CC BY
71
ПРАВО И ОБЩЕСТВО
СОЦИАЛЬНО-ЗНАЧИМЫЕ СТАТЬИ БЮДЖЕТА ПОРЕФОРМЕННОГО ГУБЕРНСКОГО ЦЕНТРА (НА МАТЕРИАЛАХ г. ТАМБОВА ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ Х1Х-НАЧАЛА ХХ вв.)1
Е. В. БАРАНОВА, В. В. БАРАНОВА
В статье анализируется расходы городского бюджета пореформенного Тамбова на «социальные» статьи: народное образование, здравоохранение, благотворительность. Согласно Городовому положению 1892 г., городские общественные управления в первую очередь были вынуждены осуществлять «обязательные расходы», лишь оставшаяся часть денежных средств использовалась на «необязательные расходы».
Расходы на «социальные» статьи в пореформенное время в губернском Тамбове увеличилась в 6,7 раза. Но в долевом отношении не прослеживалась тенденция к увеличению данных расходов, и в первую очередь это было связано с расходами на обязательные потребности, которые «съедали» в некоторые годы до 90 % бюджета. Данное обстоятельство выступило тормозящим фактором развития таких сфер городской жизни, как здравоохранение, образование, благотворительность.
Ключевые слова: история России, бюджет, «необязательные» расходы, городское управление, народное образование, здравоохранение, благотворительность.
Инфраструктура городского хозяйства, ее развитие во многом определялись финансовыми возможностями города, состоянием городского бюджета [7]. Интерес к вопросам городского управления институализировался в самостоятельную область уже к концу XIX в., что видно из появления работ на соответствующую тематику. Так, приблизительно в одно время появляются работы американского историка А. Шоу [26] и российского экономиста Н. Х. Озерова [11], посвященные изучению различных аспектов урбанизации. Оба исследователя, обращаясь к опыту, накопленному городами Западной Европы, связывают проблему развития инфраструктуры современных им городов с особенностями управления хозяйством и наличием достаточно устойчивой финансовой базы для ее развития. А. Шоу, несколько идеализируя городскую жизнь вообще, полагал, что, благодаря эффективному управлению и развитию инфраструктуры, город может
1 Статья подготовлена при поддержке гранта «Пространственный фактор формирования городской культуры (на материалах г. Тамбова во второй половине XIX - начале ХХ в.)», проект РГНФ, № 14-11-68006.
Article is prepared with grant support «A spatial factor of formation of city culture (on materials of Tambov in the second half of XIXth - the beginning of the XXth century)», the RHNF project, № 14-11-68006.
создать условия наивысшего развития возможностей человечества «как телесных, так умственных и нравственных». В основе такого развития города должно было лежать эффективное управление. Под термином «городское управление» американский историк понимал весь строй и все интересы городской общины. Устранение неудобств скученности и обеспечение благ и удобств городской жизни - главнейшая задача городского управления [11].
В обеспечении формирования инфраструктуры видел перспективы развития городов в России и выдающийся экономист своего времени Н. Х. Озеров. Основным препятствием к такому развитию, по его мнению, служила бедность основной массы российских городов. Н. Х. Озеров отмечал: «Наши города бедны, формы получения средств не удовлетворяют современным требованиям, у нас нет подоходного налога, специального обложения и т. д. Здесь нужна коренная реформа, нужно передать реальные налоги городам, ввести подоходный налог, и предоставить самоуправлениям делать к нему надбавки в свою пользу. Наши города несвободны в изыскании источников средств» [11, с. 15]. Таким образом, проблемы развития городской инфраструктуры сводились к обеспечению грамотного управления ограниченными финансами.
