CC BY
25
И. Н. Горелова, аспирант, кафедра истории и политологии, Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов, г. Санкт-Петербург, Россия, lopa2007@mail.ru
СОЦИАЛЬНЫЕ И ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В СФЕРЕ ИНДИВИДУАЛЬНОГО ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
Известно, что одной из самых острых и злободневных проблем современной России, в том числе и Ленинградской области, является жилищный вопрос. Как показывают официальная статистика и социологические опросы, жилищные проблемы миллионов российских граждан создают атмосферу социальной напряженности, неопределенности будущего и политической нестабильности в стране. Поэтому решение вопросов собственного жилья в современной России является основой социальной политики, проводимой властными структурами на территории страны. Связующим звеном общества и власти в этом вопросе становится формирующаяся правовая база законов и нормативных актов, регулирующих гражданские отношения в сфере приобретения жилья. -
Тысячи граждан РФ составляют очередь нуждающихся в улучшении жилищных условий, и, в основном, это молодые семьи и молодые специалисты, которые вынуждены ютиться в общежитиях или снимать жилье в аренду за несоизмеримые с заработной платой деньги. В наше время темпы строительства многоквартирных домов отстают от растущего на них спроса,
В наше время темпы строительства многоквартирных домов отстают от растущего на них спроса, а имеющиеся в продаже жилые помещения финансово неподъемны для большинства населения страны.
а имеющиеся в продаже жилые помещения финансово неподъемны для большинства населения страны.
В сложившейся ситуации одним из действенных путей решения жилищного вопроса, бесспорно, является выделение земли для индивидуального жилищного строительства (ИЖС). В связи с этим, во многих регионах страны приняты соответствующие нормативно-правовые акты, призванные частично разрешить проблемы с жильем отдельных нуждающихся категорий граждан.
С 2008 г. на территории Ленинградской области Российской Федерации реа-лизовывается областной закон от 14.10.2008 № 105-оз «О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области» (далее по тексту областной закон № 105-оз)1. Инициатором разработки областного закона № 105-оз выступил Губернатор Ленинградской области Валерий = Павлович Сердюков.
По сводным данным Ленинградского областного комитата по управлению государственным имуществом на 01.01.2012 г. на территории муниципальных образований
Ленинградской области было предоставлено 2 342 земельных участка для ИЖС общей площадью примерно 2 800 000 кв.м., в том числе 170 участков — членам многодетных семей. С первого взгляда количество предоставленных земельных участков для ИЖС внушает уверенность в перспективах решения жилищного вопроса в Ленинградской области. Но это лишь на первый взгляд.
Анализ областного закона № 105-оз и процесса его реализации на территории региона (на примере Сосновоборского городского округа) позволил подробнее оценить политическое и социальное значение результатов введения данного закона и сделать промежуточный вывод об эффективности решения жилищного вопроса путем предоставления земельных участков для ИЖС.
Первоначальная редакция областного закона № 105-оз позволила получить земельные участки восьми категориям граждан (п. 1 ст. 1 областного закона от
14.10.2008 № 105-оз), многие из которых представляют экономически значимые социальные группы, в стабильном положении которых заинтересованы властные структуры государства. Молодые специалисты, молодые семьи, уволенные в запас военнослужащие, работники агропромышленного комплекса — это значительная часть дееспособных в трудовом отношении категорий населения Российской Федерации, составляющая прослойку среднего класса, заинтересованную в улучшении экономического и политического положения общества и страны. В этой связи закон о бесплатном предоставлении земельных участков для ИЖС можно рассматривать не только как часть социальной политики центрального и областного правительства, но и как проявление российской политической идеологии, опорой которой должен стать трудящийся средний класс индивидуальных собственников земли.
