CC BY
11 ф ■
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО _И ПРОЦЕСС
СЕРГЕЙ ПРОКОФЬЕВИЧ МАТВЕЕВ,
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры гражданского, трудового и финансового права ФГКОУ ВПО «Воронежский институт МВД России»
СОЦИАЛЬНО-ЗАЩИТНАЯ ФУНКЦИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Анализируется законодательство о юридической ответственности государственных служащих по трем видам государственной службы: гражданской, военной, правоохранительной, с точки зрения соответствия требованиям социальной защиты.
Ключевые слова: государственные служащие, государственная служба, дисциплинарная ответственность, материальная ответственность, социальная защита.
S.P. Matveev, PhD (Law), Associate Professor, Head, Chair of Civil, Labor and Financial Law Russia MI Institute (Voronezh City); e-mail: mail@vimvd.ru, tel.: 8 (473) 262-32-77.
Social-and-protective function of the legal liability of public servants.
The legislature stipulated for the legal liability of public servants meant for three kinds of public service: civil, military and law enforcement, from the point of view of the requirements for the social protection, is analyzed.
Key words: public servants, public service, disciplinary liability, financial liability, social protection.
Социальная защита государственных служащих на институциональном уровне представляет собой комплексный институт служебного права. Составными элементами социальной защиты являются: социальное обеспечение и обслуживание, социальное и медицинское страхование, а также система государственных мероприятий, направленных на обеспечение государственно-служебного иммунитета государственных служащих, охрану от социальных рисков и социальных конфликтов в процессе государственной службы. Иными словами, социальная защита, с одной стороны, призвана обеспечить действие правового механизма, позволяющего государственным служащим реализовать свое право на труд, гарантированное Конституцией Российской Федерации, с другой стороны, способствовать нормальному функционированию государственного аппарата. Законодательство о государственной службе среди других вопросов конституирует правовой статус государственных служащих. Содержательной стороной правового статуса являются права и обязанности. Наиболее обобщенной, статутной
нормой, определяющей правовой статус граждан, выступает ст. 6 Конституции Российской Федерации, в которой провозглашается, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Конкретные же права и обязанности государственных служащих закреплены в нормативных актах, регулирующих отдельные виды государственной службы.
Так, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит целый ряд норм, регламентирующих юридическую ответственность гражданских служащих. К числу таких норм относится ст. 15 «Основные обязанности гражданского служащего», в соответствии с которой за исполнение гражданским служащим неправомерного поручения он несет дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Среди других видов юридической ответ-
U U
и а о
а С
О
оз
<
а С
и О X
03
5
а Н
и 5 X 5
49
и и и а о
а С
О
оз
<
а С
и О X
03
5
а Н
и 5 X X
ственности, субъектами которой могут стать государственные служащие, законодательство о государственной службе предусматривает дисциплинарную ответственность, являющуюся важной составляющей правового статуса. Служебная дисциплина выступает необходимым элементом процесса государственной службы, направленным на стимулирование правомерного поведения государственных служащих, добросовестного отношения к выполнению служебных обязанностей, что в конечном счете определяет успешную реализацию функционирования государственного аппарата. Вместе с тем, правовой механизм дисциплинарной ответственности, направленный на создание неблагоприятных последствий для нарушителей служебной дисциплины, непосредственным образом влияет на гарантии социальной защиты государственных служащих.
Дисциплина труда и связанная с ней дисциплинарная ответственность неоднократно становились предметом научных исследований1. Такие понятия, как «дисциплинарный проступок», «дисциплинарная ответственность», «служебная дисциплина», до настоящего времени являются дискуссионными в трудовом и административном праве. На правовом уровне вопросы служебной дисциплины регулируются законами о видах государственной службы, а также дисциплинарными уставами.
В соответствии со ст. 56 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» первичное требование к поведению служащих - это соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных на уровне законов, подзаконных актов, а также служебного контракта.
Дисциплинарная ответственность как один из инструментов обеспечения государственной службы традиционно является предметом рассмотрения ученых2. Характеризуя правовую природу дисциплинарной ответственности государственных служащих, С.Е. Чаннов справедливо отмечает: «Дисциплинарная ответственность государственных служащих (в отличие от дисциплинарной ответственности муниципальных служащих, которая наступает по нормам трудового законодательства) регулируется преимущественно административным законодательством и носит специальный характер»3. Вместе с тем, поскольку нормы о дисциплинарной ответственности служащих гражданской и правоохранительной службы «представляют собой рецепцию норм трудового законодательства», автором ставится вопрос о необходимости придать специальной дисциплинарной ответственности более сущностный характер4.
