CC BY
45
П. П. Лисицын
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ТЕНДЕНЦИЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РФ
Представленная статья посвящена изучению тенденций в миграционной политике России. Статья основывается на фактических данных, содержащихся в Законодательных актах РФ. На основе полученной информации можно сделать соответствующие выводы по вопросу отношения государства к мигрантам.
В настоящее время возросший интерес к миграционным процессам, особенно в России, стимулировал их изучение в разных областях науки. Огромный вклад в разработку этой темы внесли представители экономического направления знаний. Однако необходимо от традиционного описания экономических и демографических характеристик мигрантов перейти к более глубокому объяснению не только масштабов, направленности миграционных потоков, но также и факторов, определяющих мотивацию мигрантов при приеме решения о переезде в тот или иной регион или о продолжении трудовой деятельности на выбранной территории. Иными словами, нужен комплекс исследований, соединяющих теоретические знания в области экономических, социальных, политических и психологических наук, направленных на актуализацию и решение вопроса социальной адаптации трудовых мигрантов.
Необходимое обращение к законам РФ после анализа в начале статьи о сложившейся в России миграционной ситуации, позволяет в основной части сделать акцент на действиях государственных комитетов, направленных на контроль, регулирование и прогнозирование миграционных процессов.
В СССР в 60-80-е гг. миграции, связанные с получением образования, учебой в институте, техникуме и т. д. представляли собой треть миграционного потока. Этот поток поддается косвенному регулированию, т. к. получать образование можно только там, где есть соответствующие учебные заведения. Треть миграционных потоков была связана с воинской службой, т. к. призывникам запрещалось служить в регионе, близком к дому. Трудовые мигранты составляли третью многочисленную группу приезжих. Они «перемещались в поисках работы, с целью получения жилья, улучшения общих условий жизни и т. д.»1 В течение последних 12 лет в Россию въезжали в основном квалифицированные работники среднего возраста. Это объясняется кризисом после распада СССР. В ситуации же отсутствия кризиса подобные мигранты наименее подвижны. Среди тех мигрантов, что приезжали в Россию, «многие имеют высшее и среднее специальное образование. Добавим к этому, что большинство мигрантов, прибывших в Россию после распада СССР, — русские. Около 10 % составили титульные народы российских республик. Но, к нашему стыду и сожалению, мы постоянно создавали для этих мигрантов искусственные трудности: ограничивали регистрацию в городах, посылали их в село, теперь создали проблемы с получением гражданства»2.
Если обратиться к официальной информации федеральной службы государственной статистики, то очевидно, что в России, начиная с 1992 г., идет процесс сокращения
© П. П. Лисицын, 2009
численности населения. По оценкам В. Соколина, руководителя федеральной службы государственной статистики, сейчас можно сказать, что тенденция к естественной убыли населения сохранится еще в течение 50-100 лет. Даже самые оптимистические прогнозы демонстрируют, что ситуация не изменится3. Ту же мысль подтверждают исследования Ж. А. Зайончковской, которая говорит о том, что «население России быстро сокращается из-за того, что смертность превышает рождаемость. Серьезно изменить эту тенденцию, по крайней мере, в течение нескольких десятилетий, невозможно»4. С 2006 г. начинается сокращение численности трудоспособного населения России. Эту потерю частично восполняют миграционные потоки. Миграция, как пишет Ж. А. Зайончковская, «буквально становится судьбоносной проблемой для будущего России»5. Естественная убыль населения, начавшаяся в 1992 г., связана с сокращением рождаемости. Таким образом, в 2006-2007 гг. вступало в трудовой возраст то малочисленное поколение, которое уже не сможет восполнять убыль трудовых ресурсов. Вследствие этого происходит кризис трудовых ресурсов. Но дефицит этих ресурсов не может быть восполнен только за счет постоянных доноров, например, Украины и Казахстана (по статистическим данным, мигрантов из этих стран в Северо-Западном регионе наибольшее число), т. к. и они, после распада Советского Союза потеряли большое количество трудоспособного населения.
В 2006 г. контролируемая составляющая миграции составила 20 %, в отличие от 5 % в 2004 г. В 2007 г. эта тенденция сохранилась. За первые четыре месяца разрешение на работу получили столько же мигрантов, сколько за весь 2006 г. Согласно официальной статистике ФМС, из стран СНГ в 2006 г. прибыли 53 % трудовых мигрантов.
