CC BY
35
В.А.Борисов, И.М.Козина, М.Д.Красильникова
Социальные аспекты реструктуризации угольной промышленности
Одним из основных последствий начавшейся реструктуризации стало закрытие шахт и рост числа высвобождаемых работников. Принятые Правительством Российской Федерации постановления и существующие законы предусматривают меры социальной защиты для этих людей. Однако отсутствие проработанных программ трудоустройства и переобучения уволенных, слабая система информирования работников о положенных льготах породили ряд новых социальных проблем, имеющих специфические для каждого региона черты. Одной из таких проблем является доступность информации о мерах социальной защиты угольщиков.
В основе данной статьи — результаты исследования "Социальные аспекты реструктуризации угольной промышленности", проведенного ВЦИОМ и Институтом сравнительного исследования трудовых отношений (ИСИТО) по заказу Группы проекта подготовки займа МБРР.
Задача исследования — оценить отношение шахтеров к социальным проблемам реструктуризации угольной промышленности.
Объект исследования — работники закрывающихся шахт четырех угольных бассейнов России: Восточно-До-нецкого, Кузнецкого, Печорского и Тульского. В каждом регионе были выбраны три шахты, находящиеся в процессе закрытия. Опрашивались только те, кто работал на этих шахтах на 1 января 1996 г. Опрос проводился в сентябре 1996 г.. Часть респондентов, числившихся работниками шахт на 1 января 1996 г., во время опроса уже на них не работали. Таким образом, среди опрошенных оказались три категории респондентов: продолжающие работать на шахте, работающие в каком-либо другом месте и неработающие нигде.
Всего был опрошен 1601 респондент: по 400 человек в Ростовской области и Кузбассе, 405 — в Воркуте и 396 человек — в Тульской области.
Доступность и наличие информации о мерах социальной защиты. Общая информированность работников закрывающихся предприятий складывается из следующих компонентов:
информированность о планах реструктуризации угольной отрасли;
информированность о сроках ликвидации предприятия;
информированность о видах и размерах компенсаций и пособий.
Позиция официальных органов состоит в том, что они рассматривают начало закрытия шахт только с момента принятия соответствующих приказов или правительственных постановлений. В то же время практика показала, что приказу о закрытии предшествует ряд мероприятий, имеющих неформальный характер. Начало реального закрытия шахт (т.е. свертывание проходческих и добычных работ, демонтаж оборудования) и приказ о ликвидации расходятся во времени. Последний, как правило, запаздывает. Зачастую приказ о ликвидации выходит, когда шахта уже прекратила работу как угледобывающее предприятие. При этом информирование высвобождаемых работников администрацией закрывающихся предприятий начинается лишь после принятия соответствующего приказа, т.е. уже в ходе ликвидации предприятия. Поэтому с планами закрытия шахт в районе знакомы 63% опрошенных в Воркуте, 30 — в Ростове, 19 — в Туле и 34% — в Прокопьевске; с планами ликвидации "своих"
предприятий ("хорошо знают" или "что-то слышали") соответственно: 82, 33, 34 и 86%.
Наиболее важным компонентом общей осведомленности работников является наличие информации о системе выплаты компенсаций, положенных при ликвидации предприятий. Однако уровень информированности по этому вопросу гораздо ниже, чем по общим вопросам реструктуризации и закрытия шахт. Это связано не только с доступностью информации, но и с возможностями понимания всех тонкостей и деталей весьма сложной, дифференцированной системы пособий и компенсаций для разных социальных групп. Даже имея доступ к информации о льготах, многие работники не могут в них самостоятельно разобраться до конца.
