CC BY
526
Т.М. Занина, С.С. Нехорошева
кандидат юридических наук, профессор
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ : ПРОБЛЕМЫ И
ПЕРСПЕКТИВЫ
IMPROVEMENT OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL STATUS OF MINORS: PROBLEMS AND PROSPECTS
В статье рассматриваются основные вопросы совершенствования административно-правового статуса несовершеннолетних, проблемы привлечения их к административной ответственности и применения к ним санкций.
The article deals with the main issues of improving the administrative and legal status of minors, the problems of attracting to administrative responsibility and application of sanctions.
Одним из приоритетных направлений социальной политики современного правового государства является создание рациональной систе-мы соблюдения и реализации прав детей. Чело -век с момента рождения становится обладателем определенной совокупности прав, которые необходимо защищать с детства. Правовое положение несовершеннолетних нашло отражение в ряде научных работ, где авторы обращают внимание на необходимость урегулирования их правового статуса, порядка осуществления ими права на защиту, а также вопроса их ответственности, в том числе и административной [1, 2]. В России за 2012 год каждое двадцатое преступление было совершено несовершеннолетними или при их участии, привлечено к административной ответ -ственности свыше 59 тыс. несовершеннолетних [3]. Количество административных правонарушений, совершенных несовершеннолетними, остается по-прежнему весьма высоким.
Все это предопределяет целесообразность проведения специальных правовых исследова-ний по вопросам совершенствования админист-ративно-правового статуса несовершеннолетних, а также оптимизации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзор-но сти и прав онарушений несов ершенноле тних.
Исследование юридических проблем защиты прав детей наиболее уместно начинать с рассмотрения административно-правового статуса ребенка, где «пространство личной свободы ограничивается интересами государства, в связи с чем его правовое положение должно быть максимально четко определено, чтобы исключить любое незаконное ограничение или нарушение прав и свобод» [4].
Правовой статус ребенка закреплен в международных нормативно -правовых актах, прежде всего в Конвенции ООН 1989 г. «О правах ребенка» [5], и во внутригосударственном законодательстве , например в Федеральных законах от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гаран -тиях прав ребенка в Российской Федерации» [6], от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ [7] «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и др.
Сложность в определении понятия «правовой статус ребенка» заключается в том, что до сих пор в юридической литературе не существу -ет единого мнения о статусе ребенка как особом субъекте. Работы, рассматривающие природу правового статуса ребенка, отличаются односто -ронностью, без выявления специфики статуса несовершеннолетнего в процессе реализации конкретных правовых отношений. Особенность их прав и обязанностей позволяет говорить о том, что дети обладают специальной правоспособностью по сравнению с совершеннолетними субъектами права. Это объясняется тем обстоятельством, что по достижении установленного законом возраста они могут как приобретать, так и утрачивать отдельные права и обязанности, влияющие на формирование их правового статуса.
Иными словами, наличие возрастных границ является одной из особенностей, присущих правовому статусу ребенка. Вместе с тем возрастное ограничение является достаточно условным, прежде всего в части, касающейся субъективных прав. Психологические и возрастные особенности конкретного несовершеннолетнего могут не соответствовать установленному в законе моменту наступления юридической зрелости. Это обусловлено тем, что этапы и границы детства в
значительной степени подвержены социальным изменениям. Подросток может отставать в своем развитии или, наоборот, развиваться быстрее своих сверстников. Установление возрастных границ должно учитывать происходящие в обществе изменения, в том числе и акселерацию молодежи. Устанавливая тот или иной возраст привлечения к административной ответственно -сти, законодателю необходимо принимать во внимание рекомендации медиков, психологов, правоприменительных органов, практику применения конкретных видов ответственности к не -совершеннолетним правонарушителям.
Во многих отраслях права (уголовном, гражданском и других), существуют специальные нормы, защищающие несовершеннолетних в подобных ситуациях. В административно -правовом статусе подростка данное положение не закреплено, что представляет собой правовой пробел, требующий законодательного урегулирования. Наступление административной ответ -ственности возможно только для лиц, которые осознают фактический характер своих действий (бездействия) и понимают их социальное значение. Необходимо законодательно установить единый подход к решению вопроса возрастных ограничений, уровню психофизического и социального развития лично сти подро стка.
Рассматривая административно-правовой
статус несовершеннолетних, необходимо оста -новиться на неотъемлемой его части, а именно
— административной ответственности.
