CC BY
73
МИР РОССИИ. 1998. N1-2
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В КОНТЕКСТЕ ПОСТСОВЕТСКОЙ ЭКОНОМИКИ (федеральный и региональный срезы)*
О.И. Шкаратан
Готово ли сегодня постсоветское правительство предложить населению четкую программу социальной политики? Готовы ли региональные власти включиться в эту деятельность? Сформирован ли в России институт акторов социальной политики? Достаточны ли материальные и организационные ресурсы для обеспечения хотя бы минимальных базовых нужд обездоленной части населения? Каковы мотивы и нормы поведения различных субъектов социальной политики? Эти и другие вопросы в центре внимания предложенной статьи.
Основные черты советского опыта
Для понимания направленности социальной политики, проводимой на практике правящими кругами современной России, следует учесть, что в противовес ожиданиям многих российских интеллектуалов и власть, и собственность остались преимущественно в руках советской номенклатуры, повернувшей процессы приватизации и формирования новой властвующей элиты в свою пользу. В этом контексте и имеет смысл анализировать социальную политику, проводимую властями и ее оценку обществом.
Для понимания современной ситуации в сфере социальной политики необходимо коротко остановиться на основных обстоятельствах ее становления.
Как известно, социальная политика в бывшем СССР трактовалась как система организационных мер, направленных на конкретные преобразования в социальной сфере (например, увеличение количества врачей или учителей, рост масштабов жилищного строительства и т.д.). При этом система социальной защиты (как составная часть всей социальной политики) включала три основные компоненты:
1. Право на труд, которое декларировалось как одно из важнейших достижений советской государственности. Каждому члену общества, по крайней мере формально, было гарантировано рабочее место в соответствии с полученным образованием и квалификацией. Большинство населения было убеждено в естественности и постоянстве полной занятости, безработица представлялась признаком западного образа жизни. Наделе это право было подкреплено постоянным дефицитом рабочей силы преимущественно на тяжелых и неквалифицированных работах.
2. Относительно развитую систему гарантированных и предоставляемых государством бесплатно социальных услуг таких как образование, здравоохране-
Социальная политика в контексте постсоветской экономики
(федеральный и региональный срезы)
ние, физическая культура и спорт, а также пенсионного обеспечения. Значительная часть этих социальных благ и услуг (жилье, образование, здравоохранение, отдых) распределялась бесплатно или льготно через предприятия. Реальный доступ ко многим особо дефицитным товарам и услугам (например, приобретение автомобиля, ряда товаров длительного пользования, получение садового участка, обеспечение продовольственными заказами) также зависел от места работы.
3. Систему административно регулируемых цен, гарантировавшую доступность товаров и услуг «первой необходимости» (основные продукты питания, жилье, общественный транспорт и т.д.) лицам с низкими доходами.
Можно сказать, что наблюдалось сходство социальной политики советского режима и политики Welfare State на Западе. И на Западе, и в СССР провозглашались приоритеты социальной защищенности граждан. Однако, это было чисто внешнее сходство. Дело не только и не столько в масштабах поддержки нуждающихся в помощи, а в более глубоких явлениях. На Западе нуждающийся в общественной поддержке выступал как обладающий реальными правами и свободами гражданин, который может добиваться предоставления положенных по закону благ через институты гражданского общества. В СССР же обездоленный человек не был ни гражданином (за отсутствием гражданского общества), ни свободным агентом трудовых отношений; в общественно-политической сфере это был подданный государства, а в экономике - государственно-зависимый работник, который не имел права на самозащиту и свободу, который даже не помышлял о борьбе за свои права, принимая от государства любую подачку как благо, не задумываясь, действительно ли это благо и насколько оно необходимо. В СССР на протяжении длительного времени любой человек был «работником единой государственной фабрики», что принципиально отличает условия формирования и конечную модель государственной социальной политики в СССР и на Западе.
Политика государства прикрывалась мифологемами. При советской власти социальная политика была направлена на защиту интересов номенклатуры, а не на согласование интересов основных групп населения. Внешне же эта политика представлялась как политика защиты интересов трудящихся, материнства, детства, пенсионеров. В номенклатуре существовала циническая осознанность реальной направленности существующей социальной политики, поскольку скрытые от общества привилегии были очевидны и открыты для тех, кто ими пользовался. Это было одним из определяющих факторов самоидентификации господствующего слоя. В других же социальных группах в значительной мере сохранялась вера в «реальность» именно мифологической социальной политики при недовольстве ее размерами и качеством.
Хозяева новой России: социальные интересы и социальная политика
Вспомним, как исходно после августа 1991г., в условиях демократического подъема, формулировалась политика «правительства надежд». Опубликованная в 1991г. Программа экономических реформ Правительства России предусматривала целый комплекс мер по социальной защите населения:
1. Снятие ограничений на заработную плату.
МИР РОССИИ. 1998. N1-2
2. Увеличение зарплаты работникам бюджетных организаций и учреждений (здравоохранение, образование, наука, культура, правоохранительные органы, органы управления и др.) примерно на 90%.
3. Увеличение объема социальных пособий и компенсационных выплат семьям с детьми, матерям, находящимся в отпуске по уходу за ребенком, официально зарегистрированным лицам, потерявшим работу, одиноким матерям, а также другим социально незащищенным категориям на 90%.
4. Сглаживание перекосов в доходах, возникших после 1985г. и вызывающих недовольство людей (разрыв в доходах между работниками государственных предприятий и представителями новых коммерческих структур).
5. Компенсация роста цен для людей, живущих на зарплату, прежде всего в госсекторе, и разумное ограничение (посредством нового налогового механизма) безудержного роста доходов у представителей других секторов экономики, в определенной степени выравнивая условия для «старта» в рынок. Смысл реформы -в стимулировании активного, творческого, добросовестного труда (1).
Тогда же, в конце 1991 г., правительство Е. Гайдара поручило Федеральной службе занятости, во главе которой были поставлены высококомпетентные специалисты, опираясь на западный опыт, выработать основные принципы политики занятости при переходе к рыночной экономике. Исходным моментом был решительный отказ от всех несвобод личности в сфере трудовых отношений, доставшихся в наследство от советского режима. Непременными задачами этой политики были признаны: максимальное привлечение на рынок рабочей силы трудоспособных граждан; обеспечение рабочими местами всех желающих; создание условий для развития профессионализма; организация новых рабочих мест, конкурентноспособных в рамках национального и мирового рынков труда.
Политика занятости должна была быть направлена на содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости, что означает:
- приоритетное право выбора между участием и неучастием в общественном труде должно принадлежать самому человеку;
- причина пресечения добровольной незанятости может быть одна - незаконный источник средств существования;
- право гражданина на свободно избранную занятость не есть обязательство общества удовлетворить желание каждого, а право как возможность;
- занятость может быть полной, если все изъявившие желание иметь оплачиваемую работу ее имеют; полной может считаться лишь та занятость, при которой удовлетворяется потребность населения в искомых рабочих местах, т.е. с учетом их качественных характеристик;
- стать безработным не должно быть выгодно ни в экономическом, ни в социальном плане;
- материальная помощь потерявшим работу - важная, однако не главная задача политики занятости.
Все эти прекраснодушные проекты интеллигентов-демократов не могли быть воплощены в жизнь в обозримом будущем. Главным было ответить на вопрос, как организовать при ограниченности ресурсов у государства и патерналистских ориентациях населения социальную защиту от спада в уровне жизни и от безработицы. Однако, к ответу на этот вопрос правительство не было готово.
Между тем реально ситуация сложилась в полном несоответствии с обяза-
Соцшмьная политика в контексте постсоветской экономики
(федеральный и региональный срезы)
тельствами и обещаниями Президента и правительства. Структурная перестройка всей экономики повлекла за собой открытую инфляцию, увеличение безработицы, обесценивание сбережений и пр. Резко усилилось имущественное расслоение населения, появились значительные бедные слои, доход которых не достигает прожиточного минимума.
Основным показателем здесь является уровень реальных средних душевых доходов. В марте 1992г. по отношению к декабрю 1991г. они составили 28%, к декабрю 1992г. они поднялись до 43,8%, в 1993г. они колебались в пределах 32-43% от уровня конца 1991г. Следует учесть, что в 1991г. реальные доходы составляли примерно 70% к уровню последнего относительно благополучного 1990 г.. В дальнейшем ситуация складывалась еще менее мажорно. Если с февраля 1992г. по ноябрь 1994г. реальные душевые доходы выросли на 58%, то за аналогичный период - с февраля 1995г. по ноябрь 1997г. рост составил лишь 6,4%, причем уровень доходов ноября 1997г. был ниже уровня ноября и 1996г., и 1995г., и даже 1994г., причем последнего - на 10,8%. Если принять во внимание возраставшую в эти же годы дифференциацию населения по уровню жизни, то несложно представить положение не только социальных низов, но и так называемых средних слоев. Итог таков: даже согласно официальным данным, в первом квартале за чертой бедности находился 21% населения. Однако по гораздо более корректным расчетам на основе обследования «Russia Longitudinal Monitoring Survey» доля семей, находящихся за чертой бедности выросла с 13% в ноябре 1993г. до 29% в октябре 1995г. и 36% в октябре 1996г. Нельзя не прийти к выводу, что после сосредоточения всей реальной власти в руках исполнительных структур произошло решительное перераспределение национального дохода в пользу очень узкого слоя политической и экономической элиты (2).