Наибольшей известностью у респондентов во всех регионах пользуются две льготы: а) "сохранение на период трудоустройства среднемесячного заработка до трех (в Воркуте — до шести) месяцев с учетом выходного пособия" (83% — в Воркуте, 42 — в Прокопьевске, 60 — в Ростове и 40% — в Туле) и б) "единовременное пособие в размере не менее 15% среднемесячного заработка за каждый год работы на предприятиях угольной промышленности в случае выхода на пенсию" (25% — в Воркуте, 13 — в Прокопьевске, 31 — в Ростове и 11% — в Туле). Кроме того, многие знают о такой льготе, как "бесплатное или льготное обеспечение топливом после увольнения по сокращению штатов" (17% — в Туле, 46 — в Ростове, 23 — в Воркуте и 34% — в Прокопьевске). Эти три льготы оцениваются респондентами как наиболее значимые.
От кого респонденты узнают об имеющихся льготах? Опрашиваемые отмечают два основных источника информации: администрация шахты (26% — в Воркуте, 21
— в Прокопьевске, 11 — в Туле и 13% — в Ростове) и межличностное общение — "от товарищей по работе, от родственников, друзей" (72% — в Воркуте, 81 — в Прокопьевске, 82 — в Туле и 78% — в Ростове). Роль профсоюзных организаций в этом случае весьма незначительна (11% — в Воркуте, 7 — в Прокопьевске, 10 — в Ростове и 6% — в Туле).
Необходимо отметить, что объем и значимость мер социальной защиты для Воркуты гораздо выше, чем для других регионов, в том числе и потому, что комплекс включает возможность предоставления квартиры за пределами Воркуты. В Прокопьевске многие работники угольных предприятий уходили "по собственному желанию" (19%), даже зная о возможности получения компенсаций; в Воркуте таких случаев почти нет (1%), в Туле — 2%, в Ростове — 4%.
Оказание упреждающих консультационных услуг. Для предоставления упреждающих консультационных услуг используются традиционные для угольного предприятия информационные каналы: а) вывешивание информации на доску объявлений; б) выступление на собраниях трудовых коллективов специалистов (юристов, работников службы занятости и др.) с разъяснениями прав работников, возможностей их трудоустройства, процедур увольнения и т.п.; в) индивидуальные консультации, которые проводят представители администрации и профсоюзов шахт в рабочем порядке. Помимо оказания консультационных услуг, носящих общий характер, администрацией шахт в рабочем порядке проводятся индивидуальные консультации, связанные с рассмотрением конкретной жизненной ситуации обратившегося за консультационной помощью.
Характер и степень участия службы занятости различаются по регионам. В Воркуте Центр занятости не оказывает упреждающих консультационных услуг работникам закрываемых угледобывающих предприятий, за исключением случаев, когда к ним обращается администра-
ция шахт, а работает напрямую с представителями отделов кадров или ликвидационными комиссиями шахт. В Прокопьевске известны случаи непосредственной работы представителей службы занятости с работниками на закрывающихся предприятиях. Однако их клиенты не смогли выделить эти услуги из комплекса мер, предоставляемых администрацией предприятий. О том, что в период увпольнения на шахте были организованы консультации, вспомнили лишь 3% респондентов в Тульской области и 27% — в Ростовском регионе. Из числа уволенных в Ростове 41% ответили, что у них была возможность получить консультации. Иначе думают ("не было такой возможности") в 2 раза меньше (22%). Остальные (38%) не знают, была такая возможность или нет. Воспользовались ею лишь 2/3 знавших о ее существовании. В Воркуте пользовались консультациями 36%, в Прокопьевске — 29, в Туле — 2%.
Возможности получения выходного пособия. Общую ситуацию в регионах можно охарактеризовать так: даже в случае предоставления работникам ликвидируемых шахт информации о возможности получения выходного пособия, как правило, нет денег для своевременной его выплаты. Выходные пособия, предусмотренные действующим законодательством, полагались практически всем участвовавшим в исследовании шахтерам из числа уже не работающих на шахтах. Но, по мнению самих опрошенных, получили пособия далеко не все. Так, в Ростове только около 50% уволенных шахтеров ответили, что при окончательном расчете им были начислены все причитающиеся выплаты, а в Прокопьевске — 44%, в Туле так же ответили меньше 50% уволенных. В то же время доля тех, кто не уверен, что им начислены все выплаты, относительно велика и составляет 33% в Прокопьевске, 34 — в Воркуте, 52 — в Туле и 35% — в Ростове.