Продумывая инструментарий дисциплинарного воздействия на поведение субъектов
правоотношений, законодатель совершенно обоснованно исходит из того, что каждое дисциплинарное взыскание должно иметь такие юридические последствия, которые позволят исправить ситуацию, восстановить установленный порядок, оказать воспитательное воздействие на участников правоотношений. Для достижения указанных задач необходимо, чтобы каждое дисциплинарное взыскание как минимум было связано с влиянием на карьерный рост работника (служащего), а также отражалось на материальном положении наказываемого. Принцип «наказания рублем» всегда имел место в дисциплинарном инструментарии, так как призывы к сознательному исполнению обязанностей далеко не всегда являются эффективными. В связи с этим перечень дисциплинарных взысканий, независимо от того, выговор это либо освобождение от занимаемой должности, так или иначе связан с ущемлением материальных интересов работников. При увольнении работник лишается заработной платы, которая является основным средством его материального обеспечения. Объявление выговора, как правило, сочетается с невыплатой премий, что также отражается на материальных интересах работника.
Устанавливая пределы дисциплинарной ответственности, законодатель в определенной степени затрагивает социальные права работников (государственных служащих) в области оплаты труда. Поэтому применительно к социальной защите работников и государственных служащих правомерно, с нашей точки зрения, выделить защитную функцию дисциплинарной ответственности. Защитный характер специальной дисциплинарной ответственности государственных служащих проявляется:
1) в отношении государственного порядка управления;
2) в отношении государственного служащего, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, как правовое ее ограничение;
3) в отношении государственных служащих, правомерная деятельность которых может быть нарушена в результате дисциплинарного проступка.
Вопрос о привлечении государственного служащего к дисциплинарной ответственности, безусловно, производен от правовых оснований ее наступления. Применительно к дисциплинарной ответственности таким основанием выступает дисциплинарный проступок. Следовательно, от содержания и смысла определения, которым характеризуется дисциплинарный проступок, зависит решение вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности. Легальное определение дисциплинарного проступка для гражданских служащих содержится в ст. 57 Федерального закона
50
ф ■
«О государственной гражданской службе Российской Федерации», в соответствии с которой это есть неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Характеризуя содержащуюся в законе дефиницию, С.Е. Чаннов обоснованно отмечает: «Как видно, в данном случае авторы закона посчитали основанием дисциплинарной ответственности не любое нарушение служебной дисциплины, а лишь неисполнение тех обязанностей, которые закреплены за государственным гражданским служащим по занимаемой им должности»5. В соответствии со ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий призван исполнять должностные обязанности, установленные должностным регламентом. Наряду с этой, статья закрепляет еще целый ряд обязанностей. Таким образом, определение дисциплинарного проступка, сформулированное в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», существенно сужает толкование этой правовой конструкции, что негативным образом сказывается на правоприменении, поскольку порождает вопросы о возможности применения дисциплинарных взысканий за нарушение тех обязанностей, которые в соответствии со ст. 15 перечислены наряду с должностными, а также за нарушение ограничений и запретов, установленных для государственных гражданских служащих. Свою позицию по данному вопросу высказывает С.Е. Чаннов: «Между тем, как мы уже отмечали ранее, применение мер дисциплинарной ответственности к гражданскому служащему за несоблюдение многих запретов и ограничений было бы, по нашему мнению, более целесообразным, чем немедленное его увольнение»6. Аналогичная позиция была высказана Е.В. Климкиной: «Несоблюдение предусмотренных для государственного гражданского служащего законом ограничений не может считаться основанием для применения ко всем государственным гражданским служащим дисциплинарного взыскания»7. Несколько иной позиции по данному вопросу придерживается А.В. Куракин, полагающий, что «для усиления механизмов финансового контроля за доходами и расходами государственного служащего целесообразно предусмотреть меры дисциплинарной ответственности за непредоставление или предоставление неполных сведений о доходах и имуществе государственного служащего в виде увольнения либо дисциплинарного штрафа, причем размер дисциплинарного штрафа увязать в процентном отношении с неисполненной обязанностью»8.