В настоящее время вышел ряд работ тамбовских историков, посвященных различным аспектам самоуправления. В 2001 г. была защищена диссертация А. К. Семенова [21], отображающая эволюцию городского самоуправления в городах Тамбовской губернии, в 2003 г. диссертация А. М. Блудова [1]. В 2009 г. вышла в свет монография В. В. Канищева, Вл. В. Канищева, М. В. Шлеина, посвященная устройству и деятельности в разных сферах жизни Тамбовской городской думы 1785-1917 гг. [6] Востребованность этой тематики определяется тем, что институты городского самоуправления и результаты работы муниципалитетов в русских городах во второй половине XIX в. были главным и наиболее явным успехом буржуазных преобразований общества.
В России финансовыми возможностями города по развитию инфраструктуры с введением самоуправления ведали распорядительный орган -Городская дума и исполнительный - Управа [9]. Городская дума состояла под председательством выборного городского головы из гласных - избираемых на четырехлетний срок местными жителями и представителями Земской управы и духовного ведомства [19].
Городовая реформа 1870 г. передала городскому самоуправлению некоторые хозяйственные и финансовые функции, которые прежде относились к компетенции губернского правления. При этом Городо-вое положение не предусматривало прямое вмешательство губернских властей в финансовую сферу деятельности городского самоуправления [10]. Новое Городовое положение 1892 г. внесло изменения в избирательное право. Оно стало принадлежать: 1) лицам и учреждениям, владеющим в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью от 300 до 3000 руб., и 2) лицам, обществам и товариществам, содержащим в пределах города торгово-промышленное предприятие, требующее выборки свидетельства [10, с. 13].
Какова же была структура городского бюджета, который и определял «материальную» сторону социальной модернизации на уровне городской инфраструктуры? Городские бюджеты дореволюционной России состояли из двух частей: обыкновенного бюджета, формируемого за счет налогов, сборов, доходов городских предприятий, и чрезвычайного, доходами которого были займы, пожертвования и продажа имущества. Средства чрезвычайного бюджета направлялись на досрочное покрытие долгов, приобретение имущества у частных лиц и др.
Для местных бюджетов были характерны недостаточность доходной базы и значительные непроизводительные расходы (на содержание городских учреждений, квартирно-воинская повинность, полиции и т. п.). В результате местные власти вынуждены были прибегать к получению займов, что еще больше увеличивало расходы бюджета. Вследствие этого финансовое положение органов местного самоуправления было крайне неустойчиво.
Согласно Городовому положению 1892 г., городские общественные управления в первую очередь были вынуждены осуществлять «обязательные расходы» (содержание правительственных учреждений, полиции и пожарной команды, отбывание квартирной повинности, организация управления, содержание и устройство городских сооружений или предприятий, городских имуществ, уплата долгов по займам и обязательствам). Лишь оставшаяся часть денежных средств могла быть использована на «необязательные расходы» - благоустройство, народное образование, здравоохранение и благотворительность [10, с. 87].
Только после удовлетворения обязательных повинностей «средства городского поселения могли быть употребляемы и на другие предметы, относящиеся к пользам сего поселения в пределах ведомства общественного управления» [20]. Поэтому собственно муниципальная деятельность финансировалась по «остаточному» принципу.
К основным необязательным расходам относились врачебно-санитарная часть, народное образование, благоустройство и благотворительность. Одна из значительных статей бюджетного расхода в пореформенное время являлась «Народное образование». Народное образование, по мнению современников, считалось первым делом благоустроенного государства: «поэтому всякое мероприятие в области школьного строительства представляет большой интерес для всех, в ком живы гражданский смысл, чувство патриотизма, народная гордость и любовь к ближнему» [25]. Поддержка народного образования в значительной степени зависела от возможностей городских дум. В Тамбове ассигнование на народное образование с 1871 по 1910-е гг. увеличилось в 20,7 раза.
К началу ХХ в. г. Тамбов, помимо городских (8 начальных и 2 двухклассных) и церковноприходских школ, выделял пособие на содержание казенных учебных заведений (Женской гимназии, Мужской гимназии, 4-классного городского училища) и учебных заведений, содержащихся за счет частных и общественных средств (трех воскресных школ, музыкального училища) [24].
