CC BY
102
Н.М. Римашевская,
директор Института социально-экономических проблем народонаселения (Российская Академия наук)
Социальное обеспечение в процессе перехода России к рынку
Социальная ситуация
Первый вопрос, на котором необходимо кратко остановиться — это сложившаяся ситуация.
Глубокие социально-экономические реформы, начатые в России "шоковой терапией" 1992 г., осуществлялись без необходимой
предварительной оценки их социальных последствий и создания реальных социальных амортизаторов.
В результате почти десятилетних преобразований мы видим, что процессы развиваются лишь в сторону падения жизненного уровня основной массы населения, и перелома пока не ощущается.
В самом деле:
■ начисленная заработная плата и душевые денежные доходы в начале 1999 г. упали в три раза по сравнению с тем же периодом предшествующего года и составили в долларовом эквиваленте менее 60 дол. в месяц. Разумеется, что это становится препятствием даже к физическому воспроизводству людей, не говоря уже о каком-то развитии;
■ прожиточный минимум снизился до 35 дол., а минимальная заработная плата, побив все рекорды, — до 3 дол.;
■ наряду с этим мы наблюдаем беспрецедентную поляризацию материальной обеспеченности, которая достигла 15 раз для соотношения крайних 10% населения, возвратившись к худшему моменту периода реформ; образовался все углубляющийся разлом общества, который вызывает внутренние напряжения и нестабильность, враждебность огромного большинства бедных к "богатой прослойке", фактически формируя две расходящихся и не понимающих друг друга России;
■ доля бедного населения достигла почти 40%, то есть около 60 млн человек, их потребление ниже прожиточного минимума;
■ быстрыми темпами растет безработица, которая составляет сегодня более 14,1% экономически активного населения;
■ бедность и безработица, экономическая и социальная нестабильность, несбыточность надежд и крушение планов интенсифицируют процесс маргинализации людей, в результате чего "социальное дно" превысило границу в 10 млн человек.
Необходимо подчеркнуть, что процессы падения жизненного уровня бумерангом отразились на экономических реформах, блокируя их продвижение, совмещая забастовки с апатией основной массы граждан, вызывая депопуляцию и деградацию генофонда страны.
Второй вопрос касается роли и места социального обеспечения в указанных процессах.
Роль и место социального обеспечения
Казалось бы, что в превратностях переходного периода решающее слово должно принадлежать социальному обеспечению, его роль -защитить обездоленных или попавших в беду. Что же произошло? Почему оно не выполняет своих защитных функций, значение которых возрастает в переломный момент?
Посмотрим, что происходило в различных сферах этого института.
В России сегодня существует четыре сектора социальной поддержки:
> пенсионное обеспечение;
> здравоохранение и медицинская помощь;
> обеспечение занятости вследствие безработицы;
> пособия по нетрудоспособности, семейные и материнские пособия и пр.
Созданы специализированные государственные внебюджетные фонды: пенсионный, обязательного медицинского страхования,
занятости, социального страхования.
Кроме того, существуют и расширяются аналогичные негосударственные (частные) структуры, а также различные благотворительные организации.
Так что же происходит с социальным обеспечением в России?
Сектор пенсионного обеспечения. Несмотря на предпринимаемые шаги в области реформ, пенсионирование сохранило из социалистической модели ее распределительный характер, при этом потеряв положительные черты прежней системы:
■ сложился катастрофически низкий уровень пенсии, когда ее минимальный размер лишь приближается к 30% прожиточного минимума, а средний составляет 64% от него; это означает невозможность обеспечения даже простого выживания престарелого населения;
■ пенсии фактически оторвались от уровня заработной платы работника, вышедшего на пенсию, и превратились в социальное пособие, выплачиваемое без учета страхового стажа и размера страховых платежей;
■ высокий уровень платежей работодателей в пенсионный фонд (38,5%) заставляет их скрывать реальные показатели оплаты труда, а 1%-ные взносы работника лежат ниже порога чувствительности личной страховой ответственности, что приводит к безразличию относительно самого страхования.
