CC BY-NC-ND
287
М.А. Каменский
СОЦИАЛЬНАЯ РЕКЛАМА В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Настоящая статья посвящена актуальным вопросам правового регулирования рекламы в России, а именно - регулированию социальной рекламы. Предпринята попытка дать оценку уровню законодательной регламентации социальной рекламы. Проведен краткий анализ практики создания и распространения социальной рекламы как на территории России в целом, так и в отдельных регионах. Сформулированы соответствующие выводы о необходимости дальнейшего развития законодательства в области социальной рекламы и создания специализированного органа, который бы координировал и выполнял функции заказчика социальной рекламы.
Ключевые слова: социальная реклама, Федеральный закон «О рекламе», правовое регулирование социальной рекламы, программа распространения социальной рекламы.
В современных условиях жизни людей колоссальная роль отведена информации1, которая является «генетической основой и сутью всех вещей»2. Сегодня сложно представить себе среднестатистического россиянина, который не находился бы в поле перманентного информационного потока, причем в различных сферах общественной деятельности. Более того, информация давно уже является предметом купли-продажи, и в качестве товара последняя не может отчуждаться подобно материальной продукции: «переходя к покупателю, она остается и у продавца. Она не исчезает в процессе потребления»3. В этой связи реклама, являясь определенной информацией, выполняет важную роль не только с точки зрения продвижения товаров, работ и услуг на рынке, но и с позиции формирования у людей положительного или отрицательного мнения о том или ином явлении или предмете материального
© Каменский М.А., 2014
мира. В данном случае речь идет о социальной рекламе, которая, будучи частью системы коммуникаций, «становится эффективным методом пропаганды и агитации, правовой культуры, социальных и моральных ценностей, идеологии и т. д.»4.
Отметим, что социальная реклама является самостоятельным видом рекламы и отличается от коммерческой. Эти отличия главным образом касаются целей, эмоционального аспекта и субъектного состава, на который направлена социальная реклама. Так, социальная реклама своей целью ставит привлечение общественного внимания к социально значимым и проблемным сторонам жизни. В целях достижения указанной цели она способна вызывать сильные эмоции. Круг лиц здесь также шире, чем аудитория у коммерческой рекламы.
Федеральный закон «О рекламе»5 (далее - ФЗ о рекламе) под социальной рекламой понимает информацию, распространенную любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованную неопределенному кругу лиц и направленную на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства. Интересно, что некоторые авторы, апеллируя к особому режиму социальной рекламы, говорят о необходимости исключения из ФЗ о рекламе норм, посвященных социальной рекламе, и принятии самостоятельного закона6. По этому вопросу А.В. Минбалеева высказывает иную точку зрения, в соответствии с которой регулирование социальной рекламы нормами ФЗ о рекламе «оправданно, поскольку оба вида рекламы имеют ряд общих особенностей, а зачастую и пересекаются друг с другом, а также оба вида рекламы (коммерческая и социальная) занимают единое информационное пространство и создаются одними и теми же субъектами»7. Мы не готовы в полной мере согласиться с автором, так как, принимая во внимание исторический контекст, социальная реклама действует по несколько иным, нежели коммерческая реклама, канонам. Следовательно, к ней должен применяться особенный, отличный от общего подход.
Из определения социальной рекламы, данного ФЗ о рекламе, следует, что благотворительность является одним из основных направлений социальной рекламы. При этом статья 2 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»8 (далее - ФЗ о благотворительности) определяет достаточно широкий перечень целевых установок благотворительной деятельности, среди которых значимое место отводится социальной защите граждан, включая улучшение материального
положения малообеспеченных, укреплению престижа и роли семьи в обществе и защите материнства, детства и отцовства. При этом «содействие деятельности по производству и (или) распространению социальной рекламы» указано в ФЗ о благотворительности в качестве самостоятельной цели благотворительной деятельности. Кроме того, в последнее время социальная реклама, «пропагандирующая здоровый образ жизни, сострадание, нравственные принципы, бережное отношение к окружающей среде, занимает достаточно большой сегмент рекламного рынка»9.
Надо сказать, что своего рода гарантиями для социальной рекламы являются следующие положения статьи 10 ФЗ о рекламе.
Во-первых, рекламораспространители обязаны заключать договоры на распространение социальной рекламы в пределах пяти процентов годового объема распространяемой ими рекламы (в том числе общего времени рекламы, распространяемой в теле- и радиопрограммах, общей рекламной площади печатного издания, общей рекламной площади рекламных конструкций). Такие договоры должны отвечать требованиям, установленным статьей 432 Гражданского кодекса РФ10 (далее - ГК РФ), и они преимущественно облекаются в форму договоров подряда (создание социальной рекламы) или возмездного оказания услуг (распространение социальной рекламы). Кроме того, в соответствии с нормами ГК РФ договоры на создание и распространение социальной рекламы могут иметь форму смешанных договоров.
