CC BY
114
II. ИСТОРИЯ РОССИИ
УДК 94(571.6 *1985/1991:338.1
А.В. Лаврентьев1
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ СОВЕТСКОГО ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА В ХОДЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ СТРАТЕГИИ ПЕРИОДА «ПЕРЕСТРОЙКИ» (вторая половина 80-х гг. ХХ в. - 1991 г.).
В статье анализируются основные направления государственной политики на Дальнем Востоке СССР во второй половине 80-х - нач. 90-х гг. ХХ в. Первостепенное внимание уделяется условиям проведения социально-экономических
преобразований и становления делового сотрудничества советских дальневосточных территорий с соседними странами Азиатско-Тихоокеанского региона.
Ключевые слова: государственная политика, регион, либерализация, социально-
1 Лаврентьев Александр Валентинович, доцент кафедры ВИПС ИМОСТ ВГУЭС, канд. ист. наук. E-mail: [email protected]
экономические процессы, международные отношения.
Проблемы реализации эффективной региональной политики на современном этапе для России имеют чрезвычайно актуальный характер. Как во властных кругах, так и в научном сообществе обсуждаются разнообразные методы по ее разработке и осуществлению. Вопрос о том, каковы должны быть формы и масштаб участия государства в решении задач освоения и жизнеобеспечения отдельных территорий остается особенно острым для дальневосточных районов. Здесь за прошедшие почти два десятилетия рыночных реформ государство, отказавшись от прежней прямой опеки, «возвратилось» в регион, используя опыт комплексного программного подхода последних советских лет. Тем не менее, попытки сочетать инструменты централизованного вмешательства и косвенного регулирования до сих пор не принесли для населения и экономики восточных окраин страны желаемых результатов.
Несмотря на большие перспективы, внешнеэкономические отношения на дальневосточных рубежах также продолжают носить преимущественно инерционный характер. С российской стороны по-прежнему превалирует сырьевой экспорт и импорт товаров народного потребления и продовольствия, а иностранные инвесторы практически не участвуют в совместных проектах (за исключением освоения природных ресурсов) формирования производственной сферы и социальной инфраструктуры.
Сохранение данных негативных тенденций может привести к еще большему снижению привлекательности Дальнего Востока для проживания и соответствующему ослаблению российского присутствия в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Поэтому обращение к опыту государственной дальневосточной политики второй половины 80-х - нач. 90-х гг. ХХ в. позволяет, на наш взгляд, выявить «генетические» причинно-следственные связи не только прошлых, но и в какой-то степени ее современных провалов для внесения соответствующих корректив в механизм их преодоления.
Провозглашенная М.С. Горбачевым в середине 80-х гг. «перестройка» прежних экономико-управленческих основ породила разнообразные надежды, в том числе и на качественно новый этап регионального развития. В ходе визита нового лидера СССР на Дальний Восток в апреле 1986 г. прозвучали задачи по его превращению в высокоразвитый народнохозяйственный комплекс. В августе 1987 г. ЦК КПСС и Советом Министров СССР была принята Долговременная программа экономического и социального развития Дальневосточного экономического района и Забайкалья до 2000 г. В ней предусматривалось двойное увеличение объемов финансирования региона.
Кроме централизованных инвестиций ставка делалась на использование средств, которые предполагалось получать от активного участия во внешнеэкономических процессах. Приоритетным объявлялось решение социальных проблем для привлечения и закрепления трудоспособного населения. В связи с этим особое внимание уделялось строительству новых жилищно-коммунальных и культурно-бытовых объектов.1
Реализация намеченного осуществлялась в контексте изменений социально-экономической политики государства, которая предполагала в рамках сохранения доминирующего общественного сектора проведение частичной децентрализации и развитие отдельных рыночных элементов. Принципиальными моментами нового курса становились: предоставление большей самостоятельности в управлении производством, расширение полномочий государственных предприятий в области материального поощрения своих работников, создание условий для возникновения малых форм предпринимательства. Эти концептуальные положения получили свое правовое закрепление в законах об индивидуальной трудовой деятельности (1986 г.); о государственном предприятии (1987 г); о кооперации (1988 г); об аренде (1989 г.).