В исследуемых регионах в сложившейся ситуации по начислению и выплате выходных пособий можно выделить два момента. Во-первых, около 1/2 респондентов во всех регионах в целом считают, что при окончательном расчете им не начислили все причитающиеся суммы. Во-вторых, сам по себе факт начисления компенсаций еще ничего не значит.
Ситуация с выплатами очень сложная во всех регионах. Практически все пособия, за исключением компенсаций на период трудоустройства среднемесячного заработка, не были получены шахтерами (своевременно или полностью). На момент опроса (сентябрь 1996 г.) смогли получить все причитающиеся пособия ТОЛЬКО ОКОЛО 1/з уволенных. Практически во всех случаях можно отметить задержки выплат: до 4 недель в Воркуте и до 12 недель в Прокопьевске, до 3—4 месяцев в Туле и Ростове. Около 40% тульских шахтеров, 60% шахтеров Прокопьевска, около 80% ростовских и 91% воркутинских шахтеров так и не получили все причитающиеся им при увольнении пособия.
Во всех регионах, где проводилось исследование, респонденты отмечают наличие больших трудностей при получении пособий и практическое отсутствие реальной помощи для их получения со стороны каких-либо организаций. На вопрос: "Если Вы столкнулись со сложностями в получении причитающихся Вам выплат, то укажите, кто помог их получить?" "Никто не помог" ответили 35% опрошенных в Воркуте, 40 — в Прокопьевске, 3 — в Туле, 32% — в Ростове. Ответили: "Я сам" соответственно 55, 25, 35 и 19%.
Возможности и доступность обучения, переобучения и трудоустройства. Возможности трудоустройства в четырех регионах существенно различаются.
В Прокопьевске в связи с отсутствием средств городская служба занятости с весны 1996 г. перешла от актив-
ной политики в области занятости к пассивной, обеспечивая лишь выплаты пособий по безработице и отказавшись при этом от предоставления услуг по обучению и консультированию. Справедливости ради отметим, что усилиями угольной компании была предпринята попытка создать Бизнес-центр (в том числе за счет средств, идущих на закрытие шахт), в рамках которого предполагалось организовать переобучение работников закрывающихся шахт и других категорий населения города. Однако во время исследования эти планы носили сугубо перспективный характер.
В Воркуте ситуация несколько иная. Значительная часть высвобожденных работников (40%) психологически вполне готовы к переобучению и перепрофилированию (причем более высокую готовность к обучению демонстрируют женщины и молодежь). Однако ни один человек, уже занимающийся на курсах переподготовки, в выборку не попал. Этот факт объясняется весьма просто: по данным Воркутинского центра занятости (ВЦЗ) в 1996 г. переобучились и трудоустроились всего десять человек.
Очень остро во всех четырех регионах стоит проблема трудоустройства шахтеров. Как показало исследование, 32% шахтеров, работавших в начале года на закрывающихся шахтах в Тульской области, 40 — в Ростовской, 40
— в Воркуте и 10% — в Прокопьевске, в настоящее время не имеют работы и ищут ее. Причем, в том числе 88% — в Тульской области, 62 — в Прокопьевске и 50% — в Ростовской области ищут работу уже более трех месяцев*.
