CC BY
188
УДК 316.42/.43 + 316.334.2 + 338.49:316 ББК У9(2)-94-21
СОЦИАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ
Н.Д. Эмиров
В статье рассматриваются проблемы использования социальных стандартов в управлении социальной сферой. Исследовано социально-экономическое содержание социальных стандартов, рассмотрены предложения по совершенствованию терминологии, показаны типовые направления в использовании социальных стандартов для развития учреждений социальной инфраструктуры.
Ключевые слова: социальные стандарты, социальная инфраструктура, социальные нормативы, нормирование социальных показателей.
В рамках перехода России к инновационному типу развития большой интерес представляют собой не только технико-технологические, но также и организационно-экономические нововведения. В этой связи обращает на себя внимание острая потребность в развитии инновационных подходов к управлению социальной сферой страны, в том числе и такой ее составной частью, как социальная инфраструктура. Рассматривая развитие сети соответствующих учреждений за последние годы, можно увидеть многочисленные примеры инновационных решений в управлении социальной сферой как в целом по России, так и в отдельных ее регионах (например, запуск приоритетных национальных проектов, работы по внедрению «электронного правительства», внедрение бюджетирования, ориентированного на результат и т. п.).
В общем потоке публикаций, посвященных тем или иным аспектам инновационных преобразований в социальной политике, обращает на себя внимание явно недостаточная изученность проблем разработки и применения социальных стандартов, рассматривавшихся в считанном числе работ [1, 3-8, 10-14]. Понятийный аппарат соответствующих исследований находится только в начальной стадии своего формирования, недостаточно изучен вопрос о том, в чем, собственно, состоит содержание социальных стандартов, нет проработанных схем их использования на практике и т. п. Между тем, трудно переоценить значение социальных стандартов для формирования социальной политики в органах государственной власти и местного самоуправления. В данном случае достаточно привести несколько примеров, показывающих значимость социальных стандартов для управления социальной сферой страны:
■ минимальный размер оплаты труда,
■ нормальная продолжительность рабочего времени и времени отдыха,
■ нормативы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи,
* нормативы потребительской корзины,
■ нормативы обеспеченности населения дошкольными и образовательными учреждениями и т. д.
В настоящей работе мы попытаемся рассмотреть некоторые базовые аспекты формирования и использования социальных стандартов в управлении социальной сферой. Обратимся, прежде всего, к вопросу об общем социально-экономическом содержании социальных стандартов, независимо от той конкретной сферы, где они рассчитываются и используются. Для ответа на этот вопрос обратим внимание на следующий ряд признаков социального стандарта.
Во-первых, социальные стандарты регулируют ту или иную конкретную характеристику качества жизни населения.
Во-вторых, социальные стандарты могут играть роль регулятора, только если они утверждены в том или ином нормативном правовом акте. Отсюда становится очевидной необходимость введения в научный оборот термина «субъект социальной стандартизации», под которым следует понимать любой орган управления, наделенный полномочиями по регулированию социальной сферы на том или ином уровне. В частности, субъектами социальной стандартизации могут быть:
а) федеральные органы законодательной и исполнительной власти. В качестве примера можно сослаться на нормы Федерального закона от 20 ноября 1999 г. №201-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации». Другим примером в данном случае может служить Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2010 г. № 768 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2011-2013 годы»;
б) органы власти субъектов Федерации. Подтверждающими, но далеко не единичными примерами для Санкт-Петербурга могут служить Закон Санкт-Петербурга от 11 июля 2005 г. № 403-48 «О региональных стандартах в жилищной сфере», а также Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 25 декабря 2007 г. № 1659 «О мерах по организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере государственного планирования социально-экономического развития Санкт-Петербурга». В последнем документе содержатся несколько сотен стандартов проживания в городе, установленных на период до 2011 года;
в) органы местного самоуправления. Сошлемся в качестве иллюстрации на Решение Совета депутатов Гатчинского муниципального района Ленинградской области от 27 февраля 2009 г. № 4 «Об утверждении Концепции социально-экономического развития Гатчинского муниципального района на период до 2020 года». В документе фигурирует развернутый перечень целевых ориентиров и контрольных показателей развития социальной инфраструктуры г. Гатчина на период до 2020 года;
г) органы управления предприятиями и организациями. В данном случае социальные стандарты, в частности, являются основой для формирования социального пакета, в который обычно входят:
• медицинская страховка,
• мобильная связь,
• компенсация питания или бесплатные обеды,
• внутрикорпоративное обучение или внешние тренинги,
• корпоративный отдых или компенсация путевок и т. п.