В соответствии с областным законом № 105-оз было утверждено постановление Правительства Ленинградской области от
18.02.2009 № 37 «Об утверждении Положения о порядке бесплатного предоставления в собственность граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области» (Положение)2. Данное Положение
внесло ясность в порядок предоставления земельных участков для ИЖС, в прикладываемые гражданами к заявлениям о предоставлении земельных участков для ИЖС документы, подтверждающие наличие права получения участков. Пункт 16 Положения3 давал право определения приоритетности предоставления земельных участков для ИЖС органам местного самоуправления. В целях исполнения областного закона № 105-оз и в соответствии с Положением муниципальные образования второго уровня и городской округ Ленинградской области приняли свои нормативно-правовые акты, регулирующие работу органов местного самоуправления при реализации областного закона № 105-оз, а также определяющие приоритет для отдельных категорий граждан при получении участка для ИЖС. Многие муниципальные образования Ленинградской области определили приоритетную очередность из восьми категорий граждан, представленных в областном законе № 105-оз. Сосновоборский городской округ определил первоочередное право получения земельного участка членам многодетных семей4.
Но в первоначальной редакции областного закона № 105-оз, реализуемого на территории Ленинградской области в течение трех лет, были выявлены серьезные недочеты, которые, с одной стороны, связаны с недостаточно проработанной с юридической стороны базой российского нормотворчества, а, с другой стороны, с трудностями социально-экономического и политического перехода от авторитарных форм управления к социальному сотрудничеству власти и общества. Отсюда можно сделать вывод, что современная практика российского права нацеливает действие любого социально-
значимого закона на эмпирическую апробацию его нормативных положений с задачей проверки эффективности решения того или иного вопроса при учете общественного мнения и сложности бюрократических процедур, возникающих в связи с его реализацией.
Так, в примере автора применение первоначальной редакции областного закона № 105-оз вызвало множество нареканий со стороны граждан, жителей Ленинградской области, и со стороны реализовывавших его органов исполнительной власти муниципальных образований региона. Нарекания можно зафиксировать в следующих пунктах:
1. Не был определен порядок действий исполнительного органа в случае отсутствия на территории муниципального образования Ленинградской области земельных участков (ввиду отсутствия свободных земель для формирования под ИЖС в соответствии с Правилами землепользования и застройки в существующей границе муниципального образования), предназначенных для бесплатного предоставления в собственность граждан под ИЖС, так как в соответствии с Положением отсутствие на территории муниципального образования свободных образованных и поставленных на кадастровый учет земельных участков не является основанием к прекращению приема заявлений.
2. Не определено, за чей счет должно осуществляться проектирование и строительство дорог и инженерных сетей на территории, состоящей из земельных участков, предполагаемых для предоставления гражданам для ИЖС.
3. Не даны рекомендации по форме организации объединения граждан, которым предоставляются участки под ИЖС.
В 2010 г. ситуацию усугубила отмена на основании решения суда п. 16 Положения, дающего право определять приоритетность предоставления земельных участков. Без определения приоритетности заявления граждан должны были рассматриваться и удовлетворяться в порядке общей очереди по дате регистрации заявлений. Это означало, что закон на некоторое время перестал преследовать обозначенную его созданием цель — решить жилищную проблему нуждающихся категорий граждан (молодые семьи, военнослужащие, молодые специалисты, граждане, обеспеченные общей площадью жилого помещения менее учетной нормы и др.).
В итоге возникла ситуация противоречия между целевым назначением закона и решением суда по п. 16 Положения, что создало правовую лакуну для возможных фактов социальной несправедливости. Объективно нуждающиеся в жилье граждане оказались в условиях равной возможности получения земельного участка для ИЖС с теми гражданами, которые фактически могут иметь (или имеют) в собственности неограниченное число земельных участков и жилых помещений (пп. 1 п. 1 ст. 1 и пп. 2 п. 1 ст. 1 областного закона № 105-оз предоставляли возможность получения участка тем, у кого просто нет и не было в собственности земельных участков, и тем, кто проживает в индивидуальных домах, но не является собственниками данных домов). Таким образом, областной закон № 105-оз стал ограничивать возможности органов местного самоуправления по решению существующих жилищных проблем в муниципальных образованиях региона. С точки зрения прикладной политологии данную ситуацию можно рассматривать как блокирование судебной инстанцией действия законодательного акта в интересах нуждающихся граждан, что является свидетельством рассогласованной работы судебной, законодательной и исполнительной власти Ленинградской области.
