CC BY
33
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ*
А.Ю. Шевяков
Оценка и анализ динамики изменения соотношения затрат государства на социальную сферу и на субсидирование в различных формах экономики, проведенные на основе данных государственной статистики и расчетных показателей, свидетельствуют о том, что скрытые формы государственного субсидирования остались на уровне 1997-1998 гг., а затраты на социальную защиту населения сокращаются. Для исследования социально-экономических последствий неравенства было предложено рассматривать две самостоятельные составляющие общего неравенства: нормальное и избыточное, что позволило получить нетривиальные выводы. В частности, о том, что нормальное неравенство положительно коррелирует с экономическим ростом, в то время как избыточное - является его тормозом, а также о том, что рост избыточного неравенства ведет к деградации человеческого капитала страны. Рассмотрены различные способы преодоления бедности и неравенства, основанные на коррекции распределительных механизмов.
Сильная, динамично развивающаяся экономика является важнейшей составляющей и основой национальной безопасности. Сегодня к числу факторов, прямым образом тормозящих экономическое развитие, относятся острые социально-экономические диспропорции, возникшие в ходе проводимых в стране реформ и являющиеся, как показывает наш анализ, следствием проводимой в стране социальной политики.
* Доклад на заседании Секции экономики ООН РАН 22 марта 2005 г.
Расходы на социальную политику из консолидированных бюджетов СФ составили в 2003 г. - 180,6 млрд р.1 Значит, расходы на льготы составили 90,3 млрд р. Это от всех расходов консолидированного бюджета РФ составляет 2,3%, а от всех расходов консолидированного бюджета СФ - 4,5%. Затраты на финансирование льгот по ЖКУ составляют 1,3% от всех расходов консолидированного бюджета РФ2. Таким образом, затраты на финансирование льгот в 2003 г. составляли в сумме 3,6% от расходов консолидированного бюджета РФ.
Для 2004 г. (при тех же условиях - 50% от расходов на социальную политику) стоимость финансирования всех льгот составила 125,1 млрд р.3 и соответственно доля от всех расходов консолидированного бюджета РФ -2,7%, а от всех расходов консолидированного бюджета СФ - 5,3%. Если расходы на льготы по ЖКУ выросли в тех же пропорциях (точных данных найти не удалось), то общие расходы на обе составляющие были не более 4,3%.
Государственная отчетность не собирает воедино все социальные расходы, и это дает основание достаточно убедительно утверждать об их чрезмерности. Но точно так же не собираются все данные на поддержку экономики. Бюджетная отчетность фиксирует только кассовое исполнение бюджета. И эта отчетность констатирует сокращение доли финансирования экономики (промышленность, строительство, сельское хозяйство, рыболовство, дорожное хозяйство, связь, ЖКХ и т.д.) по сравнению с доперестроечными годами почти вдвое. При этом существуют скрытые формы субсидирования экономики в виде налоговых льгот, денежных зачетов, госзаказов, ценового механизма. Если учесть скрытое субсидирование экономики, то выяснится картина совсем иная. К сожалению, найти инфор-
1 ФС Госстатистики. Социальное положение и уровень жизни населения России, 2004 г.
2 ФС Госстатистики. Ежегодник 2004 г.
3 Отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ на 1.01.2005 г. Минфин РФ (интернет).
мацию по оценке размера такой формы поддержки государством экономики сложно. В 2000 г. в докладе Всемирного банка (Разрушение системы неплатежей..., 2000) были приведены данные за 1994-1998 гг. о размерах недополученных доходов в бюджет (за счет льгот, налоговых освобождений, денежных зачетов) и скрытого субсидирования экономики. Первый показатель к доходам бюджета изменялся от 5% в 1995 г. до 11,4% в 1997 г. Второй по отношению к сумме бюджетного финансирования экономики составлял в 1994 г. - 6,8%; 1995 - 35; 1996 - 96; 1997 -85,8; 1998 - 167,8%.
При этом в 1994-1995 гг. данные не учитывают размеры субсидирования региональными органами власти. Пересчет государственных расходов с учетом скрытых форм субсидирования за эти годы показал, что вместо демонстрируемой в отчетах тенденции сокращения расходов на экономику, что было бы вполне логично, так как государство сократило более чем вдвое обязательства собственника, наблюдается, начиная с 1995 г., почти стабильно поддержание экономики на уровне 40%. И обратная картина по социальным обязательствам. Вместо тенденции приблизиться к !/3 расходов, наблюдалась тенденция сокращения до '/5, и в 1998 г. этот «порог» был почти достигнут.