Во-вторых, в социальной рекламе не допускается упоминание о конкретных марках (моделях, артикулах) товаров, товарных знаках, знаках обслуживания и об иных средствах их индивидуализации, о физических лицах и юридических лицах за некоторым исключением, к которому относится упоминание об органах государственной и муниципальной власти, иных государственных и муниципальных органах, которые не входят в структуру органов местного самоуправления. Указанное ограничение также не затрагивает упоминаний о спонсорах.
В качестве рекламодателей здесь могут выступать физические лица, юридические лица, органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления. (Интересно, что, по оценке некоторых специалистов, одним из самых активных заказчиков социальной рекламы в России является ГИБДД11.) Что касается условий производства социальной рекламы, то они зависят от того, кто инициирует создание рекламы. Если рекламодателями являются органы
власти всех уровней, то создание социальной рекламы осуществляется в рамках государственных и муниципальных заказов в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»12. Для других субъектов производство рекламы осуществляется за счет спонсоров.
По мнению А.Н. Толкачевой, социальная реклама имеет огромный потенциал развития по актуальности затрагиваемых проблем и выполняет ряд важных функций13. Во-первых, она ведет пропаганду общественно полезных идей, позитивных явлений. Во-вторых, является мощным инструментом формирования общественного мнения, что способствует созданию социальных институтов, укреплению культурных традиций, социальной поддержке населения. В-третьих, социальная реклама способствует восстановлению гуманистических отношений между людьми и на этой основе - развитию основ гражданского общества. В-четвертых, социальная реклама является способом повышения социальной ответственности граждан за их отношение к чему-либо, за их действия и деятельность в целом. В свою очередь Э.С. Ванюшин, говоря о развитии правовой культуры и правовом воспитании при помощи современных средств воздействия, среди указанных средств выделяет рекламу14.
В связи с этим не считаем возможным во всем согласиться с позицией Е.Л. Шековой, которая делает вывод о низкой эффективности социальной рекламы в России и видит в последней преимущественно «политический контекст в отличие от зарубежной практики, где первое место в рейтинге социальной рекламы занимают такие темы, как социальные проблемы, защита животных и СПИД»15. Во всяком случае, за последние десять лет (а автор сделала подобные выводы еще в 2003 г.) акценты несколько сместились: сегодня проблемы алкоголизма, наркомании и насилия в семье приобрели крайнюю актуальность и являются ведущими темами социальной рекламы. Конечно, мы согласны с автором, что зарубежный опыт крайне важен для нас, что в России социальная реклама пока еще не имеет такого влияния на общественное мнение, как в развитых странах, на что также указывает С.В. Стрыгина16, но при этом наблюдаются определенные положительные тенденции. С другой стороны, развитие социальной рекламы тормозит отсутствие достаточной правовой базы, а также отсутствие специализированного органа, который бы координировал и выполнял функции заказчика социальной рекламы. По этому поводу справедливо замечает О.Ю. Голуб, что на текущий момент «происходит только
формирование нормативно-правовой базы в сфере социальной рекламы, поиск основ становления рассматриваемого социального явления в качестве полноценного социального института современного российского общества»17.
Более того, несмотря на тот факт, что ФЗ о рекламе не наделяет региональную и муниципальную власть правом «законотворчества» в части создания, размещения и распространения рекламы, включая социальную рекламу, в отдельных регионах «имеются практика и опыт нормативного регулирования вопросов, связанных с развитием социальной рекламы»18. Так, Законодательное собрание Санкт-Петербурга еще в 2001 г. приняло Закон «О грантах Санкт-Петербурга на производство и размещение социальной ре-кламы»19. В 2005 г. правительством Москвы было издано распоряжение «О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве»20, которое, правда, в последующем утратило свою силу21. Но в любом случае все это свидетельствует о понимании законодателем (пусть и на региональном или местном уровне) подлинной значимости социальной рекламы в современном обществе, хотя объем законодательно установленных правил и гарантий для социальной рекламы, закрепленных на федеральном уровне, все еще невелик.