В течение 1986-1990 гг. по сравнению с предыдущим плановым пятилетием народным хозяйством Дальнего Востока было освоено в 1,4 раза больше капиталовложений. Ввод в эксплуатацию жилых домов, детских дошкольных учреждений и школ увеличился в 1,3 раза, а больниц и поликлиник в 1,4 и 1,8 раз соответственно.2
Появились (хотя и со многими ограничениями) совершенно иные направления международных взаимодействий. В комплексной программе предусматривалось увеличение объемов экспорта из региона в 3-3,2 раза за счет новых прогрессивных форм внешнеэкономической деятельности.3 До середины 80-х гг. на страны Азиатско-Тихоокеанского региона приходилось всего около 10% внешнеторгового оборота СССР.4 Поэтому ставились задачи усиления товарообмена в области прибрежной и приграничной торговли за счет максимального привлечения природных
1 О комплексном развитии производительных сил Дальневосточного экономического
района, Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 года (вместе с «Долговременной государственной программой комплексного развития
производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 года»): Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 19 августа 1987 г. №958. // Консультант Плюс. Версия Проф. М. 2008. Л.4.
2 Государственный архив Хабаровского края (далее ГАХК). Ф. 137. Оп. 22. Д. 2641.Л. 36.
3
О комплексном развитии производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 года. Л.5.
4 Адмидин А.Г., Деваева Е.И. Экономическое сотрудничество российского Дальнего Востока со странами Северо-Восточной Азии. // Проблемы Дальнего Востока. 1998. №6. С.68.
ресурсов (уголь, рыба и морепродукты и др.); расширение круга партнеров; создание совместных предприятий, начиная от сферы услуг и заканчивая сложным машиностроением.
Этому должен был способствовать и выбранный курс государства на либерализацию внешнеэкономических отношений, создание в рамках изжившей себя плановой системы элементов рыночных начал и косвенных методов стимулирования советских предприятий в сфере сотрудничества с зарубежными партнерами. Именно в этой сфере стали проявляться слабые, но все же принципиально новые тенденции перехода от исключительно административно-командных способов управления к государственному регулированию международных торговоэкономических отношений. В сентябре 1987 г. было принято Постановление Совета Министров СССР о разрешении предприятиям устанавливать прямые связи с зарубежными партнерами. Также предусматривалась передача всей выручки от приграничной и прибрежной торговли в распоряжение краевых и областных исполнительных комитетов для закупки за границей необходимых товаров и сырья.1
Для политической координации и анализа избранного направления в Москве образовался Советский национальный комитет по сотрудничеству в Азиатско-тихоокеанском регионе, первым председателем которого стал Е.М. Примаков. После поездки группы экспертов комитета по Дальнему Востоку в специально подготовленной записке на имя Генерального секретаря ЦК КПСС рекомендовалось для эффективного развития международных связей предоставить больше самостоятельности местным органам власти; максимально снизить зависимость дальневосточных предприятий от министерств и ведомств; создать необходимое информационное пространство.2
В марте 1988 г. крупные дальневосточные города (Хабаровск, Владивосток и др.) посетила делегация во главе с председателем Торговопромышленной палаты СССР В.Л. Малькевичем. Специальный консультационный центр, который был создан в Москве при Торговопромышленной палате, заключил договор на оказание информационносправочных услуг организациям и предприятиям Хабаровского края. Ряд таких услуг мог быть предоставлен непосредственно в отделении торговой палаты Хабаровска.3
1 О дополнительных мерах по совершенствованию внешнеэкономической деятельности в новых условиях хозяйствования: Постановление Совета Министров СССР от 17 сентября 1987 г.№1074 (с изм. и доп., внесенными Постановлением Совмина СССР от 06.06.89 №386). // Свод законов СССР. Т.9.