С началом реформ номенклатура с ее осознанными интересами, самоиденти-фицированием, присоединив к себе теневиков, а в ряде случаев и лидеров криминалитета, омолодив свой состав, добавив новые элементы и постепенно формируясь как элита общества государственно-капиталистического типа - эта номенклатура в соответствии со своими нуждами стала выстраивать социальную политику государства.
Реальная политика развертывалась в двух плоскостях:
1. Относительно высокие удельные затраты на социальный протекционизм в официальном бюджете;
2. Низкие удельные значения социальных затрат в реальном бюджете и реальном ВВП, массовая коррумпированность, иммитация скромных масштабов безработицы трудящихся, разрушение имевшейся системы медицинской помощи и образования. Таким образом, становится все более ясно, что сравнивать Welfare State и социальную политику и в СССР, и в постсоветской России -все равно, что сравнивать английскую капиталистическую мануфактуру XVIII века и Петровско-Екатерининскую крепостническую мануфактуру.
Надо заметить, что радикальные либералы, контролировавшие до недавнего времени и реальное управление и реальную идеологию, так же как и прагматики - представители складывающегося крупнобуржуазного класса, не скрывали во многих случаях ни той системы ценностей, которую они реально защищали, ни своих собственных интересов, ни явного равнодушия к интересам простых
МИР РОССИИ. 1998. N1-2
людей. Как писал литератор и член первого постсоветского правительства России О.Попцов: «Чубайс не очень утруждал себя нравственными терзаниями, когда любой ценой выталкивал новое сословие (банкиров, крупных предпринимателей-О.Ш.) на поверхность политической жизни и рассматривал его как свою главную общественную опору. Вспомним чековые фонды, финансовые пирамиды. Поэтому его не должны приводить в ярость слова Березовского: «Мы владеем половиной страны и намерены ею управлять» (3). И действительно, менее двух десятков крупнейших компаний и банков контролируют примерно 70% экономики России (4).
Анализ показывает, что правящие круги России расходовали и продолжают расходовать предельно ограниченные ресурсы страны на защиту интересов ведущих финансово-промышленных групп. Так, при решении вопросов о возвращении долгов по налоговому обложению специально созданная (в октябре 1996г.) во главе с премьер-министром РФ В.Черномырдиным Чрезвычайная комиссия по сбору налогов крайне бережна по отношению к крупнейшим неплательщикам. Как установила Счетная палата при парламенте, чистая прибыль РАО «Газпром» за 1996г. составила 33,2 триллиона рублей (около 6,5 млрд $). Государство должно было получить как владелец 40% акций - 12 триллионов, а оно получило только 20 млрд рублей. Общий ущерб от подобных действий правительства составил за 1995-1997гг. 65,8 триллиона рублей (5).
Попытки более здравомыслящих представителей правящей элиты прекратить фаворитизм по отношению к крупнейшим топливно-энергетическим и финансовым монополиям, которые образовали ядро олигархического режима, склонного к трансформации в режим криминально-олигархический, успехом не увенчиваются. Речь идет не о переделе собственности, а о готовности верхушки неокапиталистов поделиться своими доходами с национальным бюджетом и, тем самым, дать возможность государству приложить определённые усилия к расширению собственной социальной базы и к облегчению положения значительных групп населения. Как напомнил Ю. Лужков: «Давнее утверждение, что богатые люди должны брать на себя серьезные социальные функции -делиться своим богатством с беднейшей частью общества, принципиально никем не опровергнуто...практика перераспределения доходов - обязательное условие устойчивого развития общества...» (6).
Подтвердилось относительно недавнее высказывание профессора Дж.Сакса, который писал о том, что в отличие от большинства стран Центральной и Восточной Европы Россия обладает огромными запасами природных ископаемых, «т.е. всего того, что ценится за границей и что одновременно легко украсть. В начале реформ природные ресурсы формально принадлежали государству, а значит, наделе - никому.
Поэтому так называемая спонтанная приватизация позволила тем начальникам, которые были связаны с добычей полезных ископаемых, «наложить на них лапу». Теперь-то ясно, что эта сфера должна была оставаться в государственной собственности до тех пор, пока не удалось бы наладить честное, эффективное и контролируемое управление добывающими предприятиями». Далее он подчеркивает (словно представитель прокоммунистической оппозиции): «Самым крупным куском пирога была нефтяная и газовая промышленность, стоящая десятки миллиардов долларов. Основная часть тех баснословных дохо-
Социальная политика в контексте постсоветской экономики
(федеральный и региональный срезы)
дов, которые СССР получал от продажи энергоносителей, сейчас попадает в карманы нескольких частных лиц. (Например, до настоящего времени никому не известно, кто же на самом деле владеет Газпромом - частично приватизированным промышленным гигантом, который стоит, возможно, более 100 млрд, долларов). Дыры в бюджете, образовавшиеся после этой «кражи века», на про-тяжениии нескольких лет раскручивали маховик инфляции, поддерживая ее на взрывоопасном уровне».
Таким же образом Дж.Сакс рассматривает внешнюю торговлю как благоприятное поле для коррупции, сюда же он относит еще одно «поле» незаконного обогащения - дешевые кредиты Центрального банка частным банкам (7).
Независимо от обстоятельств и особенностей политической и экономической ситуации, в России всегда скрывали и продолжают скрывать реальное распределение национального дохода. Именно с этим связано крайне редкое появление в печати сведений о «подлинном богатстве богатых», о расхождении между официальным и реальным бюджетом, которым располагает правящий политический слой. И сегодня это все еще terra incognita.
Отсюда все чаще возникают рассуждения специалистов о степени «прозрачности» или «непрозрачности» федерального и региональных бюджетов, финансовых накоплений компаний и т.д. Поэтому совершенно не ясно, почему при таком огромном сжатии милитаристских расходов, затрат на поддержание «дружественных» режимов за рубежом, субвенций бывшим союзным республикам и т.д. ит.п., т.е. большей части затрат прежних времен, столь жалкими выглядят социальные затратные статьи федерального и региональных бюджетов. Ведь Россия относится к странам с уникальным объемом природных ресурсов, включенных в экономическую жизнь. Анализ этого типа никогда не проводился и, по-видимому, не случайно. Во всяком случае, на страницы печати эти данные попадают в разрозненном виде.
Отсюда очевидна безресурсность социальной защиты критических групп, включая помощь безработным, при продолжении проводимой правящими верхами политики. Реальная социальная политика характеризуется постоянным сжатием расходов на социальную сферу (8).
Ограниченность ресурсов на социальные нужды, которая имеет место в нынешней России, преодолима в короткое время за счет резкого увеличения притока средств от естественных монополий и финансовых олигархов, изменения расстановки сил и системы привилегий высшего чиновничества и т.д. Но следствием таких шагов могут стать серьезные общественные катаклизмы. Следовательно, ни о каких революционных скачках в социальной политике речь идти не может. Поэтому предпочтительней вслед за Мопассаном воскликнуть: «Да здравствует маленькая разница!» Другими словами, в социальной политике приходится вести речь об уточнении, например, характера налоговой политики (ее корректировке), некоторых изменениях в численности и категориях населения, получающих те или иные блага от государства. Достаточно очевидно, что скачкообразно перейти от системы олигархической к системе конкурентоспособного, демократического капитализма (скажем, западноевропейского типа) невозможно.
Однако, несмотря ни на что, потенциальная опора преодоления власти олигархии в стране растет. На ноябрь 1997г. в малом бизнесе было занято 12 млн.
МИР РОССИИ. 1998. N1-2
11
человек. Они призводят 7% товаров и услуг и дают 15% налоговых поступлений. При этом собираемость налогов в малом бизнесе 86%, т.е. намного выше, чем в среднем по стране. Это показывает место этого бизнеса, место малого национального капитала в системе социальных и экономических переменных нашего общества (9).
Практика федеральной социальной политики
На протяжении периода высокой инфляции (1992-1994 гг.) социальная политика в России, как и во многих других странах с переходной экономикой, была ориентирована преимущественно на наращивание удельного веса социальных расходов в совокупных расходах государства. (Напомним, что здесь идет речь об официальном бюджете). В то же время повышение эффективности социальных программ оказалось на втором плане.
Финансовая стабилизация, реальное начало которой было положено в 1995г., обнажила всю бесперспективность проведения подобной политики. В 1995г. социальные расходы впервые в истории России составили более половины всех открытых государственных расходов, что выявило естественные финансовые пределы, дальнейшее превышение которых могло создать угрозу устойчивости государственных финансов и перспективам возобновления экономического роста. Между тем эффективность большинства социальных программ оставалась чрезвычайно низкой. Основная часть (80%) социальных выплат не достигала тех категорий населения, которым они в принципе предназначены, т.е. беднейших и социально незащищенных слоев.