Кроме этого, С.Г. Богацкая справедливо замечает, что при эффективном использовании социальной рекламы в отдельных сферах государственной и общественной жизни в целом в России пока «ощущается недостаток координации, системности деятельности в этой сфере, отсутствует орган, оценивающий эффективность социальной рекламы; программы распространения социальной рекламы различных субъектов часто не согласованы»22. И мы вынуждены согласиться с автором, что указанные и некоторые другие аспекты требуют более подробного законодательного регулирования и координации деятельности в сфере социальной рекламы. Необходимо создание специализированного органа регулирования процесса создания и распространения социальной рекламы. Таким образом, мы вынуждены констатировать, что уровень правового регулирования социальной рекламы в России пока еще невысок и требуется его дальнейшее развитие.
Кроме того, к созданию социальной рекламы необходимо активнее привлекать общественность (особенно представителей бизнеса), что «сдерживается недостаточным государственным стимулированием, в том числе налоговым законодательством, слабо отвечающим требованиям современного этапа»23. И здесь, по нашему мнению, неким катализатором должны выступить ре-
гиональные и местные законодательные инициативы, направленные как на совершенствование законодательства в целом, так и на разработку соответствующих программ развития механизмов распространения социально значимой информации через социальную рекламу.
Примечания
1 Информация (от лат. informatio - «разъяснение, изложение, осведомленность») - сведения о чем-либо, независимо от формы их представления (Информация [Электронный ресурс] // Википедия. URL: http://ru.wikipedia.org/ wiki/Информация (дата обращения: 19.01.2014)).
2 См.: Бачило И.Л. Глобальная информатизация - формирование новой среды правового регулирования // Право и информатизация общества: Сб. науч. трудов / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 2002. С. 38.
3 См.: Роль информации в современном обществе [Электронный ресурс] // Сайт Юдиной Н.Г. URL: http://udina.jimdo.com/информатика-1-курс/лекции/роль-информации-в-современном-обществе (дата обращения: 21.01.2014).
4 См.: Карягина А.В. Значение института социальной рекламы на муниципальном уровне // Теория и практика современной юридической науки: Тезисы науч.-практ. конф. 26 апреля 2013 г. Ростов-на-Дону: ДЮИ, 2013. С. 41.
5 Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ (ред. от 30.01.2014) «О рекламе» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 12. Ст. 1232.
6 См.: Некрасова И.В. Правовое регулирование рекламы // Адвокат. 2007. № 7.
7 См.: Минбалеев А.В. Современное состояние и перспективы развития правового регулирования социальной рекламы // Юридический мир. 2010. № 1. С. 38-40.
8 Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ (ред. от 23.12.2010) «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.
9 См.: КирилловыхА.А. Социальная реклама: подходы к нормативному определению и правовому регулированию // Законодательство и экономика. 2012. № 10. С. 71-83.
10 Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 02.11.2013) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
11 См.: Шарков Ф.И. Интегрированные коммуникации: правовое регулирование в рекламе, связях с общественностью и журналистике: Учеб. пособие. 3-е изд. М.: Дашков и Ко, 2011. С. 39.
12 Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
13 См.: Толкачева А.Н. Реклама и рекламная деятельность в России: закон и практика. М.: Эксмо, 2008. С. 96-100.
14 См.: Ванюшин Э.С. Роль социальной рекламы в правовом воспитании молодежи // Теория и практика современной юридической науки. С. 113.
15 См.: Шекова ЕЛ. Социальная реклама: основные понятия // Маркетинг в России и за рубежом. 2003. № 5. С. 18.
16 См.: Стрыгина С.В. Законы государства и социальные технологии: проблема правоприменения // Право и его реализация: Сб. науч. трудов. (по материалам Междунар. науч.-практ. конф., посвященной 80-летию Саратовской гос. юрид. академии). Ч. 2. Саратов, 2011. С. 352.
17 См.: Голуб О.Ю. Социальная реклама: Учеб. пособие. М.: Дашков и Ко, 2010. С. 13.
18 См.: Шарков Ф.И. Указ. соч. С. 46.
19 Закон Санкт-Петербурга от 26 октября 2001 г. № 701-88 (ред. от 19.10.2009) «О грантах Санкт-Петербурга на производство и размещение социальной рекламы» // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2001. № 11.
20 Распоряжение Правительства Москвы от 4 декабря 2006 г. № 2499-РП (ред. от 19.06.2012) «О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. № 2.
21 Подробнее об этом см.: Постановление Правительства Москвы от 19 июня 2012 г. № 286-ПП «О признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правовых актов) города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. № 35.
22 См.: Богацкая С.Г. Правовое регулирование рекламной деятельности: Учеб. пособие. М.: Университетская книга, 2007. С. 21.
23 См.: Кирилловых А.А. Указ. соч. С. 71-83.