Сектор здравоохранения и медицинской помощи. Низкое финансирование и недостатки советского здравоохранения перекрывались всеобщей доступностью для граждан бесплатной медицинской помощи. Сегодня существовавшая ранее система оказалась фактически разрушенной, а новая пока не обрела сколько-нибудь законченных очертаний и каждый заболевший лечится как может; при этом:
■ медицинские услуги в значительной мере потеряли бесплатность; так, в 1997 г. лишь 39% здравоохранительных затрат падало на домохозяйства и лишь 16% — на фонд обязательного медицинского страхования, который на самом деле есть не что иное, как вычет из заработной платы работника;
■ чрезвычайно дифференцировались условия, качество и характер медицинских услуг независимо от основного источника их финансирования;
■ высокая стоимость медикаментов и платных услуг здравоохранения заставляет примерно четверть населения, нуждающегося в лечении, отказываться от них из-за отсутствия необходимых средств.
Сектор социальной помощи в связи с безработицей. Это новый феномен социального обеспечения, которого фактически не было в советское время. Две трети специального фонда занятости направляется на выплату пособий по безработице; однако при этом:
■ существующие правила регистрации безработных из общей их численности позволяют оформить лишь 17%;
■ из числа имеющих официальный статус безработного 10% все-таки не получают пособия;
■ и наконец, чрезвычайно низкий уровень выплачиваемого пособия (30% от прожиточного минимума) и систематические неплатежи фактически обрекают безработных на нищенское существование.
Сектор выплаты социальных пособий. Среди них два вида занимают ведущее место: а) пособия по временной нетрудоспособности (33,6%), б) семейные и материнские пособия (46,7%).
Наименее эффективными оказались семейные пособия, которые выплачиваются на каждого ребенка в возрасте до 16 лет; при этом:
■ размер пособия составляет лишь 14% от прожиточного минимума, а в доходах всех семей в среднем их доля не превышает 3% и поэтому, естественно, не оказывает существенного влияния на удовлетворение потребностей детей;
■ около одной трети фонда семейных пособий попадает в средне-и высокообеспеченные семьи, что совсем теряет практический смысл подобных выплат;
■ во второй половине 1998 г. задолженность по выдаче пособий превысила 20 млрд руб., а в отдельных регионах детские пособия не выплачивались свыше 6 месяцев.
* * *
Такова ситуация в основных секторах социального обеспечения. Ее анализ и оценка показывают следующее:
^ старые (советские) структуры социального обеспечения в процессе трансформаций фактически разрушены, а новые пока еще не сформированы, поэтому они не способны выполнять защитные функции;
^ надежды на то, что социальные проблемы переходного периода будут смягчены быстрым ростом экономики, созданием системы государственного и частного социальных секторов не оправдались. И главное — ориентация на индивидуальную ответственность немедленно показала ошибочность там, где не оформились механизмы социальной солидарности.
Все сказанное позволяет сформулировать вывод о необходимости немедленных радикальных реформ в области социального обеспечения. Социальная сфера должна быть адаптирована к рыночным условиям, также как все другие области жизнедеятельности. Между тем, в отличие от других сфер экономики, где в разной степени, но все же происходит маркетизация отношений, социальное обеспечение пока несет на себе черты прежней командно-административной системы. Существующий механизм перераспределения, который заложен в любой структуре
социального обеспечения, выработан в условиях плановой организации и потому сегодня фактически не работает.
Ситуация осложняется экономическим кризисом и снижением жизненного уровня, что обостряет проблемы социальной защиты и образует некий замкнутый круг, который необходимо разорвать.
В каком же направлении должны проводиться реформы социального обеспечения?
Прежде всего следует учесть, что это переходный этап, это выстраивание рыночных отношений, это новая социальная политика.
Реформысоциального обеспечения
НА БАЗЕ НОВОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Кризисные явления в социальной сфере привели к тому, что социально-экономические факторы стали камнем преткновения при разработке стратегии формирования современной рыночной экономики России.
Политика федеральных властей базируется сегодня на экономической парадигме, в рамках которой решение проблем социальной сферы откладывается "на потом", когда произойдет объем общественного производства, рост ВВП и национального дохода. Но время господства подобной идеологии явно истекло.