В теории административного права существуют различные точки зрения о понятии административной ответственности. Следует согласиться с мнением таких ученых, как Д.Н. Бахрах, Д.П. Звоненко, А.Ю. Малумов, которые понимают под административной ответственностью применение административных санкций за правонарушение [8]. А основной особенностью административной ответственности несовершеннолетних при применении к ним санкций за противоправное поведение является смещение акцента с карательного на воспитательный. С одной стороны, характер и сила воздействия наказания должны быть соразмерны с потребностями административно -
юрисдикционной защиты соответствующих нарушенных общественных отношений, а с другой
— поощрять процесс изменения поведения, давать возможность несовершеннолетнему почувствовать ответственность за свои поступки и понять, как они отражаются на других. Это обусловлено тем, что поведение подростков, которое не соответствует общепринятым социальным нормам и ценностям, во многих случаях связано с процессом их роста и, как правило, самопроизвольно изменяется по мере взросления.
Таким образом, применяемые к несовершеннолетним административные наказания облада-ют меньшим объемом степени лишения либо
ограничения их прав и свобод. Дети, при прочих равных обстоятельствах, должны нести более мягкую ответственность, чем взрослые в подобных ситуациях.
Е.Ю. Корчагина отмечает ещё ряд особенностей административной ответственности несовершеннолетних, которые, на наш взгляд, объективны:
1) сужение сферы применения административной ответственности, заключающееся в ограничении набора применяемых к несовершеннолетним санкций, то есть невозможность претерпевания ими всех негативных последствий совершенного противоправного поведения. Из предусмотренных в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях мер административного воздействия к несовершеннолетним применяются лишь две — административный штраф и предупреждение. Закон не предусмотрел специальных видов административных наказаний, применяемых исключительно к подросткам, однако существуют определенные особенности применения некоторых из них. Например, штраф назначается как мера наказания при наличии у несовершеннолетнего самостоятельного заработка либо имущества. При их отсутствии административный штраф взыскивается с родителей. В качестве дополнительной гарантии обеспечения прав несовершеннолетних закон запрещает применять к лицам в возрасте до 18 лет административный арест, исходя из гуманистических соображений, особенностей личностных и психологических характеристик несовершеннолетних;
2) дуалистическую природу юридического факта совершения подростком административного правонарушения, который является самостоятельным основанием для применения к нему принудительных мер воспитательного характера, а также основанием для наложения административной ответственности на родителей либо законных представителей [9], в связи с чем мы можем сделать вывод о необходимости введения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях соответствующей статьи о принудительных мерах воспитательного воздействия, применяемых при освобождении несовершеннолетнего от административной ответственности. Поскольку меры, применяемые к несовершеннолетним, должны преследовать, прежде всего, цель воспитания и исправления подростков, а также предупреждения совершения ими новых админи-стр ативных пр ав онарушений и пре ступлений.
Г оворя о том, что набор применяемых к несовершеннолетним административных санкций узко ограничен, отметим также, что уже неоднократно делались предложения о введении в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях вида наказания, альтернативного штрафу. Так, например, С.Ф. Мазурин высказывался об осуществлении несовершеннолетним общественно полезной работы (на уборке общест-
венных мест, благоустройстве территории) [10]. Введение подобного вида наказания обусловливается материальным положением лиц в возрасте до 18 лет. Как правило, речь идет о подростках из неблагополучных семей, не имеющих работы, учебы, а соответственно, и средств погасить штрафы. Предполагается, что использование именно этих мер воздействия станет действенным средством воспитания уважительного отношения к труду со стороны правонарушителей.
В июне 2012 года Федеральным законом №65-ФЗ [11] в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях были вне -сены изменения, согласно которым административная ответственность дополнена таким видом наказания, как обязательные работы. Данный вид административных наказаний в нашей стране применяется с 1 января 2013 года.
Обязательные работы заключаются в выпол -нении физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ (благоустройство территорий, уборка мусора и т. п.). Обязательные работы назначаются исключи -тельно по постановлению судьи и устанавлива -ются на срок от 20 до 200 ч., а отбываются не более четырех часов в день.
В настоящее время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушени -ях предусматривает обязательные работы толь -ко в санкциях отдельных административных норм, таких как:
1) нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 20.2 КоАП РФ);
2) организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка (ст. 20.2.2 КоАП РФ);
3) блокирование транспортных коммуникаций (ст. 20.18 КоАП РФ).
Являясь новой для российского административного законодательства мерой воздействия, обязательные работы широко используются в других странах. В настоящее время этот вид нака -зания применяется во Франции, Г ермании, США, Испании, Польше, Венгрии и иных государствах. В зарубежных странах обязательные работы в основном рассматриваются как наказание, которое назначают за совершение незначительных правонарушений в порядке замены краткосрочного тюремного заключения или денежного штрафа. Это наказание отбывается на бесплатных работах, предоставляемых как государственными учреждениями, так и частными предприятиями и общественными организациями.