В послекризисный период были приняты меры по сокращению скрытых форм поддержки в виде зачетов и налоговых льгот, но укрепили свои позиции способы субсидирования экономики через регулирование цен. Госу-
дарство не только не реформировало отрасли, которые занимают монопольное положение на рынке (энергетику, железнодорожный транспорт, газовую, ЖКХ и т.д.), но даже несколько укрепило их монополизм и зависимость от государства. В результате государственного регулирования цен на их продукцию скрытое субсидирование является реальной поддержкой для всех отраслей экономики (табл. 1).
Распространено мнение, что от государственного регулирования цен естественных монополистов выигрывает только население и в их интересах государство и сдерживает цены, а для остальных потребителей цены устанавливаются выше и они якобы финансируют льготные цены для населения (перекрестное субсидирование). Но, во-первых, объем непосредственного потребления населением продукции этих отраслей не сопоставимо меньше, чем экономикой. Во-вторых, государственное сдерживание цен, пусть и на более высоком уровне, осуществляется и для остальных потребителей, т.е. для оптовых покупателей. И наконец, население оплачивает в конце технологической цепочки производства более высокие цены производителей, и выигрыш населения нивелируется. А выигрыш в секторе экономики остается и частично передается государственному бюджету. Государственное регулирование цен монополистов является нормальным регулятором рыночной экономики. И в данном случае оно выступает в роли менеджера экономического сектора. Совсем иная роль государства в социальной сфере.
Таблица I
Укрупненная структура расходов консолидированного бюджета РФ, %
Годы
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Все расходы 100,00 100,00 100.00 100.00 100,00 100,00 100.00 100.00 100,00
Социально-культурные мероприятия 28,86 19.17 29.18 29,17 27.37 30.07 39,65 29,65 31.40
Экономика 26,00 25,91 19,76 17,53 18.04 24.27 21.28 24,53 26,88
Оборона и правоохранительная дея-
тельность 6,01 7,03 5.39 5,93 6,76 7.60 7,02 16,64 17.39
Управление 2.64 3,45 3,69 3.68 3.72 4,59 4,35 4,62 4,78
Все прочие 36.49 44.44 41.98 43.69 44.12 33.47 27.69 24.57 19.55
Поскольку интерес представляет только оценка соотношения затрат государства на социальную сферу и экономику, допустимо рассматривать все формы скрытой поддержки экономики как государственные дотации и объединить их с прямым финансированием из бюджета.
Исходя из вышеизложенного, предполагаем, что скрытые формы субсидирования экономики снизились относительно 1999 г., но сохраняются в последние годы на уровне 1997-1998 гг. (до дефолта, т.е. в объеме 96-85%). Ввиду отсутствия конкретной информации рассчитаем для 2003-2004 гг. несколько вариантов в диапазоне от 50 до 100% (табл. 2).
Обсуждаемые варианты реформы социальных отраслей ориентированы в первую очередь на дальнейшее сокращение объема ее финансирования за счет:
снижения гарантированного объема бесплатных услуг в здравоохранении;
сокращения объектов (учреждений) социальной инфраструктуры в государственной собственности - все социальные отрасли;
замены бесплатных услуг платными в образовании и отказ от обязательного среднего образования и т.д.
Все это служит основанием считать, что государство отказывается от выполнения сво-
ей основной функции - социальной защиты населения страны.
Так называемая монетизация льгот еще раз подтверждает этот тезис.
С начала реформ в России система социальной защиты населения претерпела значительные изменения: были введены новые пособия и льготы, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Однако основополагающие принципы были унаследованы от советской модели. Сегодня по-прежнему основу системы социальной поддержки составляют страховые выплаты, пособия нетрудоспособным и поддержка граждан, имеющих особые заслуги перед государством, причем помощь наименее обеспеченным слоям населения, как и раньше, не является приоритетным направлением социальной политики.
По данным обследования «НОБУС»4 натуральные льготы составляли 3,6% располагаемых ресурсов населения, тогда как денежные социальные трансферты составляли более 15%
4 Национальное обследование благосостояния и участия населения в социальных программах, проведенное Госкомстатом РФ во 2-м квартале 2003 г. при поддержке и с участием экспертов Мирового банка (выборка - 44,4 тыс. домохозяйств).