Возникла острая необходимость немедленного и глубокого социального маневра в сторону конкретного человека, изменения условий его жизни, обеспечения достойного уровня и возможности социального и профессионального развития, но это должно реализовываться не на уровне надоевшей всем риторики, а путем конкретных действий.
Именно поэтому в чистом виде либеральная концепция вряд ли может быть применена в России. И дело не только в нашем прошлом, которое сформировало специфический "коллективистский" менталитет. Следует учитывать сложившуюся ситуацию, когда обедневшее население, можно сказать, повсеместно находится в состоянии "комы".
Принимая во внимание традиции прошлого, особенности современных условий и провозглашаемые ценности, думается, что радикальные реформы социального обеспечения в России в конечном счете должны основываться на модели социального рыночного государства или "государства благосостояния", реализованного в большинстве стран Западной Европы.
Кстати, сравнение американской модели с рядом европейских "государств благосостояния" показывает, что общие уровни перераспределения в рамках социального обеспечения в ЕС и США —
величины одного порядка. Однако американская система менее успешно решает задачи преодоления бедности. Уровень бедности в США составлял 22,7% (1991 г.), а в Европе — лишь 8,7%.
Системы социальной защиты — это фактически механизмы, с помощью которых происходит перераспределение доходов от некоторых "финансирующих" подгрупп общества (как правило, экономически особенно активных) в пользу "получающих" подгрупп, то есть пожилых, больных, нетрудоспособных, безработных, бедных.
Базовый компонент социального обеспечения в рыночных условиях — это широкая программа страхования от социальных рисков (потеря работы, болезнь, старость, утрата кормильца). Очевидно, что последовательная модель обязательного государственного страхования основывается на реализации принципа солидарности. Одновременно конкретизируются и функции государства, призванного обеспечить каждому гражданину минимальные социальные гарантии по основным секторам социального обеспечения: пенсии и пособия, здравоохранение и образование, льготы на приобретение жилья.
Финансирование социального обеспечения в России должно иметь два самостоятельных и независимых источника. Один — обязательное социальное страхование, которое покрывает основные страховые риски. Другой источник — это государственный бюджет в части налогов с физических и юридических лиц для расходов на минимальные гарантии и помощь уязвимым группам.
Кардинальной проблемой социальной политики и социального обеспечения, особенно в условиях переходного периода, является разграничение сфер ответственности между федеральными органами власти и регионами. Острота решения этой проблемы усугубляется ограниченностью средств и использованием большинством регионов федеральных субвенций.
Реформа предполагает переход от предельно централизованной, унитарной системы к повышению роли регионов, увеличению ресурсов, выделяемых ими на социальные цели. Здесь есть понимание руководителями регионов, что разрушение социальной сферы будет приводить к росту социальной напряженности.
Вместе с тем при решении социальных проблем страны необходимо оптимальное сочетание действий федеральных и региональных властей. С одной стороны, должны быть обеспечены единые стандарты в сфере образования, охраны здоровья и социального обеспечения как гарантий социальных прав граждан и относительного равенства их стартовых возможностей. С другой - нужен дифференцированный подход к удовлетворению социальных интересов и потребностей населения
различных регионов с учетом природно-климатических, социальноэкономических условий и историко-культурных традиций этих регионов.
Теперь попытаемся конкретизировать неотложные меры и стратегические направления в рамках реформирования системы социального обеспечения.
Стратегические направления и неотложные мерыы
В стратегическом плане основой преобразований социального обеспечения являются радикальные реформы в области реструктуризации рынка труда и коренных изменений в системе оплаты труда. Без этого невозможны необходимые перемены в сфере социального обеспечения.
Реформы социального обеспечения предполагает три последовательно взаимосвязанных шага, и первый шаг представляет собой коренные изменения в оплате труда. Они включают следующее:
■ одновременное проведение существенного повышения уровня оплаты труда и определенного сокращения ее "дифферента";
■ установление минимальной заработной платы не ниже прожиточного минимума;
■ потребительский бюджет, соответствующий прожиточному минимуму, должен включать не только расходы на питание, одежду, предметы длительного пользования, но и весь комплекс более высоких, чем сегодня, платежей по обязательному страхованию, более высокие налоги, а также полную оплату жилья и коммунальных услуг. Такую структуру назовем "полный бюджет прожиточного минимума", чтобы отличить ее от существующей модели с аналогичными функциями.