В-третьих, социальные стандарты, как правило, представляют собой пропорцию между численностью той или иной группы населения и объемом ресурсов, направляемых на удовлетворение ее потребностей. Чтобы пояснить это положение, рассмотрим два конкретных примера.
1. В соответствии с Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27 сентября 2005 г. № 1420 «О Концепции развития потребительского рынка Санкт-Петербурга на 2005-2007 годы» были установлены несколько десятков социальных стандартов развития социальной инфраструктуры. В частности, в табл. 1 приведен один из таких стандартов, касающийся развития сети продовольственных и непродовольственных магазинов.
На первый взгляд, социальный стандарт из табл. 1 нормирует площадь торговых залов, которыми должны располагать соответствующие предприятия торговли. Гораздо более точным будет утверждение о том, что приведенные нормы устанавливают пропорцию между площадью торговых залов и численностью населения на данной территории.
2, В соответствии с Законом Санкт-Петер-бурга от 19 июля 2005 г. № 407-65 «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в
Санкт-Петербурге» (ст. 5) при предоставлении жилых помещений по договору социального найма минимальный размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма, составляет:
■ 18 квадратных метров на одного члена семьи, состоящей из двух и более человек;
* 33 квадратных метра для одиноко проживающего гражданина.
Таким образом, приведенные во втором примере нормы устанавливают пропорцию между жилой площадью, предназначенной для сдачи по договорам социального найма, и численностью нуждающихся контингентов в Санкт-Петербурге.
Содержательный анализ приведенных выше примеров показывает, что понятийный аппарат социальной стандартизации требует введения еще одного важного термина - «объект социальной стандартизации». Можно видеть, что в первом примере объектом социальной стандартизации выступает система «население Санкт-Петербурга -предприятия торговли». Во втором примере объектом социальной стандартизации является система «граждане, состоящие на учете - жилищный фонд Санкт-Петербурга». На рис. 1 показана схема отношений, основанных на социальном стандарте из первого примера.
Не следует думать, что взаимодействие субъекта и объекта социальной стандартизации разворачивается только по управленческой вертикали. На рис. 2 показан пример «горизонтального» формирования социальных стандартов.
Рассматривая более подробно объект социальной стандартизации, следует отметить, что любая стандартизуемая система имеет множество связей и отношений между образующими ее звеньями, но далеко не каждое отношение подлежит нормированию. Стандартизации подлежат только те из них, где общественная практика обнаруживает потребность в использовании социальных стандартов. Проиллюстрируем сказанное на двух примерах:
1. В системе «население - коечный фонд в больницах» предметом стандартизации являются количество мест в больничных учреждениях, санитарно-гигиенические условия в медицинских учреждениях и т. п. Предметом стандартизации не являются, например, семейное положение больного, его жилищные условия и т. п.
Таблица 1
Инфраструктурный стандарт Санкт-Петербурга по обеспеченности предприятиями торговли
Норматив стандарта Единица измерения Нормативные значения Базовое значение
гарантируемое целевое (прогнозное)
Обеспеченность площадью торговых залов (продовольственные и непродовольственные магазины) кв. м на 1 тыс. чел. Мин. 237,0 350,0 237,0
Субъект стандартизации:
Правительство Санкт-Петербурга Постановление от 27 сентября 2005 г. № 1420
Объект стандартизации
КЛСЕі Г.ЧИІ.
ШШШШШ
СОЦИАЛЬНЫЙ СТАНДАРТ
„•З’т мна иэ.чн'
ПРЕДПРИЯТИЯ
ТОРГОВЛИ
Рис. 1. Один из объектов социальной стандартизации в сфере торговли
<
РАБОТНИКИ
|ПРОФСОЮЗ)
Переговоры
.СТАНДАРТЫ
ЬНЛО ■ ПАКЕТА
>
РАЬО’СДАїиіИ
Рис. 2. Объект социальной стандартизации с «горизонтальной» регламентацией стандартов
2. В системе «население территории - жилищный фонд» в предмет стандартизации включаются удельные площади жилых помещений (см. выше). Предметом стандартизации не являются возраст жителей, местожительство в рамках субъекта Федерации, наличие постоянного места работы и т. п.