Но ситуация с реализацией областного закона еще раз изменилась в связи с принятием Федерального закона от 14.06.2011 № 138-Ф35, внесшего поправки в Земельный
кодекс РФ, касающиеся предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей (многодетным семьям). В соответствии с Федеральным законом от
14.06.2011 № 138-Ф3 и -
учетом действия областного закона № 105-оз, Законодательным собранием Ленинградской области 17.06.2011 г. были внесены изменения в областной закон. Областной закон Ленинградской области № 105-оз от 17.06.2011 г. представил только три категории граждан, обладающих правом бесплатного получения земельного участка (п. 1 ст. 1 областного закона № 105-оз в редакции от 17.06.2011 г.)6:
1) граждане Российской Федерации, состоящие на учете в органах местного самоуправления Ленинградской области, в качестве нуждающихся в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, постоянно проживающие на территории Ленинградской области не менее пяти лет;
2) граждане Российской Федерации, являющиеся членами многодетных семей, учтенных в регистре многодетных семей Ленинградской области в порядке, предусмотренном областным законодательством;
3) молодые специалисты, под которыми понимаются граждане Российской Федерации в возрасте не старше 35 лет, имеющие законченное высшее (среднее, начальное) профессиональное образование, либо учащиеся последнего курса образовательного учреждения высшего (среднего, начального) профессионального образования, работающие в соответствии с полученной квалификацией по бессрочному трудовому договору либо трудовому договору, заключенному на срок не менее пяти лет, на предприятиях, в учреждениях, организациях, у индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность на территории Ленинградской области, состоящие на учете в органах местного самоуправления Ленинградской области, в качестве нуждающихся в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Выделение значительных средств из бюджета для проведения инженерной инфраструктуры к земельным участкам, предоставленным для ИЖС малой части населения, было бы социально несправедливым по отношению к большинству населения.
Граждане Российской Федерации, являющиеся членами многодетных семей, получили первоочередное право получения земельного участка для ИЖС. Казалось бы, вопрос с социальной несправедливости относительно данной категории граждан решен, но, однако, нормы, введенные последней редакцией закона, не коснулись уже имеющейся очереди претендентов на получение участков, подавших = заявление до 17.06.2011 г. Таким образом, земельные участки в порядке очередности по дате подачи заявлений предоставлялись и предоставляются восьми категориям граждан согласно первоначальной редакции областного закона № 105-оз, за исключением членов многодетных семей, подавших заявления, рассматриваемые вне очереди.
В этом ключе постоянных поправок к областному закону нейтрализуется сама идея социальных гарантий государства по отношению к обществу, которая на практике плохо реализуется из-за отсутствия согласованной нормативно-правовой деятельности разных уровней вертикали власти. В итоге принимаемые Законодательным собранием Ленинградской области поправки к закону излишне усложняют и вносят неразбериху в действия местных муниципальных властей, в частности Сосновоборского городского округа.
На момент вступления в силу новой редакции областного закона № 105-оз в реестре претендентов на получение земельных участков Сосновоборского городского округа состояло 332 человека, из которых 218 граждан подали заявления в соответствии с первоначальной редакцией закона.
В период лето-осень 2011 г. администрация Сосновоборского городского округа предоставляла сформированные земельные участки претендентам в соответствии с очередностью. Из 67 земельных участков было предоставлено: 31 участок — членам многодетных семей (имеющим правом первоочередного получения участка), 36 участков — гражданам, подавшим заявления на основании первоначальной
редакции закона. Из предоставленных ких участков «спускается» с регионально-
36 участков большинство (21 участок) по- го уровня для обязательного исполнения.
лучено на основаниях пп. 1 п. 1 ст. 1 об- Спрос на земельные участки большой, вы-
ластного закона № 105-оз, т. е. гражданами, рученные от продажи средства являются
не имеющими в собственности полученных ранее бесплатно земельных участков для ИЖС, личного подсобного хозяйства (с правом возведения жилого дома) или дачного строительства (с правом возведения жилого строения или жилого дома), проживающим на территории Ленинградской области не менее пяти лет.