В этом случае рост минимальной заработной платы на первом этапе составит 15-20 раз; то есть с 3 дол. она должна подняться до 50 дол. Разумеется, что и средний уровень повысится не менее чем в 2,5 раза, достигнув 150 дол.
При этом важно подчеркнуть, что подобные трансформации заработной платы возможны лишь в том случае, если с помощью определенного законодательного регулирования будут уменьшены существующие разрывы в оплате труда. Для России в целом они сегодня составляют примерно 20 раз. Нормальные же соотношения заработков крайних 10% работающих должны быть не более 4-5 раз. И это можно наблюдать во всех развитых странах.
Реформа оплаты труда - это лишь первый шаг в трансформации социального обеспечения, и в нем уже заложены основы снижения различий в оплате труда.
Второй шаг предполагает повышение налоговых платежей с физических лиц не только на текущие доходы, но и на имеющееся имущество. Несомненно, что налоговые платежи должны базироваться на существенно дифференцированных шкалах, предполагая более высокие тарифы с высоких заработков. И это второй способ снижения чрезвычайных различий в оплате труда. При этом в общей структуре налоговых платежей увеличится доля налогов с физических лиц (сейчас 85% платит производитель, 15% -физические лица).
Третий шаг касается реорганизации системы обязательного социального страхования. Она должна проходить по двум направлениям.
Во-первых, это изменение соотношения страховых платежей предпринимателя и работника в сторону увеличения доли последнего. С одной стороны, такой ход облегчит положение работодателя, а с другой -стимулирует заинтересованность работника в легализации полного объема его заработка.
Вторая компонента реорганизации обязательного социального страхования предполагает использование дифференцированных шкал при тарификации обязательных платежей. И это будет еще один способ снижения реальных различий в оплате труда. Следует заметить, что в законе РФ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний" (1998 г.) предусмотрена дифференциация страховых тарифов в зависимости от класса профессионального риска.
Указанные три шага представляют собой основу перераспределительных механизмов, позволяющих перевести систему социального обеспечения на рыночные рельсы. Масштабы и характер этих перераспределений должны учитывать интересы всех участников рассматриваемой сферы деятельности, а именно: страхователей,
страховщиков и застрахованных. Уменьшение различий в оплате труда позволит повысить ее уровень при меньшем фонде заработной платы как компоненты себестоимости. А изменение налоговых платежей и обязательных страховых взносов в направлении увеличения доли работника будет балансиром относительно повышения оплаты труда.
Страховые взносы - главный источник защиты населения от рисков. Созданные для этого специальные фонды должны укрепляться, расширяться, действовать исключительно как страховые
государственные компании. И только при этих условиях они смогут выполнять свои функции, в то же время не выходя за их рамки.
Эффективность финансирования через специальные фонды зависит от характера управления ими. При этом заслуживают особого внимания некоторые возникающие здесь проблемы, в числе которых:
■ увеличение поступлений в фонды путем контроля соблюдения законодательства о взносах, а также улучшения их инвестиционной деятельности;
■ сокращение административных расходов на основе тщательного анализа выполняемых процедур распределения функций, штатной дисциплины и отказа от излишних затрат;
■ улучшение обслуживания пользователей путем большей прозрачности и доступности финансируемой системы, а также укрепления общего доверия к ней и к ее деятельности на пользу застрахованных лиц, а не администрации.
Основой социального обеспечения на базе развития страховых моделей является принцип солидарности всех участников этого процесса.
Здесь следует подчеркнуть особую, в значительной мере новую роль профсоюзов, которые во всех секторах социального обеспечения должны представлять застрахованных работников предприятий, учреждений и организаций. Ведь страхование — трехстороннее взаимодействие: страховщиков, страхователей и застрахованных.
Именно профсоюзы должны защищать права застрахованных во всех структурах социального обеспечения.