Уголовный кодекс Российской Федерации ввел наказание в виде обязательных работ как
для взрослых, так и для несовершеннолетних преступников ещё в 1996 году. Но данный вид наказания не действовал до 2006 года по причине отсутствия необходимых условий для его исполнения. Несовершеннолетним в настоящее время обязательные работы в уголовном судопроизводстве назначаются на срок от 40 до 160 часов по месту жительства не более 2-3 часов в день. Как показал опрос сотрудников ПДН территориальных органов МВД России, данная мера уголовного наказания является достаточно эффективной в профилактике преступлений и правонарушений несовершеннолетних. Кто-то из подростков старается больше не нарушать закон, так как в процессе исполнения наказания их ближайшему окружению становится об этой работе известно, чего им не хочется. Других же, наоборот, приглашают в дальнейшем подрабатывать в период летних каникул в организации, где они отбывали наказание, уже с получением заработной платы, что является положительной мотивацией к правомерному поведению.
Можно согласиться с В. К. Дуюновым, ко -торый определяет карательный элемент содер -жания данного вида наказания следующими его свойствами:
1) обязательность работ, что обеспечивается возможностью государственного принуждения;
2) непрестижность работ и невозможность для правонарушителя самому выбрать их вид;
3) бесплатность выполняемых работ;
4) выполнение работ в свободное от основной работы или учебы время;
5) выполнение их по месту жительства правонарушителя , где подросток может быть узнан близкими и знакомыми, что во многих случаях усиливает карательное и воспитательное воздей -ствие наказания [12].
В связи с вышесказанным и учитывая, что законодателем не установлены ограничения для применения данной меры наказания к несовершеннолетним, на наш взгляд, представляется необходимым закрепление обязательных работ как вида административных наказаний, применяемого и к несовершеннолетним правонарушителям. Следует только учитывать особенности привлечения подростков к административной ответственности, характер совершенных правонарушений, их общественную опасность и тяжесть последствий, причины и условия, способствующие их совершению, условия семейной жизни и воспитания, окружающую подростка среду, возраст и уровень интеллектуального р азвития прав онарушителя.
Представляется, что данный вид административного наказания можно будет применять к подросткам, достигшим возраста 16 лет, не имеющим работы или учебы, либо учащимся подросткам с перенесением исполнения обязательных работ на летние месяцы и каникулы, что повлияло бы на них только положительным образом. Подобное испол-
нение наказания (в рассрочку) практикуется уже в других странах. На положительное влияние такого нов овведения указыв ал и М .И. Кольцов.
По его мнению, это возможно по следующим причинам:
а) исполнение наказания не повлияет на учебу подростка, так как у него не будет возможности объяснять невыученные уроки работой, а отсутствие на работе — занятиями или мероприятиями в школе;
б) в летнее время он будет занят и вести противоправный образ жизни ему будет затруднительно;
в) проблематичными станут определенные виды отдыха (поездки), что станет для несо-вершеннолетнего своеобразным «дополнитель-ным наказ анием»;
г) ожидание исполнения наказания может быть сдерживающим фактором его противоправного поведения в этот период [13].
Карательный аспект административных санкций, хотя бы и в смягченном виде применяемых к несовершеннолетним, не должен по -рождать только страх наказания. Он должен ока -зывать на них полноценное воспитательное воз -действие. Использование труда связано с его социальной природой — быть материальной основой воспитания личности. Посредством труда происходит воспитание подростка в духе уваже -ния к интересам общества, развитие трудовых навыков, таких качеств, как дисциплинирован -ность, добросовестность, уважение к Закону.
Подводя итог, следует сказать, что, изучая административно-правовой статус несовершеннолетних, важно понимать, какое место они занимают среди других индивидуальных субъектов правовых отношений. Необходимо учитывать особый характер взаимодействия данной категории граждан с системой органов исполнительной власти и местного самоуправления, что требует, в свою очередь, применения особого порядка административно-правового регулирования их статуса. Участие несовершеннолетних в большом количестве право отношений обуславливает необходимость более четкого нормативного закрепления их правового статуса, в связи с чем, на наш взгляд, необходимо определить следующие направления совершенствования норм Кодекса Российской Федерации об административны к правонарушениях:
1) дополнить соответствующие статьи, ка -сающиеся административной ответственности несовершеннолетних, санкцией в виде обязательных работ;
2) дополнить ст. 2.3 «Возраст, по достиже-нии которого наступает ответственность» положением относительно оценки психического состояния несовершеннолетнего, совершившего административное правонарушение, где указать, что лицо, достигшее возраста, предусмотренного данной статьей, но из-за отставания в психиче-ском развитии, не связанного с психическим рас-
стройством, во время совершения административного правонарушения не могущее в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездейст-вия) либо руководить ими, не подлежит админи -стративной ответственности;
3) разработать и включить в кодекс принуди -тельные меры воспитательного воздействия для несовершеннолетних.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бутько О.В. Правовой статус ребенка: теоретико-правовой анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Краснодар, 2004. — 241 с.