Таким образом, по результатам нашего анализа можно предложить ряд важных определений:
Социальный стандарт - пропорция между составными частями объекта стандартизации, выражающая уровень требований к показателям качества жизни населения и установленная нормативными правовыми актами.
Социальная стандартизация - деятельность по разработке и внедрению социальных стандартов.
Объектом социальной стандартизации является система, состоящая, во-первых, из той или иной группы населения и, во-вторых, из ресурсов ее жизнедеятельности.
Субъектом социальной стандартизации является то звено общественной системы, которое устанавливает либо само значение данного социального стандарта, либо обязательную методику его расчета.
Предметом социальной стандартизации выступают те стороны и отношения в объекте социальной стандартизации, по которым требуется разработать, внедрить и использовать соответствующие социальные стандарты.
При всей важности теоретико-методологических проблем социальной стандартизации, ее рассмотрение не может, конечно, ограничиваться
формированием соответствующих дефиниций. Практическая сторона проблемы состоит в том, что необходима также детальная проработка вопросов, связанных с применением социальных стандартов в управлении развитием социальной сферы. Как показывает специальный анализ, все многочисленные пути использования социальных стандартов на практике можно сгруппировать в сравнительно небольшой список типовых задач. В этом списке можно выделить два крупных направления:
- регулирование развития социальной инфраструктуры;
- мониторинг развития социальной инфраструктуры.
В том, что касается первого из названных направлений, то в его рамках представляется необходимым выделить две основных задачи.
Задача 1: формулировка целей развития в социальной сфере. Эффективная социальная политика на любой территории или в организации требует четкой формулировки намечаемых целей, при этом роль целеполагания может быть описана весьма кратко: нет целей - нет политики.
Роль социальных стандартов в рассматриваемом случае трудно переоценить. Так, Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (ст. 1) устанавливает, что программа социально-экономического развития Российской Федерации - это комплексная система целевых ориентиров (выделено нами - авт.) социально-
экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.
Практику использования социальных стандартов в качестве основы для целеполагания в программах социально-экономического развития можно показать на нескольких примерах.
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р) устанавливает многочисленные целевые ориентиры развития экономики и социальной сферы России, в числе которых, в частности, фигурируют высокие стандарты благосостояния человека. Так, согласно Концепции-2020, обобщающий показатель уровня жизни -валовой внутренний продукт на душу населения по паритету покупательной способности - увеличится с 13,9 тыс. долларов США в 2007 году (42 % от среднего уровня государств - членов Организации экономического сотрудничества и развития) до более чем 30 тыс. долларов США в 2020 году (70 %). Охват высшим и средним профессиональным образованием населения составит 60-70 % (2007 год - около 50 %), средний уровень обеспеченности жильем достигнет к 2020 году около 30 кв. м на человека (или около 100 кв. м на среднестатистическую семью).
2. В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 20 марта 2008 г. № 140-24 «О Программе социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2008-2011 годы» главной целью социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2008-2011 годы является рост доходов и улучшение жилищных условий населения Санкт-Петер-бурга. В качестве целевого ориентира главной цели социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2008-2011 годы принимается отношение месячных среднедушевых денежных доходов к величине установленного в Санкт-Петер-бурге прожиточного минимума на душу населения. Стандарт по указанному соотношению на 2011 год установлен в размере 5,2.
3. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 25 декабря 2007 г. № 1659 «О мерах по организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в
сфере государственного планирования социально-экономического развития Санкт-Петербурга» регламентирует, в частности, стандарты проживания в городе на 2008-2011 годы по нескольким сотням показателей развития социальной сферы. Например, на 2011 год целевое значение для пропускной способности амбулаторно-поликлинических учреждений города установлено на уровне 147,0 посещений на 10 000 жителей, количество студентов в учреждениях высшего профессионального образования -991,0 на 10 000 жителей, численность занимающихся постоянно в культурно-досуговых учреждениях, финансируемых из бюджета Санкт-Петербурга, 47 500 чел. на 100 000 жителей и т. д.