Подобный рост государственных социальных расходов наблюдался в большинстве стран Восточной и Центральной Европы, и он являлся своеобразной закономерностью переходного периода (Смлабл. 1).
Таблица 1.
Социальные расходы в России и странах Восточной Европы, в % к ВВП
Страны 1983 г. 1993г.
Россия 12,7* 17,9**
Болгария 10,4 12,9
Венгрия 15,8 22,5
Польша 10,0 21,0
Словакия 13,2 17,0
Словения 25,9** 30,5
Чехия 13,2 14,6
Источник: Sachs J. Postcommunist Parties and the Politics of Entitlements.-Transition.l995,vol.6, No 3, расчеты М.Дмитриева. *1992 г., **1994 г., ***1995 г.
Согласно оценкам Международной организации труда, в России эффективность программ социальной помощи, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям, живущим за чертой бедности, в суммарных
Социальная политика в контексте постсоветской экономики
(федеральный и региональный срезы)
социальных трансфертах составляла всего 19%. В большинстве развитых стран и в некоторых странах Восточной Европы аналогичный показатель колеблется в пределах 30-50%. Причем неэффективность расходования средств практически наблюдается в каждой отрасли социальной сферы и находит отражение прежде всего в высоком удельном весе субсидий производителям (доля субсидий жилищно-коммунальному хозяйству и общественному транспорту в общих социальных выплатах составила порядка 25%).
В 1995 г. на федеральном уровне было предпринято существенное сокращение расходов на социальные нужды; так, только расходы на здравоохранение и образование в консолидированном бюджете сократились на 1,5% ВВП. По мнению правительственных экспертов, и после сокращения бремя социальных расходов остается непомерным для российского государства и создает угрозу перспективам экономического роста.
По мнению правительственных кругов, социальная политика в современной России должна в полной мере учитывать экономические реалии страны. Реальной альтернативой росту социальных расходов должны стать глубокие институциональные реформы в социальной сфере.
Среди приоритетных направлений социальных реформ представители правительства выделяют следующие:
- субсидии социальной направленности, адресованные производителям, заменить адресными компенсационными выплатами нуждающимся семьям;
- в области здравоохранения меры по усилению конкуренции медицинских учреждений в рамках системы обязательного медицинского страхования; это же касается и сферы образования;
-при проведении политики занятости следует отказаться от предоставления субсидий предприятиям на сохранение и создание рабочих мест, за исключением рабочих мест для инвалидов, бывших заключенных и других социально уязвимых категорий работников;
-в сфере социального страхования целесообразно прекратить субсидирование санаторно-курортных мероприятий;
-исходя из относительно благоприятной демографической ситуации, прогнозируемой на предстоящее десятилетие, уже в ближайшие годы необходимо начать переход к накопительной пенсионной системе.
Мы изложили позицию правительства и аналитиков либерального направления (10).
С совсем иных позиций подходят к социальной политике оппоненты правящих кругов, представляющие в интенции социал-демократическую оппозицию: «Забастовки, голодовки и самоубийства, марши за зарплатой и пикеты, взрывы и выстрелы, катастрофы стали обыденным явлением. Социально-экономический кризис сопровождается разложением общественной морали... Симптоматично, что из официальной публицистики исчезли такие понятия, как гуманизм, достоинство человека...» (11).
С 1997г. налицо явная тенденция ускорить осуществление либеральной модели: максимально освободиться от обязанностей социального гаранта, минимизировать социальные выплаты, сделать их как можно более адресными. Официально социальная защита провозглашается, но вместо того, чтобы укреплять государственные гарантии, федеральные власти стремятся решить
МИР РОССИИ. 1998. N1-2
эту проблему при помощи создания системы частных социальных фондов, а также перекладывая заботу о социальной защите населения на регионы и индивидуальные возможности человека. Налицо невыполнение гарантий государством (зарплата и пенсии не выплачиваются, растет доля платных услуг (медицина, образование, коммунальное обслуживание, отдых).
На протяжении последних нескольких лет Россия шаг за шагом двигается по направлению к новой системе социальной защиты, представляющей собой совмещение универсальных пособий и пособий для определенных категорий нуждающихся. Некоторые социальные пособия (пособия матерям и пособия на детей, пенсии по возрасту и пенсии по инвалидности, некоторые пособия на медицинские услуги) традиционны, но резко уменьшились в размерах, другие же являются новыми (пособия по безработице и пособия различным категориям нуждающихся). Механизм финансирования системы социальной защиты претерпел изменения, пособия во все возрастающей мере выплачиваются из специализированных страховых фондов (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда занятости, Фонда медицинского страхования, Фонда социальной защиты), а не из общих поступлений от налогов.
Однако в узком коридоре системных ограничений и сегодня есть место для корректировки социальной политики, поиска вариантов, отличных от проводимого правительством. При этом следует учесть те варианты, которые устоялись в сознании групп отечественной элиты.
В России нынче можно выделить три подхода к социальной политике:
1. Первый из них выражает модель социальной политики, органичной для олигархического капитализма. Этот подход уже ряд лет доминирует в правящих кругах и реально определяет социальную политику нынешнего правительства. Он соответствует последовательному либерализму и монетаризму. Суть этого варианта социальной политики изложена выше.
2. Второй подход развивают сторонники административно-бюрократического капитализма (например - «муниципальный» капитализм Ю.Лужкова в Москве, о нем пойдет речь дальше). Это направление, в принципе, соответствует кейнсианскому подходу к управлению экономикой и придает большое значение гармонизации общественных отношений и учету интересов средних и низших слоев населения.
3. И, наконец, модель социальной политики, которую провозглашает, в частности, видный деятель правительства Б.Ельцина, вошедший в руководство страны в 1997г., Б.Немцов, и которая в общественном сознании демократических сил России получила популярность с конца 80-х годов. Эту политику можно охарактеризовать как идеальную модель будущего и сформулировать следующим образом: «Создать Россию без бедных и без сверхбогатых». В реальной практике управления эта политика отсутствует.
Одна из гипотез нашего исследования состояла в том, что правительство. региональные власти и политические силы не обладают концепцией социальной политики, ни одна из ведущих политических партий не способна взять на себя роль лидера социальной политики. Опрос же акторов социальной политики, проведенный в Москве, Санкт-Петербурге и Воронеже, перевел наши размышления в иную плоскость и подтвердил те суждения, которые были высказаны в других статьях этого номера (12).
Социальная политика в контексте постсоветской экономики
(федеральный и региональный срезы)
Большинство акторов считает, что социальная политика в постсоветской России не сформирована (55 опрошенных из 75). Аналогичные результаты получены и при ответе на вопрос - «Является ли Россия социальным государством?» (Напомню, что это положение записано в Конституции РФ 1993 года). Однако из 75 опрошенных 56 убеждены, что страна не является социальным государством, и лишь 14 высказывают противоположное мнение. Анализ показал, что респонденты к сфере социальной политики относили социальную защиту, поддержку малообеспеченных групп сограждан. Следует принять во внимание состав наших респондентов, в котором профсоюзные деятели были в явном меньшинстве, а доминировали работодатели и чиновники из высшего и среднего эшелонов власти, поскольку мы стремились получить информацию от реальных акторов социальной политики.
Когда эти же респонденты были стимулированы выйти за границы защитной функции социальной политики, мы попытались выяснить у них, какова же скрытая сущность политики, реально проводимой верхами при их участии (вне зависимости от степени ее осознанности или стихийности). На ключевой вопрос, каковы задачи этой политики, в 1997г. 28 опрошенных из 75, т.е. 37,3%, назвали важнейшей задачей обеспечение социальной стабильности. Годом раньше, в 1996г., в самый канун президентских выборов, 19 акторов отказались комментировать данный вопрос, из 56 ответивших 21 признали самым важным обеспечение социальной стабильности. Добавим, что в 1997г. 21 эксперт (28%) откровенно сочли главной задачей социальной политики обеспечение интересов элиты. Таким образом, социальная политика существует, но она весьма далека от задач становления социального государства, от политики Welfare State.
Как и где можно выявить бытующие на практике хотя бы оттеночно различающиеся модели социальной политики? Благодаря относительной самостоятельности региональных элит, на местах реализуется социальная политика, существенно различная в разных регионах и строящаяся на принципах, далеко не во всем совпадающих с поддерживаемыми федеральными властями. Помимо прочего, это дает возможность проверить, в какой мере эффективны или, напротив, неэффективны эти «маленькие разницы» в политике региональных элит.