Среди неработающих в Воркуте лишь 3% зарегистрированы в службе занятости как безработные (в Прокопьевске — 56%, в Туле — 30, в Ростове — 26%). Высокая незарегистрированная безработица в Воркуте фактически стимулируется политикой начисления пособий. "Стаж" безработицы лишь у единиц превышает срок выплаты пособия по ликвидации предприятия (шесть месяцев). Искусственно продленный срок возможной безработицы составляет 18 месяцев. Часть нынешних безработных в Воркуте не собираются искать работу вообще, остальные откладывают поиск работы "на потом". Маловероятно, чтобы они серьезно полагались в этом на службу занятости; большинство ищут работу самостоятельно. Ситуация может измениться, когда, по прошествии шести месяцев после увольнения, значительная часть уволенных работников должны будут зарегистрироваться в службе занятости, чтобы получать пособие по безработице. Кроме того, большая часть опрошенных в Воркуте (и работающих, и уволенных) считают пособия и компенсации основным источником существования для их семей.
В настоящее время существует достаточно большое число вакансий на угледобывающих предприятиях Воркуты. Трудоустройство на существующие вакансии производится объединенным отделом кадров АО "Воркутауголь". Достаточно серьезным ограничением возможностей трудоустройства является обязательность прохождения высвобожденными работниками медицинской комиссии (по состоянию здоровья многие из них не могут рассчитывать на получение высокооплачиваемой работы в подземной группе). Можно сказать, что именно в Воркуте сложилась неординарная ситуация, характеризующаяся наличием рабочих мест на угольных предприятиях и значительного числа высвобожденных шахтеров, которые не стремятся занять существующие вакансии. В других регионах ситуация развивается по традиционному сценарию, когда возможность получить рабочее место оценивается выше
* В Воркуте пособие по ликвидации предприятия выплачивается в течение шести месяцев.
получения компенсации, и дальнейшее трудоустройство осуществляется через службу занятости.
Преобладающей стратегией поиска работы для всех безработных, опрошенных в исследуемых регионах, является использование неформальных каналов информации и трудоустройства (самостоятельно и с помощью друзей и знакомых). Роль других социальных институтов крайне незначительна.
Доступность социальных услуг. По мнению большинства опрошенных, реструктуризация угольной отрасли и связанные с ней массовые закрытия угольных шахт оказывают сильное влияние не только на жизнь собственно шахтеров и членов их семей, но и на условия жизни населенных пунктов в целом. Причем тип расселения практически не оказывает влияния на степень распространенности этой точки зрения. В Тульской области, где респонденты проживают во множестве маленьких поселков и хуторов, 94% опрошенных ответили, что закрытие шахты сильно повлияло на жизнь городка. В Прокопьевске, где опрошенные живут компактными шахтерскими поселениями в черте города, 97% придерживаются такого же мнения. В Ростовской области, где опрошенные шахтеры живут более компактно, а тип расселения практически является городским, 90% респондентов считают, что закрытие шахты окажет сильное влияние на жизнь города в целом. Во всех регионах минимальна доля респондентов, ответивших, что закрытие шахты не окажет существенного влияния на жизнь города (ни одного случая в Туле и Ростове, 1% — в Прокопьевске и 5% — в Воркуте). Таким образом, закрытие шахт является серьезной социальной проблемой, выходящей за пределы угольной отрасли.
Одной из наиболее сложных проблем в настоящее время является массовая передача в муниципальную собственность социальной инфраструктуры, которая находилась (традиционно для шахтерских городов и поселков) в ведении угольных предприятий и объединений. 90% респондентов в Воркуте, 85 — в Кузбассе, 76 — в Туле и 74% — в Ростове продолжают пользоваться объектами соцкультбыта. Но, как отмечают опрошенные, работа объектов соцкультбыта ухудшилась везде, за исключением Ростова, где шахтеры чаще всего дают нейтральную оценку качества услуг предприятий социальной сферы и не видят особых изменений в их работе после передачи в ведение муниципалитетов.
Для многих населенных пунктов в угледобывающих регионах шахты являются поселкообразующими предприятиями. В соответствии с планами реструктуризации шахты начинают закрываться, социальные последствия чего различны в разных регионах. Так, население прилегающих к Воркуте поселков стремится переселиться либо в Воркуту, либо за пределы региона. В поселках, находящихся неподалеку от города, их жители начинают пользоваться объектами соцкультбыта города Воркуты. В населенных пунктах, расположенных на значительном расстоянии от города, закрытие объектов социальной сферы означает прекращение доступа населения к социальным услугам. В целом можно отметить тенденцию к снижению числа объектов социальной сферы и объемов оказываемых услуг.