Городское самоуправление развивало и среднее образование. В 1876 г. открылось 6-классное реальное училище с двумя дополнительными классами (Механико-Техническим и Химико-Техническим), для которого Думой было приобретено здание. Содержание училища было возложено на Тамбовскую думу с небольшим пособием
Тамбовская Дума также взяла на себя заботу о профессиональной подготовке детей горожан, финансируя ремесленное училище, открытое в 1871 г. В 1876 г. на попечении города обучалось 60 мальчиков [12]. В 1904 г. городские гласные ассигновали 20 тыс. руб. на устройство при ремесленном училище чугунно-литейной мастерской, которая была оборудована, по мнению городского головы А. А. Ерофеева, «по последнему слову строительной техники» [2].
Помимо развития муниципального профессионально-технического обучения самоуправление губернского центра оказывало содействие частному среднему образованию. В Тамбове Д. А. Пташник, попечительницей, дочерью отставного генерала А. Е. Пташника, в 1882 г. была открыта женская гимназия, для которой Дума предоставила городское здание. Кроме того, на пристройку и расширение здания гимназии городские гласные дважды, в 1904 г. и 1907 г., прибегали к заимствованию из Тамбовского общественного банка финансовых средств на общую сумму в 54 тыс. руб. [2].
В среднем, не прослеживалась динамика повышения расходов на образование. Городская дума ежегодно несла расход по данной статье до 18 % от бюджета. Вопрос о народном образовании также стал камнем преткновения в Тамбовском обществе. Прежде всего, часто сравнива-
от земства, но без всякой субсидии со стороны казны [14]. Кроме того, с 1885 г. была установлена плата за право обучения в размере 29 руб. в год с каждого ученика [14]. В 1890 г. от Земства было получено 8 100 руб., за право обучения 4 727 руб., израсходовано на содержание училища 21 732 руб. 72 коп. [15, с. 68-71] (рис. 1).
лись городское и земское самоуправление. «Земство больше всего тратит денег на народное образование, на начальные школы - у городских управлений этот расход в большинстве случаев минимальный, но рядом с ним стоят крупные суммы на средние учебные заведения - гимназии, реальные, коммерческие училища» [23]. Данное явление, по мнению прессы, показывало стремление городского хозяйства создавать удобства не для всего населения, а для сравнительно немногочисленной группы купцов и богатых домовладельцев, и без того поставленной в более благоприятные условия своего положения [23, с. 3].
На финансирование благотворительных заведений денег практически не оставалось. В связи с этим Тамбовская дума сочетала различные варианты благотворительности: муниципальной, муни-ципально-частной (смешанной) и частной. Городская дума достаточно терпимо, а порой и покровительственно относилась к разного рода благотворительным организациям и проводимым этими организациями мероприятиям, поскольку очень часто эти мероприятия избавляли городскую Думу от некоторых забот в социальной сфере [4].
В Тамбове на городские средства содержалась богадельня, в которой находилось более 350 граждан. По существующему уставу она со-
Рис. 1. Динамика расходов по статье «Народное образование» [18]
стояла в ведении городского общества под непосредственным наблюдением Городской думы. По п. 3 того же устава управление богадельней вверялось состоящему при Городской думе попечительскому совету, в котором присутствовал Городской голова, в качестве председательствующего, и два его попечителя, избираемые городским обществом из своей среды на три года [8].
Основные расходы по статье шли на пособие Мариинскому приюту, пособие медицинскому обществу, содержание лечебницы, уплату за право учения в мужской гимназии 10 бедных учеников [12, с. 39]. Мариинский приют первоначально был учрежден на частные пожертвования, но далее содержался на пособие, отпускаемое Тамбовской Думой и Обществом взаимного кредита [5].