2 Примаков Е.М. Годы в большой политике. М. 1999. С.60-62.
3 Серов С. Совместные предприятия: перспективы сотрудничества. // Тихоокеанская звезда. 1988. 18 июня. С.3.
Важное значение для стимулирования внешнеэкономической деятельности региона имело Постановление Совета Министров СССР от 2 декабря 1988 г. По сравнению с предприятиями других территорий страны организациям Дальнего Востока разрешалось расходовать не 10, а 15 % средств в свободно конвертируемой валюте для своих нужд. До 10% снижался налог на прибыль совместных предприятий, создаваемых в Дальневосточном экономическом районе.1
Однако на ходе «перестроечных» преобразований сказывались недостаточно продуманные (в отдельных случаях даже стихийные) решения в государственном масштабе. Способы претворения в жизнь долгосрочных целей не всегда соотносились с региональными особенностями. Внедрявшиеся альтернативные формы экономических отношений (хозрасчетных, арендных, кооперативных) вступали в противоречия с сохранявшимися пережитками административнокомандной системы.
К одному из ключевых недостатков принятой комплексной программы развития восточных районов страны относилась отраслевая методология ее составления. Направляемые государством средства распределялись по различным министерствам и их ведомствам, а не по территориальным единицам Дальнего Востока, который по-прежнему сохранял функцию сырьевой базы страны. Местные потребности в силу такого подхода продолжали отодвигаться на второй план. Более того, финансовая помощь из центра в полной мере поступала лишь в течение 1987-1988 гг. Впоследствии капитальные вложения существенно ограничились, что обусловливалось усилением центробежных тенденций и наступлением системного социально-экономического кризиса. Сооружение большого количества запланированных промышленных и гражданских объектов приостанавливалось или вовсе не начиналось. Острые проблемы стал испытывать топливно-энергетический комплекс.
Серьезные сложности проявлялись в обеспечении населения Дальнего Востока продовольствием. Природно-географические условия для всестороннего аграрного развития и возможности транспортировки жизненно важных товаров (особенно в отдаленные северные районы) были существенно ограничены и требовали постоянного государственного участия в этом вопросе. Однако прежде регулярное централизованное снабжение сглаживало эту разницу. С конца 80-х гг. в СССР вводилась жесткая система учета потребительской продукции. Возросло количество талонов не только на продукты питания, но и на предметы первой необходимости. Все это приводило к заметному падению общего уровня жизни дальневосточников. В Магаданской
1 О дальнейшем развитии внешнеэкономической деятельности государственных, кооперативных и иных общественных предприятий, объединений и организаций: Постановление Совета Министров СССР №1405 от 2 декабря 1988 // Сборник постановлений правительства СССР. 1989. №2. Ст.7
области с 1989 по 1990 гг. потребление мяса, рыбы, сахара в расчете на душу населения сократилось на 2 кг., молока и молочных продуктов на 3 кг., хлебобулочных изделий на 7 кг.1
Рост цен на продукты питания, удорожание транспортных и других социально-бытовых услуг к началу 90-х гг. в значительной степени нивелировали преимущества, предоставлявшиеся государством в виде надбавок и льгот для жителей Дальнего Востока. Постепенно утрачивалась возможность людей сделать дополнительные денежные накопления. Вклады жителей Амурской области, Приморского и Хабаровского краев в сберегательные банки, ранее выгодно отличавшиеся по объему от вкладов жителей других регионов, снизились до среднего уровня по РСФСР.
Неудовлетворенность социальных ожиданий обострила миграционную проблему. Так, среднегодовой прирост за счет миграции в 1986-1988 гг. составил всего около 20% по сравнению с периодом 1981 -1985 гг. Вместе с тем, в 1987 г. недостаток трудовых ресурсов даже в наиболее благополучном с точки зрения заселенности Приморском крае исчислялся в 29 тыс. человек. Большое значение в процессах оттока жителей (особенно северян) имела и узкая специализация освоения природных богатств, носившая экстенсивный характер. Например, в Магаданской области возникали депрессивные районы в бассейне Верхней Колымы, вследствие исчерпания россыпных месторождений золота. Адекватных же работ по разведке новых приисков не производилось. Поэтому для подобных территорий все более актуальными становились государственные программы массового переселения.