Не все из граждан, получивших земельные участки для ИЖС, объективно являлись нуждающимися в жилье, так как в соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 1 первоначальной редакции областного закона № 105-оз при предоставлении участков гражданам не учитывается наличие жилых помещений (квартир, домов). Областной закон № 105-оз от 17.06.2011 г. определил порядок действий исполнительного органа в случае отсутствия на территории муниципального образования Ленинградской области земельных участков (ввиду отсутствия свободных земель для формирования под ИЖС в соответствии с Правилами землепользования и застройки в существующей границе муниципального образования), предназначенных для бесплатного предоставления в собственность граждан под ИЖС. П. 4 ст. 3 областного закона № 105-оз в редакции от 17.06.2011 г. гласит, что «в случае отсутствия в границах населенного пункта городского округа земельных участков, предоставляемых в соответствии с настоящим областным законом, земельные участки предоставляются в границах населенных пунктов поселений муниципальных районов». Остается открытым вопрос о процедуре признания факта отсутствия в границах населенного пункта городского округа земельных участков.
Органы местного самоуправления обладают ограниченными способами наполнения местных бюджетов. Одним из таких способов является продажа земельных участков для ИЖС с аукционов. Стоит отметить, что ежегодно план по продаже та-
Вопрос о землепользовании
в реализации плана ИЖС свидетельствует об отсутствии
целостного подхода и аналитического мышления у правящих структур.
подспорьем для финансирования через местный бюджет регулярно растущих потребностей муниципальных образований.
Таким образом, органы местного самоуправления стоят перед неразрешимым выбором: затратив бюджетные средства, сформировать земельный участок (поставить участок на государственный кадастровый учет и вынести границы участка на местность) — и продать с аукциона для использования средств на решение насущный местных проблем, а также для достижения поставленных регионом плановых показателей по продаже, или сформировать участок — и предоставить гражданам в соответствии с областным законом № 105-оз бесплатно. Проблема не стояла бы так остро, если бы вместе с принятием на федеральном уровне поправок в Земельный кодекс РФ (о бесплатном предоставлении участков многодетным семьям), а на региональном уровне — соответствующего областного закона № 105-оз выделялись из федерального и областного бюджетов, соответственно, средства для реализации этих нормативно-правовых актов:
— на постановку земельных участков на государственный кадастровый учет;
— на проектирование и строительство дорог и инженерных сетей на территории, состоящей из земельных участков, предполагаемых для предоставления гражданам для ИЖС.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения является вопросом местного значения. Соответственно, исполнение социально-значимого закона о ИЖС спущено на муниципальный уровень без какого-либо финансирования со стороны областного правительства.
Таким образом, ситуация на местном уровне выглядит следующим образом: областной закон № 105-оз разрабатывается и «навязывается» к исполнению органам местного самоуправления муниципальных образований региона без направления ассигнований для его реализации. Исполнительные органы власти на местах, избранные гражданами для представления интересов населения, проживающего в конкретном муниципалитете, составляют и принимают бюджет для удовлетворения основных потребностей большинства жителей конкретной территории. Выделение значительных средств из бюджета для проведения инженерной инфраструктуры к земельным участкам, предоставленным для ИЖС малой части населения, было бы социально несправедливым по отношению к большинству населения. В условиях дефицитных бюджетов большинства муниципальных образований региона задача по обеспечению электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения земельных участков для ИЖС в рамках реализации областного закона № 105-оз нерешаема. Еще одним серьезным препятствием к достижению эффективности областного закона № 105-оз служит недостаточность доходов для строительства собственного дома у большинства граждан, получивших земельные участки.
На примере данного закона можно рассмотреть серьезное социально-экономическое и правовое противоречие. С одной стороны, закон рассчитан на граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий (большинство из них малообеспеченные), многодетные семьи, т. е. на тех, кто в силу своего положения не может самостоятельно обеспечить себе покупку жилья. С другой стороны, строительство своего жилого дома даже на предоставленном бесплатно земельном участке без помощи государства является почти невозможным, так как стоимость квартир чаще меньше стоимости жилых домов. Многие семьи, конечно, планируют самостоятельно возводить дом, но траты на строительные материалы, подведение сетей и прочее вынудят граждан
оформлять кредиты в банках, брать деньги в долг, что ведет к потере финансовой независимости. Вопрос о землепользовании в реализации плана ИЖС свидетельствует об отсутствии целостного подхода и аналитического мышления у правящих структур. Известно, что ни один закон не может быть эффективен без соответствующих социально-экономических условий и целевого финансирования для его реализации на местном уровне. А с областным законом № 105-оз именно так и получается. В итоге вопрос землепользования не только на уровне властных структур, но и на уровне индивидуума замыкается в проблему финансовой состоятельности, а вернее финансовой несостоятельности как муниципального образования как государственной структуры, так и отдельного гражданина. Банальное отсутствие финансов де-факто делает социально-значимый де-юре закон бесполезным и недейственным.