Кроме того, Городская дума финансировала приюты для мальчиков и девочек. Для обоих учреждений по постановлению Думы были приобретены здания. Материальную основу детского приюта составляли пожертвования известного тамбовского благотворителя Э. Д. Нарышкина. По постановлению городской думы приюту было присвоено название «Нарышкинский». Финансовую помощь благотворительным заведениям (богадельне и приюту) вплоть до своей смерти в 1905 г. оказывал местный купец В. М. Аносов, дума присвоила ему звание почетного гражданина. Купец И. И. Устинов пожертвовал на нужды образования 16 тыс. руб. Дума на проценты с этого капитала назначала одаренным малообеспеченным ученикам городских образовательных учреждений стипендии имени И. И. Устинова [3].
Небольшие средства по статье выделялись различным благотворительным обществам и частным лицам. Так, за время существования городского самоуправления были выданы пособия Обществу подания помощи при кораблекрушениях, пособие ученику Санкт-Петербургской Академии художеств г. Щеглову [12, с. 39]. Отдельно были выделены средства на призрение 20 воинов, раненных во время войны с Турцией, уплату земству за содержание в больнице 50 раненых воинов, на сооружение добровольного флота в России и т. п. [13, с. 37].
Одно из направлений тогдашней социальной поддержки - приданное бедным девушкам - финансировалось почти исключительно на частные пожертвования, лишь в начале ХХ в. Городская Дума выдавала небольшое денежное пособие Обществу вспомоществования бедных воспитанниц женской гимназии [16].
Самая большая сумма на благотворительность была выделена в 1905 г. и составила 30 460
руб. Деньги были выданы на содержание ночных приютов (2202 руб.), пособия благотворительным обществам и учреждениям, не состоящим в ведении города (1 550 руб.), Обществу вспомоществования бедным воспитанницам женской гимназии, Мариинскому детскому приюту, Амбулаторной лечебнице Общества Красного Креста, Обществу Красного Креста при Общественной богадельне, Обществу спасения на водах, Обществу детских развлечений (950 руб.).
Большая часть статьи была израсходована на пособия по найму квартир семейств нижних чинов, призванных на военную службу из запаса. Дело призрения семейств запасных нижних чинов по постановлению Думы было поручено городскому благотворительному Комитету. На ассигнование Комитета было отпущено на пособия 25 232 руб., на жалование канцелярии и канцелярские расходы 1 798 руб., выдано семействам служащим городского Общественного Управления, призванных на военную службу, 408 руб. [17, с. 178-181].
Таким образом, благодаря частной инициативе, Городской думе удавалось сэкономить на столь важной социальной сфере, как благотворительность. Расходы по данной статье в среднем не превосходили 1 % от бюджетного расхода, а в 1871, 1885, 1899, 1900 гг. вообще не выделялись. Некоторое увеличение расходов во второй половине 70-х гг. XIX столетия связано с расходами на содержание различных благотворительных обществ.
Особенности реализации социальных программ в Тамбове определялись с одной стороны -финансовыми возможностями городских дум, с другой - субъективной ориентацией гласных и городских представителей.
Главное внимание Городская дума уделяла организации бесплатной лечебной помощи населению, причем затраты на это шли исключительно из местного бюджета. Одной из значительных проблем было то, что существовавшие врачебные и санитарные постановления относились в большинстве случаев к 30-м гг. XIX в. и «совершенно не соответствовали требованиям современной жизни. Кроме того, ни в уставах, ни в других действовавших узаконениях не содержалось прямого разграничения задач на врачебные и санитарные части между правительством с одной стороны и земскими и городскими учреждениями с другой» [4].
Другой проблемой являлось то, что мероприятия по охране народного здравия, развития средств врачебной помощи и изыскание способов
к улучшению местных условий в санитарном отношении составляло исключительно лишь право, а не обязанность городского общественного управления. Не имелось указаний, чтобы расходы по врачебной санитарной части были обязательными [4, л. 2].