Единственной компенсацией стремительно ухудшавшегося положения являлись прямые товарообменные операции (бартерная торговля), которые получили особое развитие с северо-восточными провинциями КНР. На долю таких форм сотрудничества в ряде советских дальневосточных районов приходилось до 70% их внешнеторгового оборота.4 Расширялись и соответствующие транспортные приграничные коммуникации. 15 июля 1988 г. в Москве было подписано
межправительственное соглашение между СССР и КНР о взаимных поездках граждан. За 11 месяцев 1989 г. через железнодорожную станцию Гродеково советско-китайскую границу пересекли 62 тыс. пассажиров,
1 Исаков А.Н. От торгово-распределительной системы - к свободному рынку. // Северо-Восток России с древнейших времен до наших дней: новые экскурсы в историю. Магадан. 1996. С. 104
2 Основные положения концепции социально-экономического развития ДВЭР. Хабаровск. 1991. С. 8-9.
3 Государственный архив Приморского края (далее ГАПК). Ф. 26. Оп. 37. Д. 898. Л. 36.
4 Адмидин А.Г., Деваева Е.И. Экономическое сотрудничество российского Дальнего Востока со странами Северо-Восточной Азии. // Проблемы Дальнего Востока. 1998, №6. С. 69.
что в 2 раза превысило показатели 1988 г.1 В течение 1989-1990 гг. средства от экспортно-импортных операций в рамках прибрежной и приграничной торговли организаций Хабаровского края составили 88 млн. инвалютных рублей, которые использовались на закупку продовольствия, медицинского оборудования и медикаментов.2
Однако такие формы сотрудничества носили исключительно антикризисный характер и не могли привести к возникновению качественно новой долгосрочной основы внешнеэкономических связей. К тому же в силу сохранения их сырьевой направленности обнаружились и некоторые противоречивые тенденции в процессе становления международных экономических отношений на Дальнем Востоке СССР. Представляющие интерес для иностранцев природные ресурсы подлежали более жесткому централизованному контролю со стороны государства, которое выражалось в обязательном квотировании и лицензировании. Все это усложняло прямые контакты, приводило к увеличению посредников.
В условиях стихийного становления совместных предприятий, недостатка правового опыта регулирования их работы, сохранения многих административных мер как в стране, так и на ее дальневосточных территориях формировался значительный теневой внешнеэкономический сектор. Органами прокуратуры в ходе проверок совместных предприятий выявлялись нарушения, создававшие угрозу национальным интересам СССР. Прежде всего, это касалось экспорта ценных видов сырья, в котором нуждалось население страны и региона. Кроме того, заключались фиктивные хозяйственные договоры с государственными и кооперативными организациями для последующей реализации их продукции за рубеж. Производство реальных товаров и услуг, которое предусматривалось уставными документами, часто подменялось посреднической деятельностью. В 1989-1990 гг. Хабаровской краевой прокуратурой такие серьезные нарушения были зафиксированы в деятельности ряда советско-американских и советско-японских предприятий.3
Отсутствие длительное время альтернативных железнодорожному и речному видам автомобильных сообщений негативно сказывалось на приграничных контактах с КНР. Из отчетов Управления Дальневосточной железной дороги для Министерства путей сообщения СССР видно, что, начиная с конца 80-х гг. пограничные станции региона имели серьезные проблемы с переработкой международных грузов. Так, в 1989 г. план передачи грузов для КНР по станции Гродеково был выполнен только на 55,6%.4 Наметился резкий дисбаланс между потребностями в развитии
1 ГАПК. Ф. 26. Оп. 37. Д.982. Л. 71, 72.
2 ГАХК. Ф. 137. Оп. 22. Д. 2642. Л. 189.
