формируется на основе показателей и целевых установок ежегодной программы правительства г. Москвы, показателей перспективного финансового плана и бюджета г. Москвы, городских целевых программ. На основе типового макета ПСЭРО, а также с учетом фактически формируемых ПСЭРО и отчетов об их исполнении, с которыми можно ознакомиться, в том числе на официальных сайтах префектур, можно сделать вывод о том, что программы и отчеты в совокупности представляют собой информацию о запланированных и выполненных мероприятиях по конкретным направлениям деятельности префектур в натуральных показателях, а также с указанием объема расходуемых бюджетных средств без оценки влияния результатов расходования бюджетных ресурсов на социально-экономическое развитие округа. Таким образом, объединение ПСЭРО и ССП должно наглядно отразить, какова стратегическая цель развития соответствующей отрасли, какие выбраны показатели бюджетной эффективности, их целевые значения, как раз-
вивается кадровый потенциал органа власти, как организована работа в области предоставления государственных услуг и т. п.
Целесообразно оформление карты показателей по выполняемым функциям в области управления и эксплуатации жилищного фонда для каждой префектуры.
В раздел «Финансы» в такой карте показателей следует включить показатели, приведенные в табл. 1, 2, а в качестве целей определить следующие:
— рациональное распределение бюджетных ресурсов между распорядителями и получателями бюджетных средств;
— совершенствование кассового планирования исполнения бюджета;
— формирование оптимальных критериев для предоставления бюджетных ресурсов на конкурсной основе;
— разработка мер по предотвращению риска «недофинансирования».
По направлению «Взаимоотношения с конечными получателями государственных услуг» целями могут являться:
— мониторинг качества предоставляемых услуг;
— контроль за своевременной оплатой жилищно-коммунальных услуг.
По направлению «Выполнение функций, возложенных на органы власти, подведомственные бюджетные учреждения»:
— контроль за реализацией государственного задания;
— совершенствование технических заданий при организации конкурсных процедур.
По направлению «Работа с персоналом»:
— обеспечение органов власти и подведомственных учреждений высококвалифицированными специалистами;
— повышение заинтересованности работников в труде.
Контроль за реализацией целей способны осуществлять уполномоченные структурные подразделения органа власти одновременно с формированием бюджетной отчетности. В ходе этого контроля параллельно с анализом показателей эффективности необходимо проводить анализ достигнутых целей посредством расчета коэффициента реализации целей (Кц)
К = 1 —
1
• V
(1)
у=1В • ^
где N — общее количество действий в карте показателей;
А^ — количество реализованных целей в рамках направлений карты показателей; wJ. — средняя значимость целей (определяется экспертным путем);
BJ — количество нереализованных целей в рамках направлений карты показателей; Ксв — коэффициент своевременности достижения целей.
Коэффициент своевременности достижения целей в формуле (1) предлагается использовать для наиболее полной характеристики реализации стратегии по итогам отчетного периода (квартала, года). Коэффициент определяется следующим образом:
К„ = 1 --
1
I-
Di •
(2)
Мо1 • - Мес{ • где В' — количество достигнутых вовремя целей в рамках направлений карты показателей; Мо — количество отложенных целей; Мвс — количество целей, отложенных под влиянием внешней среды.
Как следует из формулы (2), особенностью коэффициента своевременности достижения целей является исключение из расчета целей, отложенных под влиянием внешней среды, что ставит оценку достижения целей в зависимость только от качества работы внутренних подразделений органа власти (бюджетного учреждения).
Разработка Российской Федерацией и ее субъектами социально-экономической стратегии должна сопровождаться разработкой бюджетной стратегии, определяющей подход к формированию и использованию финансовых ресурсов.
Поскольку в настоящее время основным направлением стратегии в области жилищно-коммунального хозяйства является снижение объема финансирования отрасли, то главной задачей в ходе планирования и исполнения бюджета должно стать постепенное сокращение бюджетных расходов при одновременном повышении качества жилищно-коммунальных услуг и одновременном развитии мер финансовой поддержки определенных категорий населения (например пенсионеров) в оплате жилищно-коммунальных услуг (чтобы доля оплаты ЖКУ в составе потребительских расходов домашних хозяйств не подрывала жизненный уровень граждан). Такой подход к планированию и исполнению бюджета как по отрасли «Жилищно-коммунальное хозяйство», так и по другим отраслям будет свидетельствовать о бюджетной эффек-
тивности, определять которую следует на основе ряда качественных и количественных критериев, которые в свою очередь предлагается закрепить в нормативных правовых актах.
Повышению организационного уровня реализации стратегии, обеспечению взаимосвязи стратегических целей развития отраслей с процессом оперативного планирования и исполнения бюджета должно способствовать внедрение системы сбалансированных показателей.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Каплан Роберт С., Нортон Дейвид П. Сбалансированная система показателей. От стратегии к действию: пер. с англ. М. Павловой. М.: Олимп-Бизнес. 2008.
3. Козлова С. Б. Анализ эффективности бюджетных инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство // Экономический анализ: теория и практика. 2009. № 36.
4. Концепция федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010—2020 годы»: утверждена распоряжением Правительства РФ от 02.02.2010 № 102-Р.
5. Макроэкономика. Теория и российская практика: учебник / под ред. А. Г. Грязновой, Н. Н. Думной. М.: КНОРУС. 2007.
6. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.
7. О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28.04.1997 № 425.
8. О прогнозе социально-экономического развития города Москвы на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов: постановление правительства Москвы от 29.06.2010 № 559-ПП.
9. О мерах по приведению системы управления многоквартирными домами в городе Москве в соответствие с Жилищным кодексом Российской Федерации: постановление правительства Москвы от 24.04.2007 № 299-ПП.
10. О порядке разработки и утверждения программ социально-экономического развития административных округов города Москвы и отчетов об их исполнении: постановление правительства Москвы от 14.02.2006 № 102-ПП.