Вместе с тем существует определенная область социальной жизни, которая остается вне рамок страховых рисков и страхователей (работодателей). Это касается, с одной стороны, социально уязвимых групп населения (инвалидов, неимущих, лишенных способности к труду и самообеспечению), а с другой — затрагивает социально значимые сферы жизнедеятельности общества. Так, в рамках пенсионного обеспечения это относится сегодня к а) социальным пенсиям, б) пенсиям для инвалидов с детства; в) пенсиям по выслуге лет. В отношении охраны здоровья речь может идти о лечении социально опасных заболеваний, проведении профилактически-предупредительных мер и социально значимых мероприятий по охране здоровья.
В этот комплекс включаются также пособия для групп населения, попадающих в чрезвычайные условия.
Те виды социального обеспечения, которые по определению не могут базироваться на основе страхования, финансируются из государственного бюджета. Источником этого финансирования являются налоговые платежи. Фактически государство таким образом реализует систему минимальных гарантий. Они в равной мере
относятся к величине прожиточного минимума, минимальной оплате труда, минимальной пенсии, нормативам бесплатных услуг здравоохранения и обеспечения безработного населения.
Реформирование социального обеспечения прежде всего касается источников его финансирования: а) государственного бюджета,
б) страховых взносов и страховых фондов. Совершенно очевидно, что два указанных источника имеют различные цели, масштабы и характер их функционирования. Важно правильно разграничить их, предупредив всякую возможность подмены одного источника другим.
Финальный этап реформирования социального обеспечения предполагает перевод каждого сектора строго на условия социального страхования. При этом необходим определенный переходный этап от исходного состояния каждого сектора, сложившегося на начало преобразования, к новой модели. На переходном этапе могут использоваться "смешанные" формы, которые помогают провести реформы наиболее безболезненным для граждан способом. В любом случае реформы, какой бы характер они ни принимали, не должны ухудшить положение отдельных групп населения. Это - непреложный императив.
Серьезной проблемой становится социальное обеспечение в неформальном секторе. По мере расширения этой части экономики острее выступают ее недостатки в плане социальных гарантий для занятого населения. Пришло время распространить принципы социального обеспечения и на неформальный сектор, начав экспериментальные проекты по созданию схем социального обеспечения.
Развитие рыночных отношений в сфере социального обеспечения будет иметь своим следствием умножение негосударственных пенсионных фондов, добровольного страхования, частных институтов в сфере медицинского страхования и лечебных учреждений.
Представляя стратегию и концепции реформирования социального обеспечения, мы должны главное внимание сосредоточить на неотложных мерах.
Неотложные меры в области социального обеспечения предполагают: строгое определение приоритетных направлений и
"пошаговое" осуществление реформ в каждом секторе.
О На первом месте сегодня стоит задача ликвидации неплатежей, касающихся в равной мере пенсий, детских пособий и пособий безработным.
Несмотря на то, что данное положение стало общим местом во всех публикациях и докладах на социальные темы, задача остается
нерешенной; тем самым дискредитируется комплекс мер по социальной помощи, а население теряет всякие надежды. Опросы показывают, что семьи подчас отказываются от обращений в органы социального обеспечения, так как неплатежи пособий принимают систематический характер.
© На втором месте в системе неотложных мер находится задача повышения пенсионного обеспечения и перевода его на последовательно страховые основы, когда размер пенсии каждого определяется величиной его заработка, размером страховых взносов и трудовым стажем. Никакой уравниловки при этом быть не должно.
В российской печати, а также в сфере принятия решений идет ожесточенная дискуссия относительно того, по какой модели реформировать пенсионное обеспечение: по солидарно-
распределительной или накопительной. Детальные и комплексные исследования показывают, что реформа пенсионного обеспечения в России в обозримом будущем не может формироваться на базе накопительного принципа, если не отказываться от всеобщего и равного права на обеспечение старости. Пока российскому народу, к сожалению, накапливать нечего.
При этом следует иметь в виду, что конвенция МОТ 1962 г. о минимальных нормах социального обеспечения оговаривает положение, в соответствии с которым после 30 лет застрахованной рабочей деятельности пенсия по старости не должна быть ниже 40% предыдущих заработков, рассчитанных "в соответствии с предписанными правилами".