Региональные различия в социальной политике
Региональные различия порождены различными факторами. Одни из них являются неизбежным результатом действия экономики, в том числе свободного рынка и свободной конкуренции. Другие связаны с комплексом культурных и этнических проблем. Здесь, пожалуй, особенно значимо, что Россия - это страна «пограничной» цивилизации, находящаяся между европейской и азиатской цивилизациями, имеющая вместе с тем и свою аутентичность. В связи с этим существует и неодинаковая степень приверженности к традиционной экстенсивной модели развития экономики и культуры. В результате одни регионы России в большей степени тяготеют к европейской культуре и способны воспринять новую систему ценностей, которую несет им модернизация страны; другие, сохраняющие ориентацию на традиционную экстенсивную культуру,
МИР РОССИИ. 1998. N1-2
отрицают модернизацию (или, по крайней мере, напряженно воспринимают ее) и связанную с ней необходимость овладения новыми технологиями жизнедеятельности. В итоге одни регионы «вписываются» в рынок легче, чем другие; в 90-е гг. дистанция между ними стала интенсивно расти, идет процесс расслоения российских регионов на качественно различные типы. Отсюда очевидна и необходимость, и возможность проведения специфической социальной политики, что было немыслимым при советской власти. В этом видится одно из решающих отличий унифицированной советской и дифференцированной постсоветской социальной политики.
В этих условиях выбор объектов исследования во многом означает и выбор угла зрения на положение населения, отдельных социальных групп и характер проводимой социальной политики. Известно, что в чисто количественном отношении в России доминируют депрессивные регионы, где и население, и местные власти оказались неподготовленными к жизнедеятельности в условиях рыночного хозяйствования. Но очевидно, что необходим и анализ ситуации в регионах опережающего развития, которые можно было бы рассматривать как модель недалекого будущего для всей (или почти всей) страны.
Брать для этого небольшие или среднего размера города (наподобие того, как это сделали в 60-е гг. выдающиеся английские социологи Д.Голдторп, Д.Локвуд с коллегами, выбрав в качестве объекта город Лутон (13)) нам представилось неразумным, поскольку замысел исследования предполагал анализ всего разнообразия критических групп в регионах, и наличия «ансамбля» акторов социальной политики, могущих выступить в качестве экспертов. Все это как бы задало наш выбор: две российские столицы - Москва и Санкт-Петербург. Для сопоставления был выбран город из числа типичных депрессивных - Воронеж, сходный по структуре экономики и занятости с обеими столицами.
Рассмотрим отдельные черты, характеристики избранных нами для изучения городов. Можно сказать, пропасти, а не просто различиях между ними говорят данные о налоговых поступлениях в консолидированный бюджет, приходившиеся на душу населения в 1996г. На одну московскую «душу» при этом пришлось 10,8 млн. руб., на одного петербуржца 3,5 млн. руб., на одного воронежца - 1,6 млн руб. Надо заметить, представляющий в нашем исследовании менее благополучные регионы - Воронеж не принадлежит к наиболее кризисным. Скажем, по тому же показателю налоговых поступлений на душу населения есть регионы и заметно беднее (например, Тамбовская область - 1,3 млн. руб., Ивановская - 1,2 млн. руб.) (14).
Если условно разделить регионы России на относительно более благополучные, относительно менее благополучные и, наконец, на находящиеся в катастрофической ситуации, то наши три города относятся к первому и второму типам. Рассмотрим отдельные черты, характеристики избранных нами для изучения городов.
Москва была и остается столицей огромной евразийской страны, отражающей все своеобразие этого региона мира, ее тяготение к Европе, ее культуре и духу жизни, и отталкивание от нее, стремление во что бы то ни стало сберечь свою особистость. Петербург был и остается единственным в России крупным городом с доминированием европейских характеристик образа жизни. Отсюда длящееся столетиями сопоставление и в научных работах, и в художественной
Социальная политика в контексте постсоветской экономики
(федеральный и региональный срезы)
литературе двух столиц: Москвы и Петербурга, двух типов горожан: москвичей и петербуржцев, двух стилей жизни: московского и петербургского.
Для начала чисто феноменологическое наблюдение: и сами горожане, и водители транспорта, когда объявляют остановки, в Москве обязательно скажут: «Магазин такой-то», «Рынок такой-то», тогда как в Петербурге - «Завод такой-то», «Музей такой-то». Москва была и осталась, а в настоящее время это закрепляется в экономической жизни столицы, гигантским центром торгового и финансового капитала, Петербург же был и остается центром промышленного капитала. Обшей же чертой двух городов является высочайший для России уровень развития сферы науки и образования и большой удельный вес занятых в этой сфере среди жителей.
Исторически существенно различны источники формирования населения двух столиц. Москва, бесспорно, втягивала в себя мигрантов из всех районов страны, но доминировал приток из регионов южнее Москвы. В Петербург же в основном мигрировали выходцы из северных областей России. Разница же в том, что северные области практически не знали крепостного права, были традиционно ремесленно-промысловыми, тогда как Москва наполнялась вчерашними пахарями, детьми и внуками крепостных.
Москва и Петербург представляют специальный интерес для проведения сравнительных исследований регионального развития, реализации альтернативных концепций социальной политики. Вначале 1990-х г. наблюдалось постепенное разделение политики в Петербурге и Москве, выраженное наиболее явно в реформах, проводившихся правительствами двух столичных городов, и связанное с этим некоторое противостояние городских властей друг другу и федеральному центру.
Ситуация в Москве
Москва является одним из самых многоплановых по видам занятости регионов страны; негосударственная, «альтернативная» экономика развивается в Москве быстрее, чем в подавляющем большинстве других регионов. В столице, с одной стороны, сосредоточен большой процент самых богатых людей страны и работников, занятых на высокооплачиваемых рабочих местах, а с другой - исключительно высок процент пенсионеров, живущих на нищенские пенсии, и других категорий нетрудоспособных горожан.
Как и во всей России, в Москве произошел резкий спад промышленного производства. При этом, если в целом по стране сокращение производства в 1995г. по отношению к 1990г. составило 50%, то по Москве - 59%. В 1996г. в целом по стране промышленное производство упало еще на 8%, а по Москве - на 30%. Тем не менее и теперь доля столицы в общенациональном объеме производства составляет 5,7%. Финансовое положение московских предприятий заметно лучше, чем в других регионах: доля убыточных предприятий в их общем количестве составляла в целом по России 43%, а по Москве - 29%.
В Москве за 1992- 1997гг. произошла серьезная структурная перестройка экономики. Промышленность города утратила свое прежнее высокое значение в экономике города. Успешно развиваются экспортно - импортные операции, растет розничная торговля, сфера финансов и страхования. Другими словами,
МИР РОССИИ. 1998. N1-2
произошло сжатие вторичной сферы экономики (обрабатывающей промышленности), возрастание третичной сферы (услуги); но из-за сжатия науки и научного обслуживания, а также проектно-конструкторских организаций и т.д. сократилась четвертичная сфера, единственный гарант перехода страны к постиндустриальной, информационной экономике.
Если в целом по России особенности рынка труда все еще определяются развитием промышленного производства, то уникальность рынка труда Москвы - в быстро растущей доле непроизводственной сферы, строительного капитала, сферы финансовых институтов, банков. В этих отраслях наблюдается постоянный рост занятости и потребности в работниках. Уже в 1995г. в непроизводственной сфере было занято 38% против 27% в среднем по России. Особую роль играет в столице малый бизнес, в котором в ноябре 1997г. было занято более 1 млн. человек (15).
Уровень зарегистрированной безработицы в Москве - самый низкий в стране (0,8%), тогда как в целом по России на конец 1996г. - 9,4% (по данным обследований, проведенных по методике МОТ). Безработица в Москве носит структурный характер при высоком спросе на рабочую силу для предприятий и организаций, предлагающих заработную плату ниже прожиточного минимума либо неквалифицированный труд при вредных и тяжелых условиях труда. Соотношение заявленных вакансий для рабочих и служащих составляет примерно 3:1, в то время как среди безработных по их социальному составу картина обратная. Доля безработных с высшим образованием более чем в два раза превышает среднероссийский максимум.
Как и в советские времена, внешние зоны Московской городской агломерации выступают как спальные пригородные районы столицы. Город традиционно сосредотачивает рабочие места для всей агломерации. Ежедневно ездят на работу в столицу около трех миллионов жителей Подмосковья.
Кроме того, в Москве трудится много иностранных рабочих, соглашающихся на оплату и условия труда, неприемлемые для ищущих работу москвичей. Число иностранных граждан, приглашенных в Москву различными фирмами, только в первом полугодии 1996г. составило 56,6 тыс.человек. Наибольшее число иностранцев работает по официальной статистике в таких отраслях, как строительство (более 34 тыс. чел.), транспорт и связь (10,5 тыс. человек). Среди них наиболее многочисленны выходцы с Украины. На самом деле число иностранных рабочих, особенно сезонников-строителей и ремонтников в несколько раз больше (16).
В Москве размещается 70% финансовых активов страны, производится большинство финансовых сделок, что требует формирования соответствующего сегмента рынка труда. Здесь действуют около 1,2 тыс. кредитных организаций и их филиалов, более 1 тыс. страховых компаний, множество аудиторских и юридических фирм, расположены штаб-квартиры крупнейших финансово-промышленных групп, прежде всего, нефтяных и газовых монополий, таких как «ЛУКойл», ЮКОС, «Газпром» и других. Все они платят налоги в Москве. С другой стороны, московский бюджет наполовину пополняется малым бизнесом (9 трлн. руб. (1,5 млрд $) только местных налоговых поступлений). Кроме того, только Москва сумела стать привлекательной для зарубежных инвесторов. В октябре 1997г. в городе функционировали 85000 иностранных фирм, было разме-
Социальная политика в контексте постсоветской экономики
(федеральный и региональный срезы)
щено большое число внешних операторов, стремительно развивается иностранный туризм; на Москву приходится более 57% накопленного иностранного капитала, пришедшего в Россию (17).