Таблица 2
Оценка доли государственного финансирования социальной сферы и экономики при разных вариантах скрытых форм поддержки экономики
2003 - варианты* 2004 - варианты*
1 2 3 1 2 3
Расходы консолидированного бюджета РФ по отче-
ту, всего (млрд р.) 3964.9 3964,9 3964,9 4665,4 4665.4 4665.4
в т.ч. на социально-культурные мероприятия 1175,5 1175,5 1175,5 1465,11 1465,11 1465,11
на экономику 972.4 972.4 972,4 1253,97 1253,97 1253.97
Расходы консолидированного бюджета РФ с уче-
том скрытого субсидирования, всего (млрд р.) 4451.1 4742.8 4937,3 5292,3 5668,5 5919,35
на экономику 1458.6 1750.3 1944,8 1880,9 2257,1 2507.9
Структура (%)
Все расходы 100 100 100 100 100 100
в т.ч. на социально-культурные мероприятия 26.4 24.8 23.8 27,7 25,8 24,7
на экономику 32.8 36.9 39,4 35,5 39,8 42.4
* Варианты объема скрытого субсидирования экономики в процентах к бюджетному: 1 вариант - 50%, 2 вариант -80%, 3 вариант - 100%.
денежных доходов населения. При этом натуральные льготы получали более половины семей со среднедушевым доходом не ниже прожиточного минимума и менее 40% бедных семей. Получатели денежных трансфертов и натуральных льгот присутствуют во всех группах семей по уровню доходов на душу, и концентрации получателей льгот и видов предоставляемых льгот в обеспеченных семьях превышают соответствующие концентрации в бедных семьях. Среди получателей льгот максимальные риски бедности характерны для инвалидов 3-й группы, ветеранов боевых действий на территориях других государств, многодетных семей и семей, имеющих детей-инвалидов. В то же время работники, имеющие льготы по профессиональному признаку, занятые на тяжелых работах и в подразделениях особого риска, инвалиды Великой Отечественной войны в большей степени представлены среди вполне, а иногда и наиболее обеспеченных категорий населения. Эти диспропорции в социальной политике, с одной стороны, обусловлены исторически, но, с другой стороны, могут рассматриваться как косвенное признание того, что «достойный уровень» социального обеспечения значительно превышает официальную границу бедности. К этому следует добавить, что официальные границы бедности в регионах России не согласуются с нормативно-статистическими оценками границ бедности, в которых по данным выборочных обследований семейных бюджетов определяется, каким должен быть среднедушевой доход семьи для того, чтобы ее члены могли потреблять продукты питания, непродовольственные товары и услуги по соответствующим нормативам.
В целом решение этих проблем должно способствовать повышению качества товаров и услуг, предоставляемых на льготной основе (в первую очередь это связано с услугами транспорта, санаторно-курортным обслуживанием, жилищно-коммунальным хозяйством5,
5 Согласно Федеральному закону № 122 в 2005 г. не монетизируются льготы на оплату услуг
медицинскими услугами и обеспечением лекарствами). Следует также отметить, что данная реформа проводится в условиях, когда сокращение бедности объявлено в качестве приоритета социально-экономического развития страны и наблюдается устойчивый экономический рост. Такая ситуация не позволяет реализовывать реформы, следствием которых является снижение уровня жизни больших групп населения.
Право на какие-либо льготы, предусмотренные федеральным законодательством, действовавшим до принятия Федерального закона № 122, имело 27,2% населения. В территориальном разрезе не наблюдается существенных различий в концентрации льготопо-лучателей: в крупных городах с численностью до 500 тыс. человек к получателям льгот относятся 29,4%) населения, а в сельской местности - 25,1%. Однако по объему сельские жители получают льгот в 2 раза меньше.
Согласно полученным результатам 10% российских домохозяйств имеют в своем составе только льготников федерального мандата, 30% - только льготников регионального мандата и 10%) - и тех и других одновременно. Данный результат обозначает одну из точек социального напряжения, поскольку выделение федеральных и региональных получателей льгот разделило людей на выигравших и проигравших в пределах одной семьи. К проигравшим чаще относятся региональные льготники.