Возможно ли в России идти этим путем и почему средняя пенсия сегодня составляет 29% к средней заработной плате при постоянных неплатежах? Какова "тайна" дефицита пенсионного фонда?
На одного пенсионера, получающего трудовую пенсию, приходится
1,7 работника. Если взносы в пенсионный фонд составляют 39,2% к средней заработной плате, тогда пенсия в 40% от заработной платы должна быть обеспечена в любом случае.
Но здесь выступают два противоречивых фактора: а) неплатежи заработной платы и б) "покушение" государственного бюджета на пенсионный фонд, а также — чрезмерные административные расходы фонда.
В условиях хронических неплатежей, низкого уровня заработков и пенсий средняя семья с высокой вероятностью попадает в группу бедных, которых государство призвано защищать, обеспечивая гарантии прожиточного минимума. Такие семьи переходят в группу уязвимых, получая пособия по бедности (по нуждаемости), а нагрузка с фонда оплаты труда и пенсионного фонда переключается на государственный
бюджет. И здесь возникает всем понятный соблазн их "смешения", когда трудно отделить налоговые деньги от страховых. Поэтому пенсионный фонд (как и другие фонды социального обеспечения) должен быть строго изолирован от государственного бюджета.
Попытка (намерение) консолидировать средства всех внебюджетных фондов в федеральном бюджете (был даже эксперимент объединения на стадии сбора налогов и страховых платежей) весьма опасна для всей системы государственного социального страхования, так как это обезличивает средства, имеющие строго целевое назначение, узаконивает принцип "общего котла" и возрождает практику остаточного финансирования.
© Третья задача в комплексе неотложных мер связана с проблемой бедности. Учитывая, что сегодня государственный бюджет страдает постоянным дефицитом, следует все виды нестраховых пособий (это прежде всего детские пособия) трансформировать в пособия по нуждаемости и выплачивать их лишь тем семьям, которые находятся за чертой бедности. Это означает незамедлительно перейти к так называемому "адресному методу" выплаты пособий.
© Четвертая задача связана с повышением размера пособий по безработице. Это имеет страховой характер, поэтому параметры страхования должны соответствовать функции данного пособия — обеспечить выживание на уровне прожиточного минимума работнику, оказавшемуся за пределами занятости. В противном случае трудоспособный гражданин либо оказывается на иждивении других членов семьи, в том числе и пенсионеров, либо в результате семья переходит в группу "бедных" и получает пособие “по нуждаемости” (“адресное”).
© Пятая задача связана с упорядочением чрезвычайно широкого и все увеличивающегося числа льгот и льготников категориального характера. Это касается льгот по пенсионному обеспечению (снижение пенсионного возраста и/или повышение размера пенсии), по оплате жилья, транспорта, отопления, электроэнергии. По оценкам Минтруда, в целом по стране действует 150 видов льгот для 236 категорий населения. На их долю приходится значительная часть социальных расходов. Эти льготы, разумеется, не имеют страхового характера и затраты на их реализацию должны поступать из государственного бюджета разных уровней: федерального, регионального и местных. Существование льгот определяется властями соответствующего уровня, которые и финансируют их исходя из своих возможностей.
Чтобы не ухудшить положение отдельных групп населения на разных территориях, отменять льготы можно лишь для вновь
появляющихся лиц данной категории. Поэтому отмена льгот связана с длительным этапом переходного характера. При этом важно, чтобы законодательные органы не плодили новых льгот.
© И последняя задача. Финансирование системы оздоровительнопрофилактических мероприятий за счет средств государственного социального страхования в связи с тем, что они, как правило, не связаны с соответствующим риском, должно быть изъято из бюджета социального страхования как "чужеродное тело".
Особое место в переходной системе социального обеспечения занимает комплекс мер, направленных на государственную защиту обездоленных групп населения. Речь идет о группах, наиболее подверженных социальной изоляции. В частности, это касается детей-сирот; детей из проблемных семей; беспризорных детей; детей-инвалидов; одиноко проживающих людей старшего возраста, не способных к самообслуживанию; а также бездомных.
I