Мнения ученых о проблемном характере квалификации проступков государственных граждан-
ских служащих свидетельствуют о практической необходимости совершенствования рассматриваемого института служебного права.
В отличие от гражданских служащих, сотрудники таможенных органов привлекаются к дисциплинарной ответственности за нарушение «служебной дисциплины» (ст. 29 Федерального закона «О службе в таможенных органах РФ»). Определение служебной дисциплины в таможенных органах сформулировано в Дисциплинарном уставе таможенной службы Российской Федерации9 и состоит в строгом выполнении всеми сотрудниками таможенных органов должностных обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Государственного таможенного комитета Российской Федерации, правилами внутреннего распорядка в таможенном органе, должностными инструкциями сотрудников, приказами начальников таможенных органов, а также условиями контракта о службе в таможенных органах. Следовательно, понятие служебной дисциплины сотрудников таможенных органов в контексте возможности наступления дисциплинарной ответственности значительно шире понятия «нарушение должностных обязанностей» для государственных гражданских служащих.
Наиболее детально вопросы дисциплинарной ответственности регламентированы в отношении военнослужащих. Так, нормативными актами в этой части являются: Федеральный закон от 27 мая 1998 г «О статусе военнослужащих», Федеральный закон от 1 декабря 2006 г № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста», Дисциплинарный устав Вооруженных сил Российской Федерации. При этом необходимо отметить, что в соответствии со ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации нормы трудового законодательства не распространяются на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы. Отсюда можно сделать вывод о том, что трудовое законодательство и соответственно нормы о дисциплинарной ответственности распространяются на военнослужащих, находящихся не при исполнении обязанностей военной службы.
Однако вопрос о разграничении предмета правового регулирования административного и трудового права применительно к дисциплинарной ответственности военнослужащих необходимо рассматривать с учетом уяснения термина «обязанности военной службы». Для этого следует обратиться к тексту ст. 37 Федерального закона от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе», содержащей понятие обязан-
и и и а о
а С
О
оз
<
а С
и О X
03
5
а Н
и 5 X X
и и и а о
а С
О
оз
<
а С
и О X
03
5
а Н
и 5 X X
ностей военной службы в случаях: а) участия в боевых действиях, выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и военного положения, а также в условиях вооруженных конфликтов; б) исполнения должностных обязанностей; в) несения боевого дежурства, боевой службы, службы в гарнизонном наряде, исполнения обязанностей в составе суточного наряда; г) участия в учениях или походах кораблей; д) выполнения приказа или распоряжения, отданных командиром (начальником); е) нахождения на территории воинской части в течение установленного распорядком дня служебного времени или в другое время, если это вызвано служебной необходимостью; ж) нахождения в служебной командировке; з) нахождения на лечении, следования к месту лечения и обратно; и) следования к месту военной службы и обратно; к) прохождения военных сборов; л) нахождения в плену (за исключением случаев добровольной сдачи в плен), в положении заложника или интернированного; м) безвестного отсутствия - до признания военнослужащего в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявления его умершим; н) защиты жизни, здоровья, чести и достоинства личности; о) оказания помощи органам внутренних дел, другим правоохранительным органам по защите прав и свобод человека и гражданина, охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности; п) участия в предотвращении и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф; р) совершения иных действий, признанных судом совершенными в интересах личности, общества и государства.
Как видно из приведенной нормы, перечень обстоятельств и действий, подпадающих под понятие обязанностей военной службы, настолько подробно изложен, что сложно представить, в какой именно момент военнослужащий не выполняет обязанности военной службы и соответственно когда он становится субъектом трудового законодательства. В ч. 2 дается разъяснение, что смерть, заболевание, увечье, травма, контузия не признаются связанными с военной службой: при наступлении указанных обстоятельств в самовольной отлучке из части, состоянии опьянения, в процессе совершения общественно опасного деяния. Однако трудно себе представить, что если военнослужащий находится в самовольной отлучке из военной части, то это можно квалифицировать как состав дисциплинарного проступка, предусмотренного трудовым законодательством. По меньшей мере, это подпадает под понятие грубых дисциплинарных проступков, предусмотренных Приложением № 7 к Дисциплинарному уставу Вооруженных сил Российской Федерации. Таким образом, дисциплинарная ответственность воен-
нослужащих регулируется исключительно специальными нормативными актами.