Различные исследования по социологии миграции, психологии, экономике разбирают причины сложившейся ситуации.
Рассмотрим причины сокращения миграционного потока с помощью анализа миграционной политики РФ и принятых законодательных решений.
Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»6 был принят 25 июня 1993 г., еще до принятия современной Конституции Российской Федерации. Это закон лишь частично (ст. 13) соответствовал позднее принятым конституционным нормам и международно-правовым документам, таким как Всеобщая декларация прав человека и статья 2 Протокола № 4 к Европейской конвенции по правам человека. Этот законодательный акт напрямую относится к проблеме миграции, к миграционной политике государства. Основная задача его сводилась к ограничению стихийного миграционного движения, начавшего после распада СССР. Согласно этому закону, разграничиваются понятия «место жительства» и «место пребывания». Под первым понимается приспособление помещения для постоянного проживания (жилое помещение, дом, гостиницы-приюты, социальный дом для одиноких и престарелых и т. д.) где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору о найме, договору аренды или на других прописанных в законодательстве основаниях. Под вторым принято понимать временное место проживания. В число «мест пребывания» были включены гостиницы, дома отдыха, санатории, больницы, т. е. места, не являющиеся постоянным местом жительства. Наряду с перечисленным выше, этот законопроект вводит обязательную процедуру прописки. Пропиской обязали заниматься паспортные столы, которые в свою очередь подведомственны министерству внутренних дел или же местной администрации. Этот закон действительно выполнил свою функцию и ограничил миграционные потоки. Вот как об этом пишет Ж. Зайончковская: «Был и негативный опыт, наиболее ярко проявившийся в Москве
и Петербурге. Существовавший институт прописки практически парализовал миграцию жителей этих городов. В нормальных условиях жители крупных городских агломераций очень подвижны. Они хорошо ориентируются в мире, они получают образование, которое высоко ценится в других местах. Но из Москвы и Петербурга выехать было нельзя, не потеряв прописки. Думаю, что страна много потеряла из-за недоиспользования опыта и знаний жителей столичных городов»7. Главное, за что критикуется этот закон — за идеи регистрации. Часто паспортные столы не предоставляют регистрацию заявителю, устанавливают определенный срок нахождения заявителя на конкретной территории.
В статье 27 (ч.1) Конституции России (1993 г.)8 рассматривается и утверждается право на свободное перемещение по территории Российской Федерации всех лиц, прибывающих в нее на законных основаниях, в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства. В этой же статье зафиксировано право на выбор места жительства и места пребывания, введено право на беспрепятственный выезд за пределы Российской Федерации и въезд обратно. 63 ст. Конституции посвящена нормам, которые, обеспечивают иностранных граждан и лиц без гражданства равными правами и обязанностями с гражданами России, за исключением избирательного права, права на занятие определенных административных и государственных должностей, военной повинности, проживания на территории России. Также регламентируется частичное ограничение их передвижения по стране. Области повышенной секретности были указаны в постановлении российского правительства от 4 июля 1992 г., в котором был утвержден перечень территорий, посещение которых, иностранными гражданами подлежит регламентации. Этот перечень неоднократно изменялся и дополнялся.
Конституция является главным правовым гарантом любого вида отношений в демократической стране. Все другие акты должны либо дополнять, либо уточнять конституционные нормы, но ни в коем случае не противоречить им. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую федерацию»9, принятый 15 августа 1996 г. и дополненный в 1998, 1999 и последний раз в 2003 гг., лишь незначительно уточнил конституционную норму о въезде в страну и выезде из нее.
Вместе с законодательными актами, демонстрирующими миграционную политику государства, знаковым стало открытие 14 июня 1992 г. Федеральной миграционной службы Российской Федерации (ФМС РФ). При непосредственном участием миграционной службы было принято несколько законов: закон «О беженцах»10 (от 19 февраля 1993 г., новая редакция 28 июня 1997 г.), федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»11 (24 мая 1999 г.). Эти законы только косвенно относятся к нашей теме, тогда как Федеральный закон «О гражданстве», который был разработан также при участии ФМС РФ, напрямую касается нашей проблематики. Этот закон сделал более определенной процедуру получения гражданства. Были введены условия получения гражданства:
• иностранцам предоставляется право на получение российского гражданства при условии непрерывного проживания на территории РФ в течение пяти лет, со дня получения вида на жительство (при этом допускается ежегодное временное отсутствие в течение трех месяцев).