И в общественном мнении, и по оценкам специалистов, Москва в наибольшей степени выиграла от происходящих экономических изменений. По показателю ВВП на душу населения положение в столице в три раза лучше, чем по России в целом. В Москве высокая доля доходов приходится на доходы от предпринимательской деятельности, особенно от мелкооптовых внешнеторговых операций. Москвичи - это всего лишь около 6,5% населения страны. Но их доля в совокупных личных доходах составляет более 20% (правда, следует принять во внимание, что методика подсчета личных доходов, применяемая Госкомстатом, по мнению аналитиков, несовершенна). Жители столицы в 1995г. получили несколько меньше 10% общей суммы заработной платы по стране и около 7% совокупной суммы пенсий. Однако на них пришлось около 30% всех иных доходов, т.е. от предпринимательской деятельности, собственности, от операций в теневой экономике. Что касается зарегистрированной средней заработной платы, то она в сентябре 1997г. выглядела так: в топливной промышленности - 3,5 млн.руб. (при стоимости на тот момент $1 примерно 6000 рублей); в электроэнергетике - 2,3 млн.руб.; в пищевой промышленности-1,7 млн. руб.; в оборонной промышленности - 0,69 млн. руб; в учреждениях связи - 0,56 млн. руб.; столь же нищенское существование с заработком ниже 1 млн. руб. влачат работники образования и науки, здравоохранения, культуры (18).
В печати Москву сравнивают с успешно действующей российской моделью «муниципального капитализма». Участие мэрии в уставных капиталах акционерных обществ, созданных на базе городского имущества, еще в 1995г. оценивалось примерно в 14%. Представители московского правительства входят в советы директоров всех акционерных обществ, где город обладает пакетом акций (19).
В то же время аналитики отмечают и далеко не во всем благоприятные последствия муниципализации экономики столицы. Преобладающая часть недвижимости находится под контролем городской администрации. Это позволяет, завышая ставки арендной платы и сокращая продолжительность договоров аренды, концентрировать средства от капитализации недвижимости и земельных участков в руках администрации города и финансировать ее амбициозные строительные и другие проекты. Но стратегически такая политика ущербна, так как препятствует формированию конкурентного рынка недвижимости. Идет и процесс муниципализации крупных предприятий, например, автомобильных гигантов - ЗИЛ и «Москвич» с навязыванием их продукции потребителям, зависимым в чем-либо от городских властей. Муниципализация собственности способствовала экстремально высокому уровню задолженности большинства крупных предприятий. В итоге мэрия получила возможность забирать пакеты акций таких предприятий в местный бюджет (20).
Тем не менее, Москва стала единственным городом России с интенсивно растущей экономикой, невиданными прежде масштабами строительства жилья и офисов, модернизацией городской инфраструктуры.
Ее место в экономике страны быстро растет. Доля столицы в общенациональном ВВП уже в 1995г. достигла 13,1% (21). В первом полугодии 1997г. Москва внесла 40% средств в консолидированный бюджет России (22).
МИР РОССИИ. 1998. Nf-2
Трудно оценить, каков вклад в это столичное благополучие объективных факторов, а в какой мере это результат вышеназванной муниципализации с сопутствующей ей, во многом отличной от федерального центра, экономической и социальной политикой. Вне зависимости оттого, сознает ли это мэр Москвы Ю.Лужков или нет, но проводимая им и его правительством политика носит отчетливо выраженный кейнсианский характер, тогда как Федеральное правительство (при некоторых колебаниях) с осени 1991г. ведет неолиберальный монетаристский курс, не имеющий сколько-нибудь ощутимой поддержки населения страны. Мэр же Москвы опирается на единодушную, прямо-таки в стиле советских времен, поддержку горожан.
В журнале деловых людей «Деньги» была опубликована статья автора комментариев к книге Д.М.Кейнса «Общая теория занятости, процента и денег». Он пишет о том, что Ю.Лужков «чуть не буквально следует рекомендациям Кейнса». Московский мэр вслед за Кейнсом исходит из того, что выйти из кризиса можно, лишь обеспечив полную занятость ресурсов за счет увеличения совокупного спроса на них.
В условиях саморегулирующейся экономики выйти из кризиса, обеспечить полную занятость невозможно. Следовательно, по Кейнсу, государству необходимо активно вмешиваться в экономику. Государство должно повышать привлекательность прямых капиталовложений по сравнению с другими направлениями использования денежных средств, финансировать из государстве-ного бюджета всевозможные инвестиционые проекты, проводить прямые государственные закупки товаров и услуг, организовывать, в частности, общественные работы и т.д. Именно так действует московское правительство, активно стимулируя занятость москвичей, реализуя новые крупные инвестиционные проекты. Не исключено, что сами возможности действовать подобным образом на московско-региональном уровне связаны с полученным федеральным правительством эффектом жесткого сдерживания денежной массы, т.е. традиционным курсом неоклассиков-монетаристов (23).
Проводимая московским правительством политика предполагает решительный отказ от развития и организации экономики на основе чисто рыночной саморегуляции («невидимая рука рынка»). Наиболее эффективным вариантом признается регулируемый рынок, действующий под контролем административно-бюрократического режима. Основным лозунгом, популистски выражающим «сверхзадачу» команды Ю.Лужкова, является: «Эффективная экономика + всеобщее благоденствие». Не случайно, что в декабре 1997г. мэр Москвы выразил свою приверженность социал-демократическим принципам. Это произошло на П-м съезде союза общественных объединений «Российское движение за новый социализм» (24).
Ситуация в Санкт-Петербурге
Иная ситуация сложилась в Санкт-Петербурге. Большую часть переходного времени после августа 1991г. им руководили активнейшие сторонники федерального курса на создание самоорганизуемой рыночной экономики во главе с мэром города, известным демократическим деятелем России, профессором А.Собчаком. Как же выглядело развитие второго крупнейшего города страны в итоге
20
Социальная политика в контексте постсоветской экономики
(федеральный и региональный срезы)
реализации политики, во многом противоположной московской?
Среди крупнейших городов бывшего СССР Санкт-Петербург был единственным, утратившим при советской власти многие предпосылки развития и функции, определявшие его судьбу и место в жизни России до 1917г. Так, город перестал быть не только официальной столицей страны, но и ее «окном в Европу». Непомерно росла промышленность, создавшая сверхнагрузки на легко ранимую северную природу (60 градусов северной широты). По доле населения, занятого в промышленности, Петербург занимал второе место в России (после Нижнего Новгорода). Санкт-Петербург был не просто ведущим промышленным центром России с высокой долей высокотехнологичного производства, это была фактическая столица военно-промышленного комплекса. В городе были крупные научно-производственные объединения военно-промышленного профиля, в каждом из которых были заняты десятки тысяч людей.
Автор этих строк и его коллеги не раз пытались в 70-80е гг. предложить перераспределение градообразующих функций в сторону таких отраслей, как наука и искусство, международный туризм с целью постепенного превращения Петербурга из супериндустриального в постиндустриальный центр с продвинутой сферой услуг и отраслями информационной деятельности. Однако эти предложения встречались партийным руководством города враждебно. Как объяснял тогдашний первый секретарь Ленинградской организации Компартии, он же член Политбюро ЦК КПСС, Г. Романов: «Звезды нам вешают на грудь за успехи оборонных заводов, а не за открытие театров».
Казалось бы, Петербург встретил переход к рыночной экономике и частному предпринимательству предельно неподготовленным. Поэтому, когда в конце 80-х гг. начал решаться вопрос о конверсии, многие эксперты предполагали, что Петербург в ближайшие годы ждет трагическая судьба города сплошной безработицы и крупномасштабной эмиграции. Но, несмотря на все трудности перехода к новой экономической и политической системе, город не просто выжил, а все успешней завоевывает серьезные позиции на российском и мировом рынках. Здесь, по-видимому, решающим фактором является мощный культурный капитал, накопленный Петербургом. Неизмеримо большей, чем в других городах оказалась готовность населения к профессиональной и социальной мобильности, к современным технологиям менеджмента.
К числу системных ограничений в экономическом развитии следует отнести:
- частично устаревшую структуру экономики, ориентированную на судостроение, выпуск военной техники, энергомашиностроение и т.п.;
- низкий удельный вес экономически активного населения и, соответственно, высокую долю пенсионеров;
- огромный исторический центр, малоприспособленный для проживания горожан, но нуждающийся в постоянных инвестициях для реконструкции и реставрации;
- тяжелую экологическую обстановка и т.д.