Дисциплинарный проступок как основание дисциплинарной ответственности военнослужащего отличается своеобразием. В частности, по дисциплинарному уставу Красной Армии 1941 г в соответствии с п. 13 дисциплинарные взыскания налагались за совершенные военнослужащим проступки по службе или за нарушение им общественного порядка, если эти проступки не влекли за собой привлечения виновного к судебной от-ветственности10. В современной трактовке в соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» дисциплинарная ответственность военнослужащих наступает за совершенный дисциплинарный проступок, т.е. противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности (ст. 28.2). Обращает на себя внимание тот факт, что перечень дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственных служащих, наиболее представлен в отношении военнослужащих. Разнообразие перечня дисциплинарных взысканий объясняется спецификой данного вида государственной службы. Однако вряд ли спецификой службы можно объяснить тот факт, что, например, для сотрудников органов внутренних дел перечень дисциплинарных взысканий начинается с замечания, а для военнослужащих - с выговора; снижение в воинском звании и должности - для военнослужащих, но для сотрудников таможенных органов подобное взыскание отсутствует.
Различные подходы к определению оснований дисциплинарной ответственности государственных служащих по трем видам государственной службы, дифференцированные по видам государственной службы перечни дисциплинарных взысканий, проблемный характер процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности - все это свидетельствует об отсутствии комплексного, системного подхода законодателя к вопросу о правовом механизме дисциплинарной ответственности государственных служащих. В условиях реформы государственного аппарата происходит планомерное совершенствование института государственной службы, направленное на укрепление правового статуса государственных служащих, усиление их социальной защиты. Позитивным примером в этом плане является отмена такого дисциплинарного взыскания, как сокращение продолжительности основного отпуска на срок до пяти суток для военнослужащих11.
Кроме того, среди видов юридической ответственности, декларированных в ст. 15, не указан
52
ф ■
такой вид, как материальная ответственность. Данное обстоятельство при буквальном толковании текста рассматриваемого закона позволяет сделать два предположения: государственные гражданские служащие за причиненный имущественный вред государственным органам либо учреждениям несут гражданско-правовую ответственность в соответствии с нормами гражданского законодательства или на основании ст. 73 этого же закона к ним применяются нормы трудового законодательства, поскольку данные отношения не урегулированы специальным нормативным актом и соответственно они привлекаются к материальной ответственности.
Правовая природа гражданско-правовой и правовая природа материальной ответственности существенно различаются, вследствие этого правовое регулирование рассматриваемых видов юридической ответственности имеет ряд особенностей, отраженных соответственно в гражданском и трудовом законодательстве.
В юридической литературе гражданско-правовая ответственность определяется, в частности, как «санкция за правонарушение, вызывающая для правонарушителя отрицательные последствия в виде лишения субъективных гражданских прав либо возложения новых или дополнительных гражданско-правовых обязан-ностей»12. Ответственность состоит в обязанности правонарушителя (должника) возместить причиненный вред другой стороне правоотношения. При этом различают гражданско-правовую ответственность за причинение имущественного вреда и морального вреда, а также договорную и внедоговорную (деликтную) ответственность.
Важным обстоятельством при разграничении гражданско-правовой и материальной ответственности выступает объем вреда (ущерба), подлежащего возмещению. Поскольку главной функцией гражданско-правовой ответственности является компенсационно-восстановительная функция, то действует принцип полного возмещения убытков, предусмотренный ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации и состоящий в возмещении как реального ущерба, так и упущенной выгоды.
В соответствии с нормами трудового законодательства материальная ответственность состоит в обязанности стороны трудового договора возместить ущерб, причиненный другой стороне этого договора. Правовыми основаниями наступления материальной ответственности служат: факт причинения или наличие прямого действительного ущерба, противоправное поведение причинителя прямого действительного ущерба, вина в причинении ущерба, а также причинно-следственная связь между противоправным пове-
дением и наступлением неблагоприятных последствий в виде прямого действительного ущерба.