С 1899 г. в статью по медицинскому отделению, помимо содержания врачебного ведомства, стали включаться статьи по санитарному состоянию города. Сюда стали относить содержание городских свалок нечистот, расходы по предупреждению и прекращению эпидемических болезней, истребление бродячих собак, содержание ассенизационного обоза [15, с. 109-111].
Показательным в расходах на врачебное отделение являлся 1905 год. В это время средства пошли на содержание врачебного персонала (по постановлению Думы от 8 апреля 1905 г. жалование санитарным врачам с 1 мая было увеличено с 300 до 600 руб. в год). В ожидании появления холеры Городской думой в заседании 22 февраля 1905 г. был намечен ряд санитарно-эпидемиологических мероприятий. На это было ассигновано в распоряжение Управы и санитарной комиссии 6 тыс. руб. [17, с. 114-116]. Это были мероприятия, направленные на улучшение общих са-
нитарных условий, например, выделялись средства на дезинфекционные средства и инструменты, на разного рода публикации городской санитарной комиссии.
В городе расход по статье «Врачебное отделение» составлял до 1890 г. незначительную долю, в среднем 0,2 % от бюджетного расхода. С середины 90-х гг., когда помимо врачебной помощи в статью стали включать расход по санитарной части, суммы увеличились почти в 7 раз. В Тамбове расходы на оказание медицинской помощи населению за 1900-1910-е гг. выросли в 2 раза, с 10 472 руб. до 20 963 руб. Но в процентном соотношении расход увеличился ненамного, и составлял вплоть до Первой Мировой войны 3,4-4,9 % [18].
Сумма необязательных расходов возросла за время существования Городского управления в 6,7 раза. И если в 1871 г. сумма необязательных расходов составляла 16 817 руб., то к началу 1907 г. уже 111 200 руб. Но в долевом отношении не прослеживалась тенденция к увеличению социальных расходов, и, в первую очередь, это связано с расходами на обязательные потребности, которые «съедали» в некоторые годы до 90 % бюджета (табл. 1).
Таблица 1
Необязательные расходы» в городском бюджете [12-18]
Год Бюджетный расход (руб.) Благоустройство Образование Благотворительность Врачебное отделение
руб. % руб. % руб. % руб. %
1871 74121 11365 15,3 3581 4,8 - - - -
1876 208290 11386 5,5 19937 9,6 13257 6,40 - -
1883 362240 9413 2,6 55426 15,3 3800 1,10 900 0,25
1890 207058 10249 4,95 37676 18,2 1380 0,70 1403 0,7
1899 269480 19572 7,3 45787 16,99 0 0 10131 3,8
1903 400367 17432 4,35 - - 1479 0,30 13549 3,4
1905 395422 21417 5,4 63368 16,02 3185 0,80 19404 4,9
1907 443031 23720 5,4 67969 15,3 30460 7,70 16125 3,6
Итак, социально-культурную инфраструктуру пореформенного города, прежде всего, формировали финансовые возможности города. Анализ динамики бюджетов убедительно показывает огромную роль «обязательных» расходов, напрямую не связанных с городским хозяйством (на-
пример, военного постоя, доходившего до 24,1 % расходного бюджета) (рис. 2). Данное обстоятельство, безусловно, выступало тормозящим фактором городского развития. Такие сферы жизни, как здравоохранение, благотворительность, культура постоянно испытывали финансовый голод.
Рис. 2. Соотношение «социальных» статей расхода в Тамбове в 1871-1907 гг. [12-18]
Литература
1. Блудов А. М. Городское самоуправление в России на рубеже Х1Х-ХХ вв.: На материалах Тамбовской губернии: автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2003.
2. ГАТО. Ф. 4. Оп. 1. Д. 5634. Л. 63 об.
3. ГАТО. Ф.24. Оп. 1. Д.227. Л. 114.