Время еще раз на примере промышленного гиганта Санкт-Петербурга продемонстрировало историческую неизбежность победы постиндустриальной экономики. Впервые за последние десятилетия промышленность утрачивает лидерство
МИР РОССИИ. 1998. N1-2
(31,5% занятых в 1991 г., 15,3% в 1996 г.; прогноз на 2000г. - 8,6%). Если принять объем промышленного производства в 1991г. за 100%, то в 1996г. он составил 39,5%. Устойчивый спад наблюдается в металлургии, машиностроении, легкой, химической отраслях. Действующая петербургская администрация вынуждена признать, что значительная часть промышленности «не воспринимается рынком, не приносит доход».
Островками благополучия можно считать электроэнергетику (здесь к 2000 году даже ожидается рост почти на 50%) и пищевую промышленность. Однако, такова картина, если оценивать ситуацию в отраслевом разрезе. Но в сложное переходное время такой подход совершенно недостаточен. Ведь слишком многое зависит от людей, особенно от менеджеров.
Одна из лучших в России консалтинговая фирма по управлению «Альт» провела опрос специалистов брокерских компаний, банков, федеральных и муниципальных чиновников, журналистов. И выяснила, что Петербург концентрирует наибольшее число успешных промышленных предприятий - 89. Среди них оказались заводы по производству атомных судов и судовых дизелей, турбинных лопаток и женской одежды, пива и хлеба. Во всех этих предприятиях за последние годы растет объем продаж, как правило, не задерживается выплата заработной платы, менеджеры умеют быстро переналадить производство на выпуск нового и нужного товара, умело управляют финансами фирмы, отчетливо видят переспективу развития производства. Государство, в отличие от традиционной советской ментальности, воспринимается как заказчик, а не как поводырь (25).
Потенциал промышленности города со всеми оговорками и о моральной устарелости ее структуры, и об экологических перегрузках, создаваемых северной природе гигантскими предприятиями, сохраняет свое значение и перспективность по многим направлениям. Промышленность Петербурга представлена в основном высокотехнологическими и наукоемкими видами производства, в значительной мере ориентированными на ВПК. Последние предопределяют, с одной стороны, серьезные трудности в реструктуризации экономики города и, следовательно, в быстром расширении емкости рынка труда, но с другой - задают уверенность в будущем по мере адаптации к «правилам игры» в рыночной среде.
Как и в Москве, в северной столице быстро растет малый бизнес. К 1997г. в нем были заняты около 600 тысяч петербуржцев - чуть ли не в два раза больше, чем в крупном промышленном производстве. Доля занятых в малом бизнесе (%): в 1991г.- 5,1; в 1996г.- 25,7; в 2000г.- 36,4. По прогнозу на 2000 год, на одного заводского труженика придется более четырех работников мелких и средних компаний. На долю малых предприятий в 1996г. пришлось 17% поступлений в местную казну (более половины того, что дала городу вся крупная промышленность).
Петербургские банки отличает тесное сотрудничество с реальным сектором экономики. Так, по доле выданных в 1995г. долгосрочных кредитов в общей структуре кредитных вложений банков Петербург занял второе место в стране, уступив лишь Самаре, а по темпам прироста - первое. В стремлении выйти за пределы спекулятивной деятельности и содействовать инвестиционному процессу петербургские банки выгодно отличаются от московских.
Социальная политика в контексте постсоветской экономики
(федеральный и региональный срезы)
Повышению деловой активности в городе способствуют либеральные тенденции в области налоговой политики, проводимой правительством Петербурга. Несмотря на низкие налоги, бюджетные доходы растут быстрее, чем в Москве (2,5% к 2,4%); меньше удельный вес убыточных предприятий ит.д. (26). Депутатами городской Думы в начале 1997г. был принят подготовленный правительством Петербурга закон «О некоторых вопросах налогообложения», который на протяжении трех лет (время действия закона) устанавливает мораторий на повышение всех без исключения региональных налогов, что является беспрецедентным для России.
Неслучайно поэтому, что город все больше привлекает к себе внимание иностранных инвесторов. В конце 1995г. был открыт завод JSC Coca Cola St Petersburg Boutlers, в который было вложено 25 млн. долларов. Активно развивается сотовая телефонная связь. Сразу две американских компании осуществили инвестиции в эту сферу - Motorola ($12,5 млн.) и North West GSM ($20 млн). Реконструируются и крупнейшие петербургские предприятия, которые при отсутствии зарубежных инвестиций могли бы стать очагами социальных конфликтов. Так, американская компания Katerpillar и АО «Кировский завод» создали совместное предприятие с уставным фондом $5 млн.; Craft Foods International Inc вложила в кондитерскую промышленность города $11 млн. Новые проекты вложений намного масштабней. Так, американская фармацевтическая компания ICM приобрела 75% акций АО «Октябрь» и намерена в ближайшие годы вложить $180 млн. в строительство новой фабрики и трех исследовательских центров. Шведский Baltic Beberage Holding приобрел 43,5% акций АО «Балтика», обязавшись вложить в развитие производства 150 млн. шведских крон; в итоге к лету 1997г. пиво этой компании заняло ведущие позиции на рынке России (27).
В связи с распадом СССР новые границы России предопределили и новую ситуацию в связях страны с Западом. Вновь прямым «окном» в Европу стал Санкт-Петербург. Резко возросло геополитическое значение прилегающих к нему территорий. Учитывая сложности, возникающие в отношениях с сопредельными государствами (страны Балтии, Польша), мы рассматриваем данное направление как оптимальное для связей с Западной Европой. Уже сейчас значительные, если не основные прибыли северной столице дают торгово-посредническая деятельность, рыночная инфраструктура, коммуникации. По существу, это «комиссионные», которые город разными путями получает от других регионов благодаря своему выигрышному географическому положению, реформаторской репутации и высокой квалификации специалистов-петербуржцев. В дальнейшем посредническая миссия, по всей видимости, лишь укрепится. Прогнозируется, что на рубеже веков город на Неве будет обслуживать до одной трети внешнеторгового оборота всей России.
Особенности рынка труда города обусловлены закрепленным в поколениях высоким квалификационным потенциалом населения. Около 10% работающих заняты в сфере науки и научного обслуживания, более 12% в сфере образования. Интенсивное расширение финансовой, кредитной сферы, развитие малого предпринимательства открыли перспективы решения проблем занятости населения. Люди, потерявшие работу на старых городских предприятиях, во многих случаях нашли себе места в коммерческих структурах, появившихся
МИР РОССИИ. 1998. N1-2
за годы экономических преобразований.
Уровень зарегистрированной безработицы в Петербурге (в 1995 -1997гг.) - около 2,2%. Уровень безработицы, как видно из приведенных данных, относительно невысок, и хотя он примерно вдвое выше московского, во столько же раз ниже общероссийского. Несколько выше, чем в Москве (3,5%), удельный вес лиц с нестабильной занятостью (работающих неполное рабочее время или находящихся в вынужденных отпусках без сохранения или с частичным сохранением зарплаты по инициативе администрации). Женская безработица велика - она вдвое превышает мужскую (69% против 31%), но все же удельный вес женщин среди безработных в Москве примерно на 10% выше, чем в Петербурге. Уровень молодежной безработицы в Петербурге ниже общероссийского. Численность безработных рабочих несколько превышает численность безработных служащих и специалистов, хотя по тенденции численность первых - относительно сокращается, а последних - относительно растет. Кроме того, на одну вакансию служащего или специалиста приходится больше безработных, чем безработных рабочих на вакансии по рабочим специальностям.
Среди отраслей, заявляющих о своей потребности в рабочей силе, прежде всего промышленность, строительство, транспорт и связь, т.е. те отрасли, где спад производства был выше, чем в среднем по городу. Подаваемые ими заявки о наличии вакансий свидетельствуют о перераспределении рабочей силы в процессе структурной перестройки и перетекании работников в более благополучные отрасли с относительно высокой заработной платой. Не случайно ищущие работу составляют 30% среди имеющих совокупный душевой доход ниже прожиточного минимума. Растет в процессе перетекания рабочей силы и число работающих не по специальности, но около половины из них тем не менее вполне довольны своим новым положением и не собираются его менять. В целом, несмотря на сохранение напряженности на рынке труда, связанной с поиском работы с более высоким заработком, в первом квартале 1997г. в Петербурге наблюдалась стабилизация индексов полной и неполной занятости (28).
По показателям уровня жизни Петербург находится в заметно худшем положении, чем Москва. В конце 1996 года 34% населения Петербурга имели душевые доходы ниже прожиточного минимума (312 тысяч рублей), в том числе доходы 10% петербуржцев не превышали 200 тысяч рублей на одного человека в семье (29).
Таким образом, несмотря на чрезвычайно сложное положение, в котором продолжает оставаться Петербург, городу удалось выжить, все активней включаясь в рыночную экономику, совершенствуя структуру хозяйства, привлекая инвестиции, решая проблему занятости.
Теперь о характере региональной политики.