Назначением материальной ответственности является не только компенсационно-восстановительная функция, но и охранительная. Охранительный характер материальной ответственности проявляется в том, что она устанавливает рамки соразмерности деликта субъекта трудового отношения причиненному ущербу. Гарантийный характер материальной ответственности проявляется также в определении размера ущерба, подлежащего возмещению работником. Под прямым действительным ущербом в соответствии со ст. 238 Трудового кодекса Российской Федерации понимается «реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества (в том числе имущества третьих лиц, находящегося у работодателя, если работодатель несет ответственность за сохранность этого имущества), а также необходимость для работодателя произвести затраты либо излишние выплаты на приобретение, восстановление имущества либо на возмещение ущерба, причиненного работником третьим лицам».
От убытков в гражданско-правовом понимании этого термина прямой действительный ущерб отличается тем, что здесь неполученные доходы (упущенная выгода) не взыскиваются. Кроме того, трудовое законодательство устанавливает как полную, так и ограниченную материальную ответственность работника, что служит дополнительной гарантией.
Материальная ответственность государственных гражданских служащих наступает в регрессном порядке в связи с необходимостью возместить ущерб, причиненный неправомерными действиями служащего государственному органу либо учреждению. В данном случае правовой основой выступает ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающая, что «вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению». Гражданский служащий, виновный в причинении вреда, возмещает его в порядке материальной ответственности. Кроме этого, материальная ответственность гражданского служащего может наступить вследствие причинения ущерба имуществу государственного органа. Так, в самом Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской
и и и а о
а С
О
оз
<
а С
и О X
03
5
а Н
и 5 X X
и и и а о
а С
О
оз
<
а С
и О X
03
5
а Н
и 5 X X
Федерации» закреплены несколько оснований расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, связанных с материальной ответственностью как последствием такого увольнения. К числу таких оснований, предусмотренных ст. 37, относятся: совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях; совершение виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя; принятие гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа; однократное грубое нарушение гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации.
Таким образом, материальная ответственность гражданских служащих наступает по нормам трудового законодательства. Однако отсутствие в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» правового механизма рассматриваемого вида ответственности, на наш взгляд, является пробелом, требующим формального устранения.
Материальная ответственность сотрудников полиции предусмотрена в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции». При этом нормы о материальной ответственности носят бланкетный характер. Так, ст. 33 «Ответственность сотрудника полиции» устанавливает, что «за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, территориальному органу, подразделению полиции либо организации, входящей в систему указанного федерального органа, сотрудник полиции несет материальную ответственность в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации». Это связано с введением в действие Федерального закона от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих». В связи с принятием названного Закона была, в частности, отменена Инструкция «О порядке возмещения военнослужащими, ли-
цами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел материального ущерба, причиненного государству», утвержденная приказом МВД СССР от 5 апреля 1984 г. № 70. Таким образом, в условиях отсутствия специального нормативного акта к отношениям о материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел, в том числе полиции, субсидиарно применяются нормы трудового законодательства.
Еще меньшая детализация вопросов правовой ответственности характерна для сотрудников таможенных органов. Статья 55 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» определяет только общее правило наступления ответственности за нарушение законодательства о таможенных органах, при этом являясь отсылочной нормой к законодательству Российской Федерации. Точно так же отсылочной нормой является ст. 54 анализируемого Закона, в соответствии с которой «начальник таможенного органа, принявший решение об увольнении со службы в таможенных органах или о переводе сотрудника таможенного органа на другую должность с нарушением закона или задержавший исполнение решения о восстановлении на службе в таможенных органах указанного сотрудника, несет ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом». Таким образом, государственные гражданские служащие, проходящие службу в таможенных органах, несут материальную ответственность по нормам трудового законодательства. Поскольку на законодательном (в рамках административного законодательства) уровне вопрос о материальной ответственности сотрудников не разрешен, то к ним также должны применяться нормы трудового законодательства.