4. ГАТО. Ф.30. Оп.77. Д.16. Л.1.
5. Журнал Тамбовской городской Думы за 1874. С. 276.
6. Канищев В. В., Канищев Вл. В., Шлеин М. В. Тамбовская городская дума. Тамбов, 2009.
7. Кошман Л. В. Город и городская жизнь в России XIX столетия. Социальные и культурные аспекты. М., 2008. С. 105.
8. Лямин С. К. Благотворительные учреждения и благотворительная деятельность в городах Центрально-Черноземного региона в конце Х1Х-начала ХХ в. // Процессы урбанизации в Центральной России и Сибири: сборник статей / под. ред. В. А. Скубеневского. Барнаул, 2005. С. 280.
9. Министерство внутренних дел, Его права и обязанности. Сборник практических сведений. СПб., 1904. С.150.
10. Мыш М. И. Городовое положение со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. СПб., 1890. С. 25.
11. Озеров И. Х. Большие города. Их задачи и средства управления. М. 1906. С. 9.
12. Отчет Тамбовской городской Управы 1876 год, Тамбов, 1877. С. 38.
13. Отчет Тамбовской городской Управы 1878 год. С. 37.
14. Отчет Тамбовской городской Управы 1886 год. Тамбов, С. 99.
15. Отчет Тамбовской городской Управы
1899 год. Тамбов, 1900. С. 68-71.
16. Отчет Тамбовской городской Управы
1900 год. С. 152-153.
17. Отчет Тамбовской городской Управы 1905 год, Тамбов. С. 76-77.
18. Подсчитано по: Отчеты Тамбовской городской управы за 1871 год, Отчеты Тамбовской городской управы за 1883 год, Отчеты Тамбовской городской управы за 1885 год, Отчеты Тамбовской городской управы за 1890 год, Отчеты Тамбовской городской управы за 1891 год, Отчеты Тамбовской городской управы за 1895 год, Отчеты Тамбовской городской
за
за
за
за
за
за
управы за 1903 год, Отчеты Тамбовской городской управы за 1907 год, ГАТО. Ф. 24. Оп.1. Д.227.
19. Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XII. Отд-ние 1-е. СПб., 1895. Ст. 8708. С. 431-433, 436-440.
20. Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Том XII. Отд-ние 1-е. СПб., 1895. Ст. 139. С. 401.
21. Семенов А. К. Эволюция городского самоуправления в российской провинции в последней трети XIX века: на материалах Тамбовской губернии: авто-реф. дисс. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2001.
22. Тамбовские губернские ведомости. 1877.
№ 55. С. 2-3.
23. Тамбовские губернские ведомости. 1897.
№ 67. С. 2.
24. Тамбовские губернские ведомости. 1897.
№ 53. С. 1.
25. Тамбовские губернские ведомости. 1898.
№ 77. С. 1.
26. Шоу А. Городские управления в западной Европе. СПб., 1898.
* * *
SOCIAL AND SIGNIFICANT ARTICLES OF THE BUDGET OF THE POST-REFORM PROVINCIAL CENTER (ON MATERIALS OF TAMBOV OF THE SECOND HALF OF XIXth - THE BEGINNING OF THE XXth CENTURIES)
Ye. V. Baranova, V. V. Baranova
In article expenses of the city budget of post-reform Tambov on «social» articles: national education, health care, charity are analyzed. According to the Policeman to the provision of 1892 first of all «obligatory expenses», only the rest of money were compelled to carry out city public managements were used on «optional expenses».
Expenses on «social» articles in post-reform time in provincial Tambov increased by 6,7 times. But in the share relation the tendency to increase in these expenses wasn't traced, and first of all it was connected with expenses on obligatory requirements which «ate» in some years to 90% of the budget. This circumstance acted as a braking factor of development of such spheres of city life, as health care, education, charity.
Key words: history of Russia, budget, «optional» expenses, municipal government, national education, health care, charity.