Весной 1996г. жители Санкт-Петербурга выбрали нового главу городской администрации. Во время предвыборной кампании претенденты выдвигал и разные лозунги. Если первый в истории постсоветского Петербурга мэр А.Собчак сулил процветание театрам, музеям и банкам, то его главный конкурент В.Яков-лев обещал избирателям отказаться от приоритетов своего предшественника и поддержать не столько туризм и культуру, сколько городское промышленное производство. Но эти высказывания относятся к предвыборной кампании. Суть
Социыьная политика в контексте постсоветской экономики
(федеральный и региона.гьный срезы)
же изменений сводится к ощутимому повороту в русло той политики, которую проводят власти Москвы.
Новые городские власти решительным образом стали вмешиваться в экономическую ситуацию города, начиная от решения крупных задач развития промышленности вплоть до закупок товаров для населения. Так, мэрии удалось в 1997 г. снизить цены на хлеб за счет ликвидации цепи посреднических фирм и прямой организации закупок зерна. Мэрия вернулась к единой службе заказчика на многие другие виды продукции, каждый раз убирая лишние звенья в цепочке «производитель - потребитель».
В 1997г. городским властям удалось остановить спад в промышленности и добиться небольшого подъема в производстве (2%). Власти активизировали поиск инвесторов, подготовили несколько масштабных инвестиционных проектов, связанных со строительством новых предприятий, реконструкцией железнодорожного вокзала, аэропорта. Крупнейший из них - строительство «Большого морского порта». Сегодня петербургский морской порт перерабатывает лишь 12 млн. тонн груза, большая часть доходов от перевалки российских товаров достается государствам Балтии. Реконструированный порт даст возможность городу перерабатывать в год до 100 млн. тонн грузов, сосредоточив тем самым в городе и в России почти все доходы от транспортных операций.
Мэрия пошла на продажу городской земли как отечественным, так и иностранным бизнесменам. За неполный 1997 г. мэрия заработала на этом 100 млрд, руб (30). Именно опыт Петербурга был использован президентом Б.Ельци-ным, который в ноябре 1997 г. издал указ «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений или права их аренды».
В московском журнале «Новый мир» было опубликовано прекрасное эссе писателя М. Кураева, где он писал: «Петербург... это город, где нация сумела духовно раскрепоститься, где дано было ощутить и пережить с небывалой полнотой сознание внутренней свободы... Петербург - это новый человек в России, желанный, долгожданный, выстраданный. Именно здесь после затянувшегося средневековья распрямилась в полном сознании своего достоинства душа русского человека. ...Этот город был создан для завтрашней России, и он все время опережал Россию, она за ним не поспевала ни умом, ни шагом, и он отрывался от нее... Этот город создан для будущего России - образование, наука, культура, передовые технологии, флот, космос, атомная энергетика. Был Петербург окном в Европу, был он и воротами в будущее...» (31).
Ситуация в Воронеже
Третий город опроса - Воронеж - российская глубинка, заведомо удаленная и отстраненная от непосредственного «приготовления» социальной политики. Это старинный русский город с сохранившейся сетью советско-коммунистической номенклатуры.
Характер местной субкультуры приводил к производству и воспроизводству пахаря, а не индустриального работника. Это сказывалось на качестве труда и качестве промышленной продукции, все в больших объемах создававшихся на новых промышленных гигантах.
МИР РОССИИ. 1998. N1-2
25
Большевистское руководство страны в своих амбициозных планах никогда не считалось с интересами и особенностями людей. Как любили выражаться вожди, не было никакой проблемы в том, чтобы «человек менял кожу». И вот теперь, когда потеряло смысл другое любимое выражение прежних руководителей: «Мы за ценой не постоим», когда рынок стал оценивать качество продукции и издержки на ее производство, за цинизм и авантюризм прежних лидеров и их бездарных наследников, и поныне управляющих в провинциях, приходится расплачиваться простым людям. Функционально неграмотные работники - от директоров до рядовых слесарей и станочников - оказались никому не нужны.
От этой общей картины перейдем к статистике. Население Воронежа - около 900 тысяч человек. Это важный транспортный узел Европейской части России. Промышленность представлена предприятиями 10 базовых отраслей. Около 30% промышленного производства составляют машиностроение и металлообработка, 21% - электроэнергетика (развивающаяся, как и машиностроение, преимущественно на предприятиях ВПК), более 20% - пищевая промышленность, 17% - химическая и нефтехимическая промышленность и прочие отрасли - около 10%. Занимает 37 место среди субъектов Российской Федерации по объему промышленной продукции. В то же время расположение Воронежа в Центрально-Черноземном регионе - регионе с развитым и эффективным сельским хозяйством, и тот факт, что 3/4 территории Воронежской области занимают черноземы, имеющие мировое аграрно-продовольственное значение и создающие уникальные возможности развития аграрного производства, обуславливает не только высокую долю пищевой промышленности в структуре промышленного производства Воронежа, но и тесную связь многих его жителей с сельским хозяйством области.
Оборонка, составляющая 78% промышленности Воронежа, когда-то недурно кормила город. Теперь она заброшена, что является причиной бедности основной части воронежского населения. В настоящее время экономика базируется глайным образом на находящемся в кризисном состоянии машиностроении (в основном конверсионном, т.е. бывшем ВПК) и на постоянно снижающем объемы производства агропромышленном комплексе. В связи с этим по большинству важнейших экономических показателей кризис здесь является более глубоким, нежели в целом по России. Так, рост цен в Воронежской области в 1996г. составил примерно 30% против 21,8% по России в целом, спад в инвестиционной сфере составил 28% против 21,5%, объем ВВП за тот же 1996г. упал на 10-11% против 5-6% по России (32).
Специфика региональной экономики (высокий удельный вес предприятий ВПК) и политических симпатий руководства и жителей региона ведет к сохранению в регионе высокого удельного веса государственной и муниципальной собственности. По отчету Госкомимущества РФ за 1996г., Воронежская область была отнесена к регионам, где ход приватизации был «заторможен», и в течение года было приватизировано менее 30 предприятий.
Относительно слабо развит здесь и малый бизнес, продукция которого составляет около 12% общего объема производства в регионе. Создание и развитие малых предприятий в Воронеже затрудняют административные барьеры, правила и процедуры, придуманные местными властями. Так, дифференцирован-
Социальная политика в контексте постсоветской экономики
(федеральный и региональный срезы)
v
wУ
ные ставки госпошлины за регистрацию предприятий в Санкт-Петербурге в 2 раза ниже, чем в Воронеже. Власти Воронежа всячески препятствуют вовлечению недвижимости в хозяйственный оборот, предпочитают предоставлять недвижимость и оборудование в краткосрочную аренду (33).
Помимо этого Воронеж обладает рядом особенностей, которые оказывают определенное влияние на проводимую социальную политику и политику занятости в городе. Главная из них связана с тем, что он входит в группу консервативных аграрно-индустриальных районов, где население поддерживает коммунистическую номенклатуру. В сочетании с экономическим спадом, отсутствием просветов и проблесков надежд по выходу из экономической депрессии это приводит к торможению реформ, которые движутся здесь крайне медленно и потому особенно болезненно для населения. В определенной степени можно утверждать, что регион находится в социально-политической и экономической изолированности, в первую очередь, от влияния федеральных центров власти.
В то же время Центральное Черноземье - традиционный очаг российской науки и культуры. Воронеж занимает третье место по России по количеству высших учебных заведений после Москвы и Санкт-Петербурга, здесь расположены несколько научно-исследовательских центров общероссийского масштаба. Сфера науки переживает в настоящее время массовое падение спроса на рабочую силу и является одной из наиболее пострадавших в результате сокращения занятости.
Индексы экономической активности населения, учитывающие долю респондентов, вовлеченных в предпринимательскую деятельность, а также тех, кто регулярно получает дополнительные «приработки» а данном регионе одни из самых низких, и если сравнивать ситуацию со вторичной занятостью в Воронеже с подобными процессами в Москве, то разрыв в показателях достигает двух-трехкратных величин. Уровень зарегистрированной безработицы в Воронеже на весну 1997 г. - 4%. Доля женской безработицы - свыше 60%. В отличие от Москвы и Петербурга высок удельный вес молодежной безработицы (около трети всех незанятых), зато невелика доля лиц предпенсионного возраста.
Распространена хроническая безработица. В первом квартале 1997г. каждый шестой официально зарегистрированный безработный имел стаж безработицы более 1 года, и только треть - менее четырех месяцев.
Сравнительные данные по трем городам
Определить место Москвы, Петербурга, Воронежа, особенности тенденций их развития на фоне других регионов России и в этом контексте выявить специфику местной социальной политики помогает превосходное исследование, проведенное в 1992-1995 гг. Экспертным институтом (Россия) и Центром по изучению России и Восточной Европы Бирмингемского университета (Великобритания). Его авторы выявили конкретные особенности и различия в социально-экономической ситуации российских регионов, в числе которых: уровень развития региона, его специализация и структура хозяйства, экономико-географическое положение, политика властей всех уровней по отношению к региону, предпринимательская активность населения, поддержка
МИР РОССИИ. 1998. N1-2
27
или противодействие реформированию, изменение потоков миграции и др (34).