По иному решается вопрос об ответственности сторон государственно-служебного отношения в службе судебных приставов. Ответственность в данном случае предусмотрена Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах». Как закреплено в ст. 19, судебные приставы несут ответственность за проступки и правонарушения в соответствии с законодательством Российской Федерации. Следовательно, речь может идти обо всех видах юридической ответственности, в том числе и материальной. Как и во всех указанных выше случаях, применение норм трудового законодательства возможно в силу отсутствия норм специальных. В Законе «О судебных приставах» предусматривается также ответственность за ущерб, причиненный имуществу судебного пристава либо членам его семьи в связи с его служебной деятельностью. В этом случае вред, включая и
54
ф ■
упущенную выгоду, возмещается с применением норм гражданского законодательства.
В особом порядке регулируется материальная ответственность военнослужащих. Правовой основой материальной ответственности военнослужащих являются: Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», Федеральный закон от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих», приказ Министра обороны Российской Федерации от 31 января 2001 г. № 10 «Об утверждении Наставления по правовой работе в Вооруженных силах Российской Федерации». Вопросы материальной ответственности военнослужащих неоднократно рассматривались в рамках научных исследований.
Материальная ответственность военнослужащих, регламентируемая нормами административного законодательства, характеризуется рядом особенностей, определяемых специальным статусом субъектов ответственности.
Нормативное регулирование материальной ответственности военнослужащих имеет свою специфику, отличающую его от норм трудового законодательства. Такая специфика логично обусловлена особенностями правового статуса субъекта ответственности - военнослужащего - и позволяет наиболее адекватно регулировать де-ликтные отношения в процессе воинской службы.
В связи с наличием специальных нормативных актов, регулирующих материальную ответственность, в науке административного права делается вывод о существовании правового института материальной ответственности в административном праве, который представляет собой «совокупность норм административного права, которые регламентируют отношения по возмещению материального ущерба, причиненного военнослужащими, в связи с чем реализуется в административно-правовом порядке».
По нашему мнению, материальная ответственность государственных гражданских служащих, а также сотрудников правоохранительных органов должна регулироваться аналогично порядку, установленному для военнослужащих, т.е. нормами административного права. В пользу такого решения говорят следующие аргументы: 1) необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о государственной службе; 2) особые субъекты ответственности - государственные служащие; 3) специфичный объект защиты - государственная собственность. Принятие специальных нормативных актов, регулирующих материальную ответственность государственных гражданских служащих,
а также сотрудников правоохранительных органов, с одной стороны, укрепило бы гарантии имущественных прав государственных служащих, с другой - повысило бы уровень их социальной защищенности исходя из принципа взаимной материальной ответственности сторон государственно-служебного отношения. Кроме того, формирование административно-правового регулирования материальной ответственности государственных служащих с точки зрения системного подхода будет способствовать созданию института материальной ответственности государственных служащих в служебном праве.
1 Крикунов С. Дисциплинарная ответственность работника // Трудовое право. 2004. № 3; Сыроватская Л.А. Ответственность за нарушение трудового законодательства. - М., 1990; Шеломов Б. Трудовой распорядок. Дисциплина труда // Человек и труд. 2003. № 2.
2 Бахрах Д.Н. Государственная дисциплина и ответственность. - Л., 1990; Бурав-лев Ю.М. Проблемы правового регулирования дисциплинарного принуждения в системе государственной службы России // Юридический мир. 2008. № 10; Старилов Ю.Н. Служебное право. - М.: БЕК, 1996; Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2009; и др.
3 Чаннов С.Е. Указ. соч. С. 301.
4 Там же.
5 Там же. С. 307.
6 Там же. С. 309.
7 Климкина Е.В. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.,
2006. С. 9.
8 Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Люберцы, 2008. С. 35.
9 Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г № 1396 «Об утверждении дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 47. Ст. 5742.
10 URL: http://www.rkka.rU/docs/disc/disc.htm#c2
11 Федеральный закон от 4 ноября 2007 г. № 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О статусе военнослужащих"» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 45. Ст. 5431.
12 Иоффе О.С. Избранные труды: В 4 т. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. Т. III: Обязательственное право. С. 141.
13 Собрание законодательства РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.
14 Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3682.
15 СПС КонсультантПлюс.
16 Лиховидов К.С. Материальная ответственность военнослужащих: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1997; Шары-кина О.В. Юридическая ответственность военнослужащих в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002.
17 Лопатин Д.В. Административно-правовое регулирование материальной ответственности военнослужащих в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.,
2007. С. 3.
U U И
а о
а С
О
оз
<
а С
и О X
03
5
а Н
и 5 X X
55
