CC BY
289
Ж.А. Гукова *
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
Ключевые слова: государственные гражданские служащие, гражданская служба, административное законодательство, правовой статус.
G.A. Gukova. Improvement of Administrative Status of Civil Servants
This problem is important because some alterations should be made to the term public servant so that it would allow determining the functions and role of public servant in state apparatus more clearly. It is no coincidence that it is so important, public service, which provide exercise of state functions, is one of the basic elements in state mechanism. It should mentioned that it has changed a lot and these changes also concerned determining of legal status ofpublic servants of newly established types of state service.
Актуальность данной проблемы вызвана необходимостью нововведений в понятие государственного служащего, что позволит более точно определять его функции и роль в государственном аппарате. Это не случайно, так как государственная служба, обеспечивающая реализацию функций государства, выступает одним из его главных элементов в государственном механизме. Следует отметить, что она претерпела существенные изменения, которые коснулись в том числе и определения правового статуса государственных служащих каждого из вновь созданных видов государственной службы.
Административное право обслуживает прежде всего государственное управление, определяя административно-правовой статус главным образом государственных служащих системы государственного управления.
В начале следует дать само понятие государственной службы, трактуемое различными авторами, и важно заметить, что в 1990-х гг. этот институт привлекал особое внимание. Обусловлено это тем, что именно в этот период начинает развиваться законодательство о государственной службе 1.
Г.В. Атаманчук говорит о том, что «государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах». В определе-
* Аспирантка кафедры административного права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.
1 См., напр.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Воронеж, 1996; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2009.
нии Г.В. Атаманчука наиболее четко и последовательно выражена органическая взаимосвязь трех элементов: государства, государственного органа и государственной должности, а также логика правовых связей между ними. Подчеркивается направленность лица, находящегося на государственной должности в государственном органе, на осуществление функций и достижение целей государства. Указание на институт исполнения государственных должностей означает, что речь идет об использовании полномочий для реализации установленных функций государственного органа, решения общественных проблем, регулирования поведения и деятельности людей, обслуживания их интересов.
В.С. Груздев отмечает, что государственная служба как социально-правовой институт состоит из двух крупных элементов:
а) из системы правовых, организационных и процессуальных институтов (норм, правил, стандартов, процедур, требований), определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и осуществления государственной власти (правовая составляющая);
б) из граждан, профессионально подготовленных и практически участвующих во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (социальная составляющая)1.
Такое единство двух элементов придает государственной службе качество публичного социально-правового института, который занимает особое, самостоятельное место среди государственных, общественных и правовых институтов.
В системе исходных начал организации и прохождения государственной службы важное место принадлежит принципам. Принципы есть основные руководящие положения, идеи, которые пронизывают всю государственно-служебную деятельность и выполняют в ней направляющую и руководящую роль. Таким образом, государственная служба организуется и функционирует на определенных принципах, которые закреплены в законодательстве 2. В содержании принципов государственной службы получают наиболее четкое воплощение природа и сущность государственной службы как фундаментальной категории государственного управления. В связи с этим в целях дальнейшего совершенствования государственно-служебных отношений, а также предупреждения и пресечения коррупции в ее системе, представляется необходимым уточнение общей характеристики
1 См.: ГруздевВ.С. Правовой статус госслужащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 25; Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М., 1997.
2 См.: Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России. М., 2003. С. 435.
принципов государственной службы, а также определение той роли, которую они играют в процессе организационного построения государственной службы.
Нельзя не выделить и то, что государственным гражданским служащим в части правового регулирования прохождения ими службы и установления их правового статуса повезло больше, чем государственным служащим государственной военной и государственной правоохранительной служб. Это связано с тем, что по государственной гражданской службе принят федеральный закон об этом виде службы, а также реестр должностей государственных гражданских служащих. Вместе с тем многое из того, что нашло свое закрепление в законодательстве относительно правового положения (статуса) государственного гражданского служащего, нуждается в научном осмыслении и дальнейшем совершенствовании.
Во многом успех развития государственной службы возможен только на пути ее прочного нормативно-правового обеспечения. Совершенствование правового обеспечения государственной гражданской службы представляет собой одну из важных и крупных задач современной теории и практики государственной службы, административного права, решение которой определяется потребностями политического и социально-экономического развития страны.
Эффективность государственной службы и успех профессиональной деятельности государственных служащих во многом зависят от глубины теоретического осмысления закономерностей в рассматриваемой сфере, закрепления адекватного возложенным на государственного служащего задачам их административно-правового положения, или статуса. Особое значение в этом плане имеет законодательное установление особенностей правового статуса государственного гражданского служащего.
Выполняя свои административно'-властные полномочия, государственный гражданский служащий служит государству и обществу в соответствии с замещаемой должностью и занимаемым положением, именуемым статусом. Статус интегративно фокусирует в себе и объединяет потенциал государственного гражданского служащего. В этом качестве он предстает как важнейшая единица системы государственной службы. Опыт, накопленный юридической наукой, и практика государственной службы показывают, что в статусной составляющей государственного гражданского служащего ведущую роль, наряду с должностным, служебным, социальным статусом, играет его правовой статус. Однако следует заметить, что реформы и преобразования государственной службы не принесут желаемых результатов, пока не будет сформирован государственный аппарат современного типа, способный успешно работать в новых условиях, пока не будет юриди-
чески закреплен, апробирован и подтвержден на практике административно-правовой статус гражданского служащего, отвечающий всем современным требованиям.