В Прокопьевске (на момент исследования) сложилась ситуация, которую можно охарактеризовать как критическую. Из-за забастовок, вызванных неплатежами, в городе перестали функционировать школы (37 из 47), больницы; не работает большинство коммунальных служб; резко ухудшилась работа городского общественного транспорта. Учитывая, что Прокопьевск и раньше не относился к числу "социально обеспеченных" городов, нынешнее резкое ухудшение деятельности социальной
сферы может означать фактически почти полное ее прекращение.
Доступность отопления, услуг по содержанию жилого фонда и коммунальных услуг. Следует констатировать существенное отличие характеристик жилищных условий респондентов в различных регионах. Если в Воркуте практически все респонденты имеют отдельные квартиры со всеми удобствами (горячее и холодное водоснабжение, канализация и электричество), то в Прокопьевске только 1 /г опрошенных живут в подобных условиях (значительная часть оставшихся живут в собственных домах, где есть только электричество и холодное водоснабжение). При этом в Прокопьевске многие из тех, кто живет в отдельных квартирах, несмотря на существующие коммуникации, не имеют возможности постоянно пользоваться удобствами (отопление, горячая вода) из-за их многомесячного отключения. В Ростовской области семьи шахтеров чаще, чем в Тульской, имеют собственное жилье, однако уровень обеспеченности коммунальными удобствами в домах ростовских шахтеров заметно ниже, чем в Туле. Очень меняется от региона к региону (из-за обеспеченности коммунальными удобствами) использование угля для отопления: 2% — в Воркуте, 70 — в Прокопьевске, 66 — в Ростове и 23% — в Туле). В основном почти все респонденты, нуждающиеся в угле для отопления, получали его. Использование угля для отопления жилищ характерно для шахтерских городов и поселков большинства угледобывающих регионов. Однако с каждым годом проблема получения бесплатного угля становится все более сложной для шахтерских семей. Стоимость угля для отопления увеличивается, превращаясь в солидную статью расходов для угледобывающих предприятий. В случае закрытия шахт сокращенные работники и работники, ушедшие на пенсию, могут получать уголь для отопления только на других угледобывающих предприятиях.
Таким образом, в результате реструктуризации угольной отрасли, сопровождающейся массовыми закрытиями предприятий, создается сложная социально-экономическая ситуация в угольных регионах. Однако как само исследование, так и наблюдения, проведенные позже, показали, что последствия закрытия шахт приобретают столь тяжелый характер в результате нарастающего кризиса в других сферах экономики этих регионов — закрытия предприятий других отраслей, массовых задержек заработной платы и т.п. На этом фоне специальные усилия, предпринимаемые правительством для защиты интересов угольщиков, позволяют в большей степени гарантировать выполнение социальных обязательств (например, задержки с выплатой выходных пособий, как правило, меньше, чем задержки по выплате заработной платы на еще работающих угольных шахтах и связанных с ними предприятиях).
Закрытие угольных шахт и связанных с ним предприятий означает в ряде случаев полное перепрофилирование экономики соответствующих городов и населенных пунктов (до сих пор сохранилось много монопрофильных городов, в которых существуют только угольные предприятия). В этих условиях решение социальных проблем реструктуризации угольной промышленности далеко выходит за рамки чисто отраслевой проблемы, более того, оно требует иного подхода, учитывающего перспективу развития городов в целом. В этом плане повышенное внимание, которое сейчас уделяется финансированию объектов социальной инфраструктуры, переданных с балансов угольных предприятий в ведение местных администраций, является очень важным, но лишь первым шагом на пути решения всего комплекса социальных проблем реструктуризации угольной промышленности.