Задача 2: расчет объемов финансовых, материальных и трудовых ресурсов. Одной из основных задач, решаемых на основе социальных стандартов, является расчет финансовых, материальных и трудовых ресурсов, необходимых для развития социальной сферы на данной территории в данном периоде. С принципиальной стороны рассматриваемые нами расчеты обычно не вызывают особых трудностей и укладываются в одну и ту же схему (рис. 3).
В схеме на рис. 3:
- под проблемным контингентом понимается численность жителей данной территории, обеспеченных данными благами и услугами ниже социального стандарта;
- под нормативом ресурсоемкости понимается расход данного вида ресурсов (финансовых, материальных, трудовых) на единицу социального эффекта (на 1 учащегося, на 1 больного, на 1 кв. м площади жилья и т. п.);
- под поправочным коэффициентом понимается дифференцирующий множитель, учитывающий особенности данного объекта (например, субъекта Федерации, муниципального образования и т. д.) по природно-климатическим условиям, демографическому составу, экологической обстановке и т. п.
В рамках рассматриваемой задачи одной из инновационных технологий является методика бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) [2, 9]. В рамках действовавшей многие десятилетия парадигмы «управления ресурсами» бюджет в основном формировался путем индексации сложившихся ранее расходов с детальной их раз-
ОБЪЕМ
РЕСУРСОВ
СОЦИАЛЬНЫЙ
СТАНДАРТ
ПРОБЛЕМНЫЙ
КОНТИНГЕНТ
V
Необходимый объем материальных благ и услуг
У
НОРМАТИВ
РЕСУРСОЕМ-
КОСТИ
ПОПРАВОЧНЫЙ
КОЭФФИЦИЕНТ
Рис. 3. Принципиальная схема для нормативного расчета объема ресурсов
бивкой по статьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. Однако ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится, главным образом, к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках парадигмы «управления результатами» бюджет формируется под конкретные цели и планируемые результаты социально-экономической политики на данной территории. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к услугам, видам деятельности, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Иными словами, содержание БОР - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами в прямой зависимости от достижения конкретных результатов предоставления услуг. В качестве результата бюджетного процесса в социальной сфере можно рассматривать целевые социальные стандарты, аналогичные приведенным выше показателям. В этом случае социальная стандартизация является неотъемлемой частью БОР, а оценка полученных результатов будет исходить из сравнения фактически достигнутого значения социального показателя с соответствующим социальным стандартом (см. ниже).
Существенные преимущества такой инновационной технологии как БОР привели к тому, что все принимаемые за последние годы меры по совершенствованию бюджетного процесса направлены на более широкое ее использование на практике. Так, еще в 2004 году было принято Постановление Правительства РФ № 249, где была четко прописана цель нововведений - привести в соответствие расходы бюджета и полученные результаты. Одна из последних новаций - Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» коснется почти 330 тысяч бюджетных учреждений, которые будут разделены на две группы: казенные и автономные, при этом последние будут получать бюджетные деньги только за выполнение государственных заданий. Примером такой технологии является внедрение нормативно-подушевого финансирования в ряде отраслей социальной сферы, в частности, при оказании высокотехнологичной медицинской помощи. Однако кардинальные изменения в сфере социальных услуг осуществляются при недостаточно развитой системе гарантированных и зафиксированных законом стандартов в системе образования, в системе здравоохранения, культуры, а также нормативов финансовых затрат на исполнение этих услуг. Иными словами, внедрение БОР одно-
значно потребует расширения работ в области социальной стандартизации.
Переходя далее к рассмотрению второго направления - мониторинга социального развития данной территории - выделим три важнейшие, на наш взгляд, типовых задачи.
Задача 3: оценка результатов деятельности но развитию социальной сферы. В процессе регулирования социальной сферы постоянно возникают ситуации, когда необходимо дать оценку достижений в решении той или иной социальной проблемы. В частности, в нормативных правовых актах весьма часто встречаются указания на актуальность решения данной задачи.