3 ГАХК. Ф. 137. Оп. 22. Д. 2641. Л. 66-67.
4 Российский государственный архив экономики. Ф. 1884. Оп. 105. Д. 13959. Л. 42.
международных перевозок и технико-экономическими возможностями их осуществления.
Многие дальневосточные организации оказались не готовы к работе в таких условиях. Например, в Хабаровском крае в 1990 г. только чуть больше одной трети из зарегистрированных участников внешнеэкономических связей самостоятельно решились выйти на рынок. На долю прямых контактов приходилось всего около 16% от общего объема российского дальневосточного экспорта.1
Процессы политического и экономического распада, охватившие страну к началу 90-х гг. обусловили попытки перейти к максимально открытым формам регионального международного сотрудничества. Изучение опыта развивающихся стран натолкнуло на идею создания на территории страны Свободных экономических зон (СЭЗ). С конца 80-х гг. на научной основе начинают активно разрабатываться проекты их организации. В частности, концепция развития зоны свободного предпринимательства на Сахалине была подготовлена группой ученых во главе с профессором В.П. Федоровым, который 18 апреля 1990 г. был избран председателем Сахалинского областного Исполнительного комитета. В народном хозяйстве области предлагалось произвести следующие основные изменения: преобразовать государственную
организационную структуру предприятий в рационально-коммерческую; заменить подоходный налог с граждан налогом с прибыли новых предприятий; создать целевые фонды. Большая ставка делалась на привлечение иностранного капитала.2
Вместе с тем, процесс создания свободных экономических зон в советском государстве имел во многом стихийный и в отличие от зарубежных стран массовый характер. Значительно превосходили свои иностранные аналоги и размеры экспериментальных территорий. В 19901991 гг. в РСФСР было организовано 12 СЭЗ.3 На Дальнем Востоке за этот же период в соответствии с правительственными решениями были образованы три Свободные экономические зоны («Находка», «Сахалин» и «Ева»), которые классифицировались как комплексные специальные. Для них предусматривались различные льготы, прежде всего, в сфере налогообложения и таможенного режима.
Исходя из анализа мнений представителей региональной власти того времени, складывается впечатление, что свободные экономические зоны являлись не столько осознанной мерой, сколько финальным актом
Воробьев С.Ф., Иванчиков А. Г. Концептуальные вопросы развития
внешнеэкономических связей ДВЭР. // Социально-экономическое развитие Дальнего Востока: новые явления, проблемы: пути перестройки. Материалы научных докладов. Хабаровск. 1991. С.117.
2 Панкевич И.Н. Экономика Сахалинской области в условиях перехода к рыночным отношениям (Сахалинская зона свободного предпринимательства и ее судьба). Южно-Сахалинск, 1992. С.1.
3 Уваров В. А. Свободные экономические зоны Востока России. Хабаровск. 1994. С.89.