Более того, его реализация на индивидуальном уровне может привести к следующим последствиям:
1. Граждане, получившие земельный участок, но в течение периода аренды не начавшие строительство дома, по истечении срока аренды не смогут продлить арендные отношения с арендодателями.
2. Последствия первого пункта непременно приведут к повышению социальной напряженности, так как при получении земельного участка для ИЖС граждане автоматически снимаются с очереди на улучшение жилищных условий. В случае, если на участке не удастся построить дом, участок
будет изъят, а гражданин сможет вернуться в очередь, но только в ее конец.
Получается замкнутый круг. Закон, призванный улучшить жилищные условия трудоспособных и социально-значимых категорий граждан, при своей реализации без прочной нормативно-правовой и финансовой базы, ведет не просто к их ухудшению, но и к возможной потере уже имеющегося жилья. С данной точки зрения закон № 105-оз можно посчитать анти-со-циальным. И все же, не смотря на вышеизложенный вывод, необходимо сделать следующее для возможной реализации закона № 105-оз:
1) устранить серьезнейшее препятствие — отсутствие необходимых финансовых ресурсов для исполнения областного закона № 105-оз;
2) органам местного самоуправления передать обширный перечень полномочий по решению вопросов местного значения (в том числе, областным законом № 105-оз, который не подкреплен финансированием). К сожалению, передавая свои полномочия на местный уровень, органы государственной власти «забыли» передать и финансовые ресурсы. Со стороны органов государственной власти необходимо выделять средства на формирование участков, проведение и строительство необходимых для жилищного строительства объектов инфраструктуры к земельным участкам;
3) наладить обмен опытом между муниципальными образованиями по решению конкретных проблем, связанных с реализацией областного закона № 105-оз. Многие исполнительные органы муниципальных образований области вынуждены «изобретать велосипед», тогда как в ряде муниципалитетов уже отработаны эффективные схемы по решению возникающих вопросов, которые можно легко адаптировать к местным условиям любого из образований области;
4) разработать региональную программу по оказанию финансовой помощи нуждающимся гражданам по строительству жилых домов на предоставленных земельных участках.
Данные комплексные меры по целевому взаимодействию областных и местных органов управления на практике могут по-
высить эффективность принятого закона, а в условиях социально-политического, финансово-экономического взаимодействия граждан с властными структурами решить сложнейшую задачу землепользования в целях индивидуального жилищного строительства. ^
1. О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области: Областной закон Ленинградской области от 14.10.2008 № 105-оз (принят ЗС ЛО 24.09.2008) // Вести. 24.10.2008. № 203.
2. Положение о порядке бесплатного предоставления в собственность граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области: утв. Постановлением Правительства Ленинградской области от
18.02.2009 № 37 // Вести. 25.02.2009. № 34.
3. Там же (в ред. Постановления Правительства Ленинградской области от 26.05.2009 № 148) [Электронный ресурс] доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. О создании комиссии по вопросам бесплатного предоставления в собственность граждан, проживающих на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, земельных участков для индивидуального жилищного строительства: Постановление администрации муниципального образования Сосново-борский городской округ Ленинградской области от 10.08.2009 № 1321 (с изменениями, внесенными постановлениями администрации Сосновобор-ского городского округа от 21.09.2009 № 1569; от
25.02.2010 № 299) // официальный сайт города Сосновый Бор [Электронный ресурс] URL: http://www. sbor.ru/ (дата обращения: 12.04.2012).
5. О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» и Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 14.06.2011 № 138-ФЗ // Российская газета. 17.06.2011. № 129, Собрание законодательства РФ. 20.06.2011. № 25. Ст. 3531.
6. О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области: Областной закон Ленинградской области от 14.10.2008 № 105-оз (в ред. Закона Ленинградской области от 17.06.2011 № 48-оз) // [Электронный ресурс] доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