Например, в рамках Федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» предлагается методика комплексной оценки уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
В Постановлении Правительства Санкт-Петер-бурга от 20 июня 2008 г. №737 «Об организации мониторинга социального экономического развития районов Санкт-Петербурга и оценки эффективности деятельности администраций районов Санкт-Петербурга на 2008-2011 годы» указывается, что основными задачами мониторинга являются:
* оценка социально-экономической ситуации в районах Санкт-Петербурга, сравнение значений показателей социально-экономического развития районов Санкт-Петербурга со средними значениями показателей Санкт-Петербурга;
■ оценка уровня обеспечения стандартов проживания в Санкт-Петербурге на 2008-2011 годы в районах Санкт-Петербурга;
■ обеспечение исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга достоверной информацией о социально-экономической ситуации в районах Санкт-Петербурга, необходимой для принятия эффективных управленческих решений;
■ своевременное выявление возникающих в районах Санкт-Петербурга проблемных ситуаций и подготовка предложений по их решению;
■ повышение качества государственного планирования социально-экономического развития районов Санкт-Петербурга;
■ оценка эффективности.
Точная количественная оценка положения дел может быть получена путем сравнения фактической величины того или иного показателя и его стандартного (нормативного) значения. При этом сам социальный стандарт выступает в роли некоторого эталона или образца, принимаемого за 100 %. В этом случае частный показатель оценки (4770) рассчитывается по формуле
4770 = ^x100%,
С
где Ф - фактический уровень данного социального
показателя, С - соответствующий социальный стандарт.
Достоинства данной формулы состоят в ее чрезвычайной наглядности и простоте (такой-то стандарт реализован, например, на 75 %). Недостаток же только один, но весьма существенный: ее нельзя применять для показателей, для которых желательно иметь как можно меньшее значение (например, удельный вес аварийного и ветхого жилья, время прибытия машин скорой помощи по вызову, количество семей, проживающих в коммунальных квартирах и т. п.), особенно в тех случаях, когда С = 0.
При втором способе показатель ЧПО рассчитывается по несколько более сложной формуле, при этом недостатки предыдущего способа отсутствуют:
Ф — Ф л ЧПО =-------^ х 100%.
С-Фпред
Если расчет оценки ЧПО производится по показателю, для которого, в принципе, желательно увеличение (например, обеспеченность населения жилой площадью и т. п.), то Ф„ред = 0, и результаты расчетов по обеим приведенным формулам полностью совпадают.
Если же расчет производится по показателю,
для которого, в принципе, желательно уменьшение (например, численность проживающих в коммунальных квартирах и т. п.), то Ф„ред представляет собой наивысшее (т. е. наихудшее) значение данного показателя по данной совокупности объектов. Тогда величина ЧПО изменяется от 0 % (для самого худшего из данной группы объектов, на котором Ф ~ Фпред,) ДО 100% (когда фактическое значение равно социальному стандарту, т. е. при Ф = С).
Частные оценочные показатели наиболее целесообразно строить по достаточно большой группе однотипных объектов (например, для республик и областей из одного федерального округа, для муниципальных образований, расположенных, например, на территории большого города) и в разрезе возможно большего числа показателей развития социальной сферы. Для такого расчета целесообразно построить таблицу по форме, показанной в табл. 2, где в качестве примера взято 7 показателей для 10 субъектов Федерации из Северо-Западного федерального округа.
Результаты расчетов частных оценочных показателей для субъектов Федерации из СЗФО приведены в табл. 3.
Построение таблиц по типу табл. 2 является од-
Таблица2
Некоторые показатели развития социальной инфраструктуры в Северо-Западном Федеральном округе
(на начало 2009 года) [15]
Субъект Федерации Общая жилая площадь на 1 жителя, кв. м Уд. вес ветхого и аварийного жилья, % Число мест в детских учреждениях на 100 детей Уд. вес учащихся, общеобразовательных школ, занимающихся во 2-ю и 3-ю смены, % Число студентов вузов на 10 000 чел. населения Число больничных коек на 10 000 чел. населения Мощность врачебных амбулаторнополиклинических учреждений на 10 000 чел., посещений в смену
СЗФО 24,2 3,3 99 4,8 480 97,7 297,7
Республика Карелия 23,6 3,7 104 3,0 304 104,5 235,0
Республика Коми 23,3 8,7 102 8,3 319 111,0 348,2
Архангельская обл. 24,3 8,3 94,3 5,4 318 105,5 344,4
Вологодская обл. 25,0 5,6 97,1 10,9 355 108,1 280,0
Калининградская обл. 22,2 2,4 89,3 13,9 324 81,7 213,2
Ленинградская обл. 25,9 3,1 111,1 2,7 94 78,6 252,6
Мурманская обл. 23,0 2,1 125 4,0 300 105,8 259,2
Новгородская обл. 26,3 4,5 98 3,3 306 100,7 325,0
Псковская обл. 27,2 1,2 94,3 8,3 300 104,6 232,9
Санкт- Петербург 23,5 0,6 90,9 0,1 873 96,2 334,8
Социальный стандарт 18,0 0,6 60 0,0 873 134,7 181,5
Примечание: при отсутствии соответствующего официального норматива в качестве стандарта принималось лучшее значение по СЗФО.