Далее мы попытаемся сопоставить Москву, Санкт-Петербург и Воронеж по региональным различиям, исследованным вышеназванной группой авторов.
Они разделили регионы по уровню и темпам роста номинальных доходов населения на высокие, средние и низкие. При этом Москва была отнесена к регионам с высокими доходами и с высокими темпами их роста, Петербург же попал в «класс» регионов с высоким уровнем доходов при средних темпах их роста, а Воронеж - в число регионов с низким уровнем доходов населения при ттсвлщгаа.
Таблица 2
Типология регионов по уровню и темпам роста номинальных
доходов населения в 1990-1995 гг.
Доходы Темпы
высокие средние низкие
высокие Москва СПб
средние
низкие Воронежская область
Сравнение регионов России по соотношению денежных доходов и прожиточного минимума в 1993-1995 гг. показало, что Москва и Петербург относятся к регионам с высокой покупательной способностью при средней покупательной способности Воронежа и области. Что же касается такого показателя как глубина спада промышленного производства, то авторы выделили четыре типа регионов: с глубоким, более среднего, средним, менее среднего спадом промышленного производства. Москва при этом оказалась в группе регионов со спадом больше среднего, а Петербург, несмотря на все трудности с его гигантским ВПК, был отнесен к группе со средним уровнем спада. Это возможно объяснить доминированием в городе продуктивного (веберовского типа) капитализма.
Таблица 3
Типология регионов по глубине спада промышленного
производства в 1992-1995 гг.
Спад промышленного производства Значения ИФОПП* 1995 г. к 1991 г.,% Регионы
глубокий менее 35
больше среднего от 35 до 40 Москва, Воронежская обл.
средний от 40 до 50 Санкг- Петербург
меньше среднего от 55 до 63
* индекс физического объема промышленной продукции
28
Соци&гьная политика в контексте постсоветской экономики
(федеральный и региональный срезы)
Таблица 4
Типология регионов по уровню и динамике бюджетной обеспеченности населения в 1992-1995 гг.
Бюджетная обеспеченность Тенденция
рост стабильность падение
высокая Москва
средняя СПб
низкая Воронежская область
К приведенным выше, но несколько устаревшим сравнительным данным по обследованным городам добавим более позднюю статистику. (35)
Таблица 5
Типология регионов по уровню и динамике бюджетной обеспеченности населения в 1992-1995 гг.
Регион Динамика реальных денежных доходов I падуг. 1997 в %% к I потуг. 1996 Средняя заработная плата и выплаты социального характера Численность зарегнстрнро ванных безработных на июнь 1997 г.
тыс. руб- В % К маю 1997 г. в % к прожи-точному минимуму трудоспособного населения
Москва 127,9 1466,5 108,4 236,8 65,3
Петербург 92,7 1100,2 104,1 196,0 54,6
Воронеж 89,9 634,1 109,4 173,9 28,7
Модернизация российского общества, переход к рыночной экономике актуализировали и придали новый смысл проблемам социального развития и занятости в различных регионах Российской Федерации. В условиях многолетней нестабильности, экономического и социального кризиса, углубляющегося неравенства между регионами обострилась проблема научного осмысления этих проблем, без которого невозможно выработать адекватную региональную социальную политику, в том числе и политику занятости.
Таким образом, мы имели возможность сопоставить социальную политику федеральных и региональных властей. Два города представляют собой продвинутые центры по-разному проводившихся рыночных реформ с максимальной адаптацией населения к новой ситуации (Москва, Санкт-
МИР РОССИИ. 1998. N1-2
Петербург) и третий город (Воронеж) можно определить как центр заторможенного развития с консервативным руководством и населением Руководство этих городов демонстрирует возможности проведения социальной политики, адекватной типу населения и выражающей подход региональных элит к защите своих интересов и обеспечению социальной стабильности.
Работа выполнена при поддержке Российского Гуманитарного Научного
Фонда
(проект 98-03-04206)
ПРИМЕЧАНИЯ:
1. Экономическая политика Правительства России. М.,1992.
2. Можина М.А., Попова Р.И. Динамика доходов населения России в 1992-1993гг.//Бедность; взгляд ученых на проблему. М., 1994.С. 111-121; Известия, 12 марта 1998г.; Известия, 7 марта 1998г.; Обзор экономики России. 1997. II. М., Российско-европейский центр экономической политики, 1997. С.88-90.
3. Московские новости, N4, 2-8 февраля 1998.
4. Известия, 17 марта 1998.
5. Новая газета, N10, 16-22 марта 1998г. С. 1-2.
6. Московские новости, N10, 15-22 марта 1998. С.8.
7. Московские новости, N87, 24-31 декабря 1995.
8. Смирнов С. Социальная политика России становится активной, лучше бы она этого не делала// Сегодня,2 октября, 1996.
9. Известия, 12 ноября 1997.
10. См.: Дмитриев М. Политика социальных расходов в современной России// Вопросы экономики, N10,1996г..С.49-61; Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и решения/Под ред. Андерса Ослунда и М. Дмитриева. М., Московский Центр Карнеги, 1996г.; Шохин А.Н. Пенсионная система России:Современной состояние, проблемы реформирования.М., 1997.
11. Биккенин Н. Открывая номер// Свободная мысль. 1997г.. N12. С.4-5; см. также иные точки зрения: Дискин И.Е. Россия перед выбором: ресурсы социального развития//Мир России, 1997, N2. С.3-40; Смирнов С.Н. Демократия в России невозможна без социальной политики. Там же. С. 41-66; Бородкин Ф.М. Третий сектор в государстве благоденствия. Там же. С.67-116.
12. См. статьи Т.Ю.Сидориной «Социальная политика и ее акторы». С. 147-192.И Сидорина Т.Ю., Тихонова Н.Е., Шкаратан О.И. «Методика исследования социальной политики в регионах» (по методике) в этом номере журнала С.31-70.
13. Goldthorpe J.H., Lockwood D., Bechhofer F., Platt J. The Affluent Worker. Vol. 1-3. Cambridge, 1968,1969. 14. Обзор экономики России. 1997. II. M., Российско-европейский центр экономической политики, 1997. Приложение. С.250-251.
15. Город. Реформы. Жизнь. Москва в цифрах. 1992-1995г.. М.,1995г..С. 133, 134; Московский комсомолец, 13 ноября 1997.
16. Обзор экономики России. Основные тенденции развития. 1997г..И. Российско-европейский центр экономической политики. Специальный доклад «Российские регионы». М., 1997г.. С. 236,242,247-248.
17. Финансовые известия, 13 ноября 1997; Известия, 24 октября 1997; Мос-
Социальная политика в контексте постсоветской экономики
(федеральный и региональный срезы)
ковский комсомолец, 13 ноября 1997.
18. Обзор экономики России. 1997.11. С.238-239; Московский комсомолец, 18 ноября 1997г.
19. См. Капитал, 9 ноября 1995 . С. 1-2.
20. Улюкаев А.Московская особая.Заметки об особенностях экономической политики в одном отдельно взятом регионе//Эксперт,Ы39,13 октября 1997г.
21. Указ. Обзор экономики России. II. 1997.С.233.
22. Известия, 24 октября 1997.
23. Калашнов Ю. Московская теория занятости//Деньги, 1997г.. N42. С.24.
24. См.: Эксперт, N48, 15 декабря 1997. С.5.
26. Известия, 16 июля 1996.;там же, 14 ноября 1996.; Московские новости, N43, 27 октября-3 ноября 1996.
26. Волошина В. Налоговый пряник Петербурга//Московские новости, N42, 20-27 октября 1996.
27. Kudrin A. St Petersburg’s progress towards the market//Intemathional Journal ofUrbanand Regional Research. 1997, No3. P.426.
28. Мониторинг социально-экономической ситуации на рынке труда Санкт-Петербурга, СПб.,1996. N 3-4. С.133-136; там же. СПб.,1997. N 1. С.5-10.
29. Иванова Ю., Никонова О., Мозговая О. Санкт-Петербург: пять углов жилищной реформы // Социальная защита, 1997г., N4. С. 7-11.
30. Яковлев В. В Санкт-Петербург двинулись и инвестиции, и бизнесмены // Известия, 27 ноября 1997.
31. Кураев М. Путешествие из Ленинграда в Санкт-Петербург // Новый мир. 1996, N10. С. 198, 200.
32. Соколов А.Б. О региональных проблемах в банковской сфере и перспективах их решения //Деньги и кредит. 1997. N1. С. 16.
33. Абориева О., Ремизов Д. Малое предпринимательство в Воронежской области (проблемы становления и развития)//Предпринимательство в России, 1997г.,N2. С.44-48.
34. Анализ тенденций развития регионов России в 1992-1995 гг. Материалы совместного исследования Экспертного института (Россия) и Центра по изучению России и Восточной Европы Бирмингемского университета (Великобритания)// Вопросы экономики. N6. 1996. С.42-77.
35. Акимов М. Дорогая моя Русь//Профиль. 1997. N 33. С.8-9.