Исходя из вышеизложенного, можно выстроить ряд теоретических выводов и предложений по совершенствованию административно-правового статуса государственных гражданских служащих:
1. Государственная гражданская служба как социально-правовой институт органически связана с государством, его местом и ролью в жизни общества и призвана обслуживать объективные потребности человека, общества и государства. Государственная гражданская служба рассматривается как важнейший источник и инструментарий профессионального решения многих общественных и государственных проблем. В деятельности государственных гражданских служащих находят свое реальное воплощение задачи и функции государства. От уровня административно-правового регулирования статуса государственных гражданских служащих в значительной степени зависит успех социально-экономических реформ, их необратимость, качество административно-правового воздействия на общественные процессы.
2. На основе анализа понятия «государственный гражданский служащий» в правовой доктрине и законодательстве закономерным является вывод о том, что российский законодатель пошел по пути нормативного закрепления узкого подхода в определении понятия государственного гражданского служащего как лица, осуществляющего задачи и функции государства только в органах государственной власти. Вместе с тем следовало бы уточнить законодательное определение данного понятия, сформулировав его в следующей редакции: государственный гражданский служащий — это гражданин, профессионально участвующий в реализации задач и функций государства посредством исполнения государственной должности государственной службы, учрежденной в государственном органе. Исследование показало, что к числу признаков государственного гражданского служащего, по нашему мнению, необходимо относить следующие: государственный гражданский служащий — это гражданин Российский Федерации, он замещает должность в государственном органе; он исполняет в государственном органе государственную должность государственной службы; он имеет квалификационный разряд, присваиваемый в установленном порядке; он получает за выполнение обязанностей по государственной должности денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Представляется также целесообразным законодательно закрепить институт присяги государственного служащего.
3. Исследование вопросов административно-правового закрепления требований к государственным гражданским служащим позволяет сделать вывод о том, что квалификационные требования, предъявляемые к государственным гражданским служащим, зависят от места, занимаемого государственным органом в системе госаппарата, а также характера исполняемых ими по должности обязанностей. Они во многом определяют направления и содержание административно-правового статуса государственного гражданского служащего.
4. Административно-правовой статус выражает наиболее существенные и необходимые связи государственного гражданского служащего с органами, осуществляющими публичное управление в Российской Федерации. Поэтому административно-правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации не только составляет базу для становления и реализации прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, но и непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейшей составной части.
Административно-правовой статус государственного гражданского служащего в обобщенной трактовке — это система предоставленных государственным гражданским служащим прав и возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления, кроме этого, административно-правовой статус государственного гражданского служащего включает в себя систему гарантий реализации прав и исполнения обязанностей, возложенных на государственного гражданского служащего. Кроме этого, административно-правовой статус государственного гражданского служащего включает в себя ответственность за неисполнение или ненадлежащее выполнение своих должностных обязанностей, а также нарушение запретов, связанных с государственной службой.
Кроме того, административно-правовой статус государственного гражданского служащего характеризует место, занимаемое им в системе общественного разделения труда, и определяет границы деятельности государственного гражданского служащего по отношению к иным субъектам права. Административно-правовой статус государственного служащего относится к числу специальных статусов, регламент которого связывается с возложением на гражданина специальных полномочий.
5. Запреты и ограничения, предусмотренные для государственных гражданских служащих Российской Федерации, являются важной и необходимой мерой, направленной на обеспечение законных интересов личности и государства. Они могут быть подразделены на три группы в зависимости от сферы, в которой применяются: а) запреты, относящиеся к сфере политической деятельности; б) запреты, которые имеют целью оптимальное
распределение рабочего времени государственного служащего и предотвращения различного рода злоупотреблений; в) ограничения, касающиеся действий, которые могут быть использованы государственным гражданским служащим в личных целях, как имущественных, так и неимущественных. В частности, государственный гражданский служащий не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, либо который непосредственно подчинен или непосредственно ему подконтролен, а также принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды иностранных государств, международных и иностранных организаций.
Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идёт поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения.
Реформирование государственной службы обусловлено многими факторами, главными из которых являются:
— необходимость реформ системы государственного управления и создания новой государственности в РФ;
— обеспечение действия принципа разделения государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную;
— осуществление правовой реформы;
— проведение экономической и хозяйственной реформы;
— укрепление органов федеральной государственной власти;
— укрепление органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
— создание государственного и муниципального аппарата в субъектах Российской Федерации;
— необходимость выработки концепции и практическое осуществление новой государственной кадровой политики;
— проведение организационно-правовых мероприятий в федеральных и региональных органах государственной власти;
Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстаёт от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления государства. Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определённую роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов.