ной из главных процедур при мониторинге развития социальной сферы, при этом следует выделять два направления в анализе таких таблиц.
1. Анализ в разрезе объектов позволяет обнаружить лучший и худший из них по каждому данному показателю социального развития. Так, по числу больничных коек высшую оценку следует дать Республике Коми (ЧПО = 82,4 %), низшую -Ленинградской области (ЧПО = 58,3 %).
2. Анализ отдельного объекта в разрезе показателей позволяет выделить те направления социального развития на данном объекте, на которые следует обратить особое внимание при регулировании социальной сферы. По мнению автора, наиболее приоритетными следует считать те направления, которые в наибольшей мере отклоняются от социального стандарта в худшую сторону. Так, в нашем примере наиболее приоритетным направлением для Санкт-Петербурга является рост количества больничных коек {ЧПО = 71,4 %).
Задача 4: расчет интегральных показателей социального развития. Такие показатели должны отражать в единой числовой характеристике степень решения обширного комплекса со-
циальных проблем на той или иной территории (организации), что позволяет:
а) иметь единую обобщенную оценку уровня социального развития на базе большого числа частных показателей;
б) наблюдать за тенденциями социального развития с целью их обобщенной оценки;
в) сравнивать регионы (муниципальные образования) между собой на некоторой единой шкале
и, тем самым, обоснованно подходить, например, к формированию бюджетной политики по отношению к отстающим субъектам Федерации (муниципальным образованиям).
Практическая актуальность расчета обобщенных критериев социального развития видна и из того, что данной проблеме уделяется пристальное внимание в большом числе нормативных документов, например:
1. Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. №717 «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» предусматривает, в частности, расчет интегрального пока-
Таблица 3
Частные показатели оценки социального развития для субъектов Федерации, входящих в Северо-Западный
федеральный округ (на начало 2009 года)
№ п/п Наименование показателя Процент реализации социального стандарта, %
РК РКО АО ВО КО ЛО МО НО ПО СПб
1 Общая жилая площадь на 1 жителя 131 129 135 139 123 144 128 146 151 130
2 Уд. вес ветхого и аварийного жилья 65,9 11,0 15,4 45,0 80,2 72,5 835 57,1 93,4 100
3 Число мест в детских учреждениях на 100 детей 173 170 157 162 149 185 208 163 157 151
4 Уд. вес учащихся, общеобразовательных школ, занимающихся во 2-ю и 3-ю смены 78,4 40,3 61,1 21,5 0 80,6 71,2 76,2 40,3 99,2
5 Число студентов вузов на 10 000 чел. населения 34,8 36,5 36,4 40,7 37,1 10,8 34,4 35,0 34,4 100
6 Число больничных коек на 10 000 чел. населения 77,6 82,4 78,3 80,2 60,6 58,3 78,5 74,7 77,6 71,4
7 Мощность врачебных амбулаторнополиклинических учреждений на 10 000 чел. населения, посещений в смену 129 192 190 154 117 139 143 179 128 184
8 Интегральный показатель развития социальной сферы, % 98,5 94,5 96,2 91,8 81,0 98,6 106,7 104,4 97,4 100,4
Примечание: РК - Республика Карелия, РКО - Республика Коми, АО - Архангельская область, ВО - Вологодская область, КО - Калининградская область, ЛО - Ленинградская область, МО - Мурманская область, НО - Новгородская область, ПО - Псковская область, СПб - Санкт-Петербург.
зателя и определение субъектов Российской Федерации, нуждающихся в государственной поддержке.
2. В Постановлении Правительства Санкт-Петербурга от 20 июня 2008 г. № 737 «Об организации мониторинга социального экономического развития районов Санкт-Петербурга и оценки эффективности деятельности администраций районов Санкт-Петербурга на 2008-2011 годы» устанавливается, что главной целью мониторинга является формирование объективной оценки уровня социально-экономического развития районов Санкт-Петербурга для своевременного выявления, предупреждения и устранения последствий негативных явлений в районах Санкт-Петербурга на основе принимаемых управленческих решений.