• от иностранных граждан, заявивших о желании получить гражданство РФ, требуется отказ от имеющегося у них гражданства.
• российским гражданам закон не запрещает иметь двойное гражданство, но такие лица не могут рассматриваться иначе как только граждане РФ (за исключением
случаев, когда вступает в силу действие двусторонних международных соглашений о двойном гражданстве, например, с Таджикистаном и Туркменистаном).
• введение облегченной процедуры получения российского гражданства для бывших граждан СССР. Необходимый для них срок проживания на территории РФ сокращается до одного года при условии рождения на территории РСФСР (ст. 13, ч. 2).
В мае 2000 г. Федеральная миграционная служба РФ была введена в состав Министерства по делам федераций, а в октябре 2001 г. была ликвидирована вместе с Министерством по делам федераций. Дела, которые вела ФМС, предали в подчинение Министерству внутренних дел в феврале 2002 г. Уже в мае 2003 г. стратегия миграционной политики изменилась. Основное внимание в программе действий государства, касающихся миграции, уделялось,
характерному для МВД, фактору — борьбе с нелегальной миграцией. А. Ковальчук писал, что
12
«никаких мер по легализации и натурализации иммигрантов даже не рассматривается»12.
В 2004 г. Миграционная служба была восстановлена как федеральный орган исполнительной власти, но в составе МВД.
1 ноября 2002 г. вступил в силу федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»13. Этот законодательный акт является одним из самых значимых для нашего анализа. Целью этого закона было правовое урегулирование вопросов, касающихся использования иностранной рабочей силы. Контроль над выполнением этого закона соблюдался бы только при условии статистически верных данных по количеству мигрантов, скоординированной работе по регистрации трудовых мигрантов. Для этого было введено средство контроля — миграционная карта. Получить ее можно было, оплатив пошлину в государственную казну. Также этим законом устанавливались квоты на использование иностранной рабочей силы. Квоты менялись из года в год. Так «В 2004 г. величина квоты составила 486 тысяч человек, в 2005 г. она несколько уменьшилась. Между тем в 2001-2002 гг. официальное число пребывавших в России иностранных рабочих не превышало 200 тысяч человек»14. Реакция на этот закон в большинстве случаев также оказалась негативной. Вот что говорит представителей Армянского национального клуба «Миабанутюн»: «...из сотен тысяч армян, проживающих в Москве и Подмосковье, примерно 70 % потенциально лишены возможности получить миграционные карточки, которые “светят” либо гражданам, имеющим прописку, либо тем, за кого ручается фирма, сумевшая убедить власти в полной незаменимости конкретного армянского специалиста. Под эти категории подпадает немногим более 20-25 % армян, населяющих столицу РФ и Подмосковье. Большинству же наших соотечественников, работающих в сфере строительства, торговли и потребительского рынка, грозит депортация из страны. Или уход в “глубокое подполье” и незавидное положение нелегала, находящегося в вечных бегах от бдительного ока миграционных служб»15.
18 декабря 2003 г. президент Российской Федерации В. В. Путин в прямом телевизионном эфире сказал о том, что сегодняшнее миграционное законодательство не создает «.цивилизованного механизма привлечения трудовых ресурсов в Россию» и о том, что может быть принят «специальный закон о миграции»16. Однако в 2004 г. Государственная дума отклонила проект закона «О миграции». Как пишет А. Ковальчук, «этот документ предусматривал комплексное законодательное регулирование различных составляющих миграционного процесса, таких как выезд из страны и въезд в нее граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства; режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ и т. д. По расчетам правительства, реализация закона потребовала бы дополнительных расходов из федерального бюджета на сумму шесть миллиардов рублей в год»17.
Приведем в пример данные по стимулированию или сдерживанию трудовой миграции (см. табл. 1). Эти данные являются статистическим и фактическим показателями активности государства в сфере привлечения трудовой миграции.
Таблица 1
трудовая миграция в странах СНГ
Страна Трудовая миграция Трудовая эмиграция Внутренняя трудовая миграция Сумма
Азербайджан +2 + 1 0 +3
Армения + 1 + 1 0 +2
Беларусь -1 + 1 +1 + 1
Грузия 0 0 0 0
Казахстан + 1 0 +2 +3
Кыргызстан + 1 + 1 0 +2
Молдова 0 + 1 0 + 1
Россия +2 0 +1 +3
Таджикистан + 1 +1 0 +3
Туркменистан -1 -2 0 -3
Узбекистан + 1 0 0 +1
Украина -1 +2 0 +1
Шкала оценок процесса регулирования трудовой миграции:
-2 — запрещение; -1 — ограничение по определенным критериям; 0 — бездействие; + 1 — стимулируются только по определенным признакам; +2 — стимулируется18.