2. Танаева З.Р. Проблемы привлечения к административной ответственности несовершеннолетних правонарушителей [Электронный ресурс]. — ЦКЬ: http://uralraj.ru/ (дата обращения: 17.10.2012).
3. Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2012 году: аналитические материалы. — Москва: ЭПК МВД России, 2013. — 150 с.
4. Черёмухина Ю.А. Административно-правовой статус несовершеннолетних детей как объекта административной опеки. — Воронеж: Изд-во Воронеж. ун -та, 2004. — 376 с.
5. О правах ребенка: Конвенция ООН от 20 ноября 1989 г. // ВВС СССР. — 1990. — № 45. — Ст. 955.
6. Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (с изм. и доп. на 30.12.2012 г.) // СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3802.
7. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон РФ от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (с изм. и доп. на 30.12.2012 г.) // СЗ РФ. — 1999. — № 26. — Ст. 3177.
8. Административное право России: учебник для вузов / под ред. Д. Н. Бахраха. — М.: Эксмо, 2010. — 318 с.
9. Корчагина Е.Ю. Административно-юрис-
дикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. — Омск, 2001. — 23 с.
10. Мазурин С.Ф. Административные правонарушения несовершеннолетних на транспорте: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 1997. — 19 с.
11. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»: Федеральный закон РФ от 8 июня 2012 г. №65-ФЗ // Российская газета. — 2012. — 9 июня.
12. Дуюнов В.К. Проблемы уголовного наказания в теории, законодательстве и судебной практике. — Курск: РОСИ, 2000. — 504 с.
13. Кольцов М .И. Применение наказаний к несовершеннолетним: исторический, современ-
ный российский и зарубежный опыт: монография. — Тамбов: Изд. дом. ТГУ им Г.Р. Держави -
на, 2009. — 170 с.
REFERENCES
1. Butko O.V. Pravovoy status rebenka: teo-retiko-pravovoy analiz: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. — Krasnodar, 2004. — 241 s.
2. Tanaeva Z.R. Problemyi privlecheniya k ad-ministrativnoy otvetstvennosti nesovershennoletnih pravonarushiteley [Elektronnyiy resurs]. — URL: http://uralraj.ru/ (data obrascheniya: 17.10.2012).
3. Sostoyanie pravoporyadka v Rossiyskoy Federatsii i osnovnyie rezultatyi deyatelnosti organov vnutrsnnih del i vnutrsnnih voysk v 2012 godu: analiticheskie materialyi. —Moskva: EPK MVD Rossii, 2013. — 150 s.
4. CherYomuhina Yu.A. Administrativno-pravovoy status nesovershennoletnih detey kak ob'ekta administrativnoy opeki. — Voronezh: Izd-vo Voronezh. un-ta, 2004. — 376 s.
5. O pravah rebenka: Konventsiya OON ot 20 noyabrya 1989 g. // VVS SSSR. — 1990. — № 45.
— St. 955.
6. Ob osnovnyih garantiyah prav rebenka v Rossiyskoy Federatsii: Federalnyiy zakon RF ot 24 iyulya 1998 g. № 124-FZ (s izm. i dop. na 30.12.2012 g.) // SZ RF. — 1998. — № 31. — St. 3802.
7. Ob osnovah sistemyi profilaktiki beznadzornosti i pravonarusheniy nesovershennoletnih: Federalnyiy zakon RF ot 24 iyunya 1999 g. № 120-FZ (s izm. i dop. na 30.12.2012 g.) // SZ RF. — 1999. — №26. — St. 3177.
8. Administrativnoe pravo Rossii: uchebnik dlya vuzov / pod red. D. N. Bahraha. — M.: Eksmo, 2010. — 318 s.
9. Korchagina E.Yu. Administrativno-yurisdiktsionnaya deyatelnost komissiy po delam nesovershennoletnih: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. — Omsk, 2001. — 23 s.
10. Mazurin S.F. Administrativnyie pravonarush-eniya nesovershennoletnih na transporte: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. — SPb., 1997. — 19 s.
11. O vnesenii izmeneniy v Kodeks Rossiyskoy Federatsii ob administrativnyih pravonarusheniyah i Federalnyiy zakon «O sobraniyah, mitingah, demon-stratsiyah, shestviyah i piketirovaniyah»: Federalnyiy zakon RF ot 8 iyunya 2012 g. № 65-FZ // Ros-siyskaya gazeta. — 2012. — 9 iyunya.
12. Duyunov V.K. Problemyi ugolovnogo naka-zaniya v teorii, zakonodatelstve i sudebnoy praktike.
— Kursk: ROSI, 2000. — 504 s.
13. Koltsov M.I. Primenenie nakazaniy k nesovershennoletnim: istoricheskiy, sovremennyiy rossiyskiy i zarubezhnyiy opyit: monografiya. — Tambov: Izd. dom. TGU im G.R. Derzhavina, 2009.
— 170 s.