3. Постановлением Правительства Ленинградской области от 22 августа 2002 г. № 147 «Об организации мониторинга социально-экономического развития Ленинградской области» утверждена методика расчета интегрального показателя уровня жизни населения Ленинградской области.
Для расчета интегрального показателя уровня социального развития (ИУС) можно использовать две очень близких между собой методики:
1. Первым вариантом является следующая формула:
ИУС = с0{хЧП0х+й>2хЧП02+аъхЧП0ъ+..., где ЧПОъ ЧП02, ЧП03 - величины оценок для 1-го, 2-го, 3-го и т. д. показателей социального развития; а>\, аъ, со3 ... - экспертные оценки значимости 1-го, 2-го, 3-го и т.д. показателей, при этом
со\ + й>>+ соз +_= 1.
2. Более простой вариант той же формулы
где п - число использованных показателей социального развития.
Величина ИУС показывает, на сколько, в среднем, процентов данный объект приблизился к уровню социальных стандартов. Например, ИУС = 90 % говорит о том, что средний уровень реализации социальных стандартов, установленных для данной территории, составляет 90 %. В качестве примера в строке 8 табл. 3 приведены результаты демонстрационного расчета по 7 показателям социальной сферы для субъектов Федерации из Северо-Западного федерального округа (на начало 2009 года). В табл. 3 обращает на себя внимание отставание в социальной сфере таких регионов, как Калининградская область (ИУС = 81,0%) и Вологодская область (ИУС = 91,8 %).
Задача 5: анализ неравномерности социального развития. В такой большой стране как Россия неравномерность экономического и социального развития между регионами представляет собой серьезнейшее препятствие для развития общества и является прямой угрозой целостности страны.
Практическая важность данной проблемы для
социальной политики настолько высока, что в России, как уже говорилось, принято специальное Постановление Правительства от 11 октября 2001 г. № 717 «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)». В Программе, в частности, указывается, что стратегически важным для России является сглаживание различий в уровне социально-экономического развития регионов, при этом первоочередной задачей является улучшение условий жизни в наиболее отстающих регионах (выделено нами - авт.). В рассматриваемом документе предусмотрена необходимость расчета интегрального показателя отклонения уровня социально-экономического развития субъекта РФ от среднероссийского уровня.
Неравномерность социального развития можно измерить степенью разброса интегральных показателей уровня социального развития ИУС от среднего их значения для данной группы территорий (субъектов Федерации, муниципальных образований) или организаций. Индекс неравномерности социального развития (ИН) по данной совокупности территорий (субъектов Федерации, муниципальных образований и т. д.) предлагается рассчитывать по следующей формуле:
ИН = - УIИУС; - иус\ .
Приведенная формула для индекса неравномерности социального развития дает простой и наглядный результат, смысл которого можно показать на примере данных по СЗФО (см. табл. 3). Из стр. 8 табл. 3 получаем:
ИУС = 96,9 %,
ЯЯ= 4,9%.
Таким образом, полученный нами индекс неравномерности показывает, что средний разброс интегральных показателей уровня социального развития для данной группы субъектов Федерации составлял на начало 2009 года 4,9 %. Интересно отметить, что совершенно аналогичный расчет на начало 2005 года показывает, что ИН=16,6 %. Иными словами, за рассматриваемый период неравномерность социального развития субъектов Федерации из Северо-Западного федерального округа существенно уменьшилась, что следует оценить как положительное явление.