Анализ исследований в сфере миграции позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на нехватку трудовых ресурсов, объемы миграции сократились более чем в два раза — с «4,7 млн чел. в 1989 г. до 2 млн в 2002. По уровню мобильности населения мы спустились почти к началу XX в.»19 О двукратном сокращении потока мигрантов из стран СНГ было сказано выше. Причиной этому стали различные барьеры. Так, Владимир Солонин говорит, что «под лозунгом наведения порядка настолько закрутили гайки, что миграционный прирост в России с января по июль 2004 г. составил, по нашим данным, 13 тыс. человек. Еще в январе-июле 2003 г. было 25 тыс. А в 1994 г. у нас был зафиксирован своеобразный максимум: в Россию въехал почти миллион мигрантов. Напомню, что столько же прибывает в США ежегодно. Это был единственный год, когда естественная убыль населения России практически полностью была компенсирована миграционным приростом. Сейчас же этот поток сведен к тоненькому ручейку, который очень быстро может вообще иссякнуть»20.
Подводя итоги, можно сделать вывод о том, что Россия, как и многие другие страны, столкнулась с проблемой нехватки трудовых ресурсов. Остается лишь сделать выбор между сокращением населения страны и последствиями привлечения большого количества мигрантов.
1 Зайончковская Ж. А. Отечественные записки. Журнал для медленного чтения // Интервью Виталия Куренова. иЯЬ: http://www.strana-oz.ru/ 26. 07.2008.
2 Зайончковская Ж. А. Отечественные записки. Журнал для медленного чтения // Интервью Виталия Kуре-нова. URL: http://www.strana-oz.ru/ 26. 07.2008.
3 Интервью Владимира Соколина, руководителя Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.garant.ru/cooperation/gov/iconf.htm.
4 Зайончковская Ж. А. Отечественные записки. Журнал для медленного чтения // Интервью Виталия K-уре-нова. URL: http://www.strana-oz.ru/ 26. 07.2008.
5 Зайончковская Ж. А. Отечественные записки. Журнал для медленного чтения // Интервью Виталия Kуре-нова. URL: http://www.strana-oz.ru/ 26. 07.2008.
6 Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» 1993 г. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi ?req=doc;base=LAW;n=61931.
7 Зайончковская Ж. А. Отечественные записки. Журнал для медленного чтения // Интервью Виталия Хренова. URL: http://www.strana-oz.ru/ 26. 07.2008.
8 Kонституция России 1993 г. URL: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/6488.
9 Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую федерацию» 1992г. URL: http://ufms.tomsk.gov.ru/html/invitation.htm.
10 Закон «О беженцах» 1993 г. URL: http://base.garant.ru/10105682.htm.
11 Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» 1999 г. URL: http://wbase.duma.gov.ru/ntc/vkart.asp?kl=6423.
12 Ковальчук А. Российское миграционное законодательство. URL: http://www.strana-oz.ru/ 26. 07.2008.
13 Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» 2002 г. URL: http://www.gdezakon.ru/fz/ino.
13 Ковальчук А. Российское миграционное законодательство. URL: http://www.strana-oz.ru/ 26. 07.2008.
14 Ковальчук А. Российское миграционное законодательство. URL: http://www.strana-oz.ru/ 26. 07.2008; http://duma.hro.org/48/zim.htm.
15 URL: http://golos.arminco.com/2000/0ctober_2002/29/st06.html.
16 URL: http://www.infohouse.us/article1571.html.
17 Ковальчук А. Российское миграционное законодательство. URL: http://www.strana-oz.ru/ 26. 07.2008.
18 Литвиненко К. Трудовая миграция в странах СНГ и переход к ее регулированию. М., 2007. С. 26.
Зайончковская Ж. Отечественные записки. Журнал для медленного чтения // Интервью Виталия Kуренова.
URL: http://www.strana-oz.ru/ 26. 07.2008.
20 Соколин В. Миграционная статистика в открытом обществе. URL: http://www.strana-oz.ru 26.07.2008.