полного отчаяния и разочарования в прежней централизованной экономической модели. Так, в интервью хабаровскому журналисту заместитель председателя Биробиджанского исполкома по поводу необходимости создания на территории Еврейской автономной области свободной экономической зоны «Ева» высказался следующим образом: «Можно по-разному поступать и по-прежнему прозябать, ожидая, когда нам подбросят дополнительные фонды, или кто-то что-то привезет, или какое-то министерство надумает свои средства здесь вкладывать..»/
Несмотря на определенную авантюрность эксперимента с СЭЗ имелись и первые позитивные результаты. За 1990 г. объемы производства продукции совместных предприятий Сахалинской области возросли на 47,3% по сравнению с 1989 г. Совместным советско-японским предприятием «Пеленга-Годо», занимавшимся производством лососевых рыб, на острове было построено два новых рыборазводных завода. В мае 1991 г. началось проведение международного конкурса на освоение нефтегазовых ресурсов островного шельфа.3 За 1991 г. на Дальнем Востоке зарегистрировалось 128 совместных предприятий. Подавляющее их количество создавалось в Приморском и Хабаровском краях. В основном совместные предприятия сосредоточивались в сфере услуг и рыбной промышленности.4
Тем не менее, условия для успешного привлечения иностранного капитала и осуществления задуманных проектов изначально были недостаточными. Ведущие экономисты региона, анализируя зарубежный опыт, обращали внимание на массу противоречий, которые делали призрачными перспективы свободного предпринимательства на Дальнем Востоке. Основными из них назывались: неопределенность полномочий местных советских органов и администраций свободных зон (предусматривалось осуществление их совместного руководства на совпадающих территориях); отсутствие четкой перспективы погашения выдававшихся кредитов; появление в РСФСР новых законов, направленных на либерализацию предпринимательства, которые уравнивали и снижали привлекательность дальневосточных проектов. В результате к 1992 г. удельный вес Дальнего Востока в торговоэкономических операциях со странами АТР достигал немногим более 20%. Из 85 % экспортировавшихся ресурсов в страны этого региона -
1 Бухтиярова Е. Зона в законе. Молодой дальневосточник. Еженедельное общественнополитическое издание. (Хабаровск). 1990. 20 октября. С. 6.
2 Гурьев В.В., Салыкин П.М., Уваров В.А. Свободные экономические зоны Дальнего Востока. Хабаровск. 1992. С.52-53.
3 Панкевич И.Н. Экономика Сахалинской области в условиях перехода к рыночным отношениям... С.6.
4 Аносова Л.А. Дальний Восток и страны Азии: перспективы сотрудничества. СПб., 1993.С.30.
65% приходилось на Японию, 17% - на КНР и 3% - на остальные государства.1
В целом, к началу 90-х гг. ХХ в. государственный политический курс, направленный на развитие внутреннего и внешнеориентированного потенциала Дальнего Востока, напоминал серию бессистемных противоречивых мероприятий. Программно-целевая региональная стратегия, отягощенная деструктивными колебаниями общесоюзного характера, оказалась неэффективной. В коллективном письме глав представительных органов дальневосточных краев и областей о ходе выполнения Долговременной программы на имя уже Президента СССР М.С. Горбачева от 20 февраля 1991 г., в частности, говорилось: «Ввод в действие энергетических мощностей за пятилетку составил около 30% от заданий Программы.На уровне 25% выполнены задания по вводу в действие объектов базы строительной индустрии и строительных материалов. Не ведутся работы по освоению шельфа острова Сахалин. Наметилась тенденция к снижению улова рыбы».2 Общий вывод местного руководства звучал категорично и сводился к тому, что установленные задания по комплексному развитию Дальнего Востока стали нереалистичными и контроль за их выполнением вообще не имел смысла.
Таким образом, программно-целевой подход, подкрепленный первоначальным притоком централизованных вложений, обусловил некоторую положительную динамику развития дальневосточной социально-производственной инфраструктуры. Появились и
принципиально новые направления внешнеэкономических взаимодействий в рамках преобладающего государственного сектора: от возможности организаций устанавливать прямые контакты с зарубежными партнерами до привлечения иностранных инвестиций в народное хозяйство. Однако многие намечавшиеся концептуальные положения государственной региональной политики не были реализованы как в силу изначального недостатка для этого местных возможностей, так и стремительно менявшихся общих условий жизни страны, которые не позволяли претворять задуманные планы в дальневосточную реальность. Отсутствие опыта всесторонних взаимодействий, наступившая политическая и экономическая нестабильность в СССР, несовершенные правовые механизмы международных отношений сдерживали процесс становления полноценного взаимовыгодного сотрудничества российского Дальнего Востока и государств Азиатско-Тихоокеанского региона.
1 Деваева Е.И. Основные формы внешнеэкономического сотрудничества Дальнего
Востока России со странами АТР // Дальний Восток России: экономика и
международное сотрудничество. Сб. научн. тр. Владивосток. 1992. С.41.
2 ГАХК. Ф. 137. Оп. 22. Д. 2641. Л. 37.