Подводя итоги, следует отметить, что социальные стандарты являются весьма сложными объектами исследования, имеющими богатое социально-экономическое содержание. Осознание возможностей этих инструментов в условиях строительства рыночных отношений и ограниченности ресурсов страны четко обозначилось к середине 1990-х годов, когда стали появляться первые законодательные акты, регламентирующие статус социальных стандартов, норм и нормативов. Ограничить непомерное раздувание социальных гаран-
тий, адекватно управлять социальной сферой в условиях рынка невозможно, например, без развернутой системы минимальных социальных стандартов, определяющих минимальные социальные обязательства государства. Можно говорить о формировании в настоящее время нового научного направления, связанного с разработкой и внедрением социальных стандартов в управление социальным развитием на всех уровнях - федеральном, региональном и местном. Социальные стандарты позволяют добиться решения многих актуальных задач, начиная от обоснованной постановки целей социально-экономического развития и заканчивая анализом состояния социальной сферы на той или иной территории. Однако систематическая работа над формированием системы социальных стандартов в стране в настоящее время практически не ведется, несмотря на ее важность, например, для повсеместного использования инновационной технологии БОР. Поэтому одной из важнейших научно-практических задач следует считать систематизацию социальных стандартов, содержащихся в нормативных правовых актах всех уровней управления. Такая систематизация позволит, в частности, свести в единую базу данных нормативное хозяйство социальной сферы, создать необходимую основу для внедрения социальных стандартов в практику управления социально-экономическими процессами в стране. В этой работе будет полезным использование опыта Санкт-Петербурга, где накоплен большой опыт внедрения социальных стандартов в практику управления городом. По мнению автора, следует также вернуться к проекту Федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах», который еще в 1997 г. был внесен в Государственную Думу и прошел первое чтение. Перечисленные предложения, как представляется, будут способствовать совершенствованию управления социальной сферой в Российской Федерации.
Литература
1. Ахшов, Г.А. Государственные социальные стандарты в системе межбюджетных отношений/ Г.А. Ахинов. - М.: МАКС Пресс, 2008. - 225 с.
2. Бюджетирование, ориентированное на результат: опыт Ленинградской области. - СПб.: Вести, 2007. - 283 с.
3. Гуслякова, Л.Г. Социальные стандарты качества жизни / Л.Г. Гуслякова, М. Б. Лига, Ю.А. Калинина. -М.: Гардарики, 2007. - 141 с.
4. Зарипова, И.Р. Экономические основы социальной стандартизации в России / И. Р. Зарипова. - М.: МАКС Пресс, 2008. - 248 с.
5. Лексин, В.Н. Муниципальная Россия = Municipal Russia: Соц.-экон. ситуация, право, статистика: [В 5 т., 12 кн.] / В.Н. Лексин. - М.: Эди-ториал УРСС, 2001.
6. Лексин, В. Становление института социальных стандартов: федеральный, региональный и муниципальный аспекты / В. Лексин, А. Швецов // Российский экономический журнал. - 2001. -№ 1. - С. 45-61.
7. Маркова, О.П. Социальная стандартизация: проблемы, поиски, решения / О.П. Маркова. - Абакан: Изд-во Хакасского гос. ун-та, 2006. -321 с.
8. Минниахметов, Р.Г. Право и социальные нормативы общества / Р.Г. Минниахметов. - М.: Право и государство, 2005. - 143 с.
9. Митрохин, О. В. Бюджетирование, ориентированное на результат, и экономические технологии организации и управления деятельностью учреждений / О. В. Митрохин, В.Ю. Соловьев, С.Ю. Горбарец, М.В. Воронина. - М.: [б.и.], 2008. - 400 с.
10. Система государственных социальных стандартов. - Ростов н/Д: РГЭА, 2000. -194 с.
И. Система социальных стандартов, норм и механизмов их формирования бюджетов субъекта Российской Федерации. Общее описание // Центр экономических и социальных исследований Республики Татарстан при Кабинете Министров Республики Татарстан. - http://cesi.csp.kazan.ru. 05.12.2005.
12. Социальные стандарты качества жизни: [сборник статей]. - М.: МАКС Пресс, 2008. - 230 с.
13. Тупчиенко, В. Региональный аспект социальной стандартизации / В. Тупчиенко // Управленческое консультирование. - 2003. - № 2. -С. 21-30.
14. Шаронов, И.В. Управление социальными процессами в России: формирование системы минимальных социальных стандартов / И.В. Шаронов, В.А. Ильин. -М.: TAC1S, 1999. -103 с.
15. www.gks.ru.
Поступила в редакцию 19 октября 2010 г.
Эмиров Назим( Данилович. Кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления, Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет. Область научных интересов - стратегическое планирование, теория организации, инновации.
Emirov Nazim Danilovich. Candidate of Science (Economics), an associate professor of the State and Municipal Administration Department, Saint Petersburg State University of Engineering and Economics. Research interests: strategic planning, theory of organization, innovations.
Тел. 8-812-766-62-88.