В целом региональных льготников в 2 раза больше, при этом на момент обследования домохозяйства с федеральными льготниками в среднем получали через программу льгот 504 р., а с региональными льготниками - 436 р. Это означает, что на макроэкономическом уровне для обеспечения равенства возможностей региональных и федеральных льготников объем ресурсов на компенсации региональным льготникам должен составить
ЖКХ, но аналогичная реформа в данном секторе предполагается в ближайшем будущем.
173% от федерального мандата. Реально это соотношение составило 50% по состоянию на 1 января 2005 г. Следовательно, дискриминация региональных льготников была заложена в механизме реализации нового законодательства еще на этапе утверждения федерального и региональных бюджетов.
Для этого, помимо соблюдения выше обозначенных правил, компенсации 2005 г. были адаптированы к доходам 2003 г. В результате стало очевидным, что порядка 4% российских домохозяйств, в которых проживает около 7 млн человек, ухудшили свое материальное положение. Введение социального пакета существенно не повлияло на последствия монетизации для сектора домашних хозяйств.
Вся проблема в том, что одновременно с началом монетизации льгот цены на оплату ЖКХ возросли на 28%, а на транспорт - на 13%. Именно эти изменения увеличили число семей, материальное положение которых ухудшилось, до 53%, и теперь уже практически полстраны испытали на себе негативные эффекты монетизации. Следует отметить, что рост цен на ЖКХ и транспорт не связан с реализацией Федерального закона № 122, данные действия - ответственность совершенно других институтов государственной власти, но факт одновременного старта роста цен на услуги и введения денежных компенсаций вместо льгот связал данные процессы в один узел. Результатом стала ситуация, когда в условиях роста ВВП и обещаний повышения уровня жизни значительная часть населения столкнулась с падением уровня жизни. Социальное восприятие реформы льгот было бы мягче, если бы удалось развести во времени процесс монетизации и роста цен на базовые социальные услуги.
Монетизация льгот и бедность. Несмотря на то, что замена натуральных льгот денежными компенсациями в целом оказалась достаточно дорогостоящей программой, она не привела к существенному сокращению уровня бедности. Если с монетизацией связывать рост цен на оплату ЖКХ и транспорта , то наблюдается даже некоторый рост уровня бед-
ности. Можно утверждать, что монетизация льгот сокращает бедность среди федеральных льготников: до монетизации льгот среди них доля бедных составила 41,4%, а после монетизации она снизилась до 31,2%. Вместе с тем даже в случае федеральных льготников только 18% ресурсов, направляемых на компенсационные выплаты, будут получены бедными семьями.
Если рассматривать только эффекты от монетизации льгот, то данная реформа ухудшила положение у 4% российских домохозяйств, не изменила его - у 51% и улучшила -у 45%. Следует отметить, что Федеральный закон № 122 не предусматривает индексацию компенсационных выплат. Так, учет роста цен на ЖКХ и транспорт в январе 2005 г. кардинально изменил ситуацию, и в результате ухудшилось материальное положение у 53% домохозяйств. В дальнейшем отсутствие механизмов индексации еще больше усугубит социальные издержки реформ, поэтому необходимо предусмотреть изменения в принятом Федеральном законе № 122 в части индексации компенсационных выплат.
Большинство регионов отказалось от монетизации региональных льгот, при этом обязанности по их финансированию оказались не сопоставимы с возможностями региональных бюджетов.
Возникновению острых социально-экономических диспропорций способствовало практически полное устранение государства от формирования системы распределительных отношений, ориентированных на нужды основной массы населения, что выразилось в первую оч -редь в избыточном экономическом неравенстве во всех разрезах экономики. Наряду с беспредельно высоким неравенством в распределении собственности неравенство избыточно в разрезах по территориям и отраслям российской экономики, по доходам, потреблению и сбережениям населения, располагаемому человеческому и социальному капиталу. Вот лишь некоторые фактические данные, иллюстрирующие имеющиеся диспропорции.
Анализ зарплаты по различным отраслям нашей экономики показывает, что диспропорции в оплате труда крайне велики. По данным апрельского обследования 2004 г. зарплату ниже прожиточного минимума трудоспособного населения получали примерно 30% занятых в российской экономике. При этом в сельском хозяйстве зарплату ниже прожиточного минимума получали около 70% работников, в сфере культуры и искусства - 52,3, в сфере образования - 43,5, а в здравоохранении - 38,5%. Чтобы проиллюстрировать контраст между этими отраслями и теми отраслями российской экономики, где зарплаты являются наиболее высокими, приведу следующие цифры. В том же апреле 2004 г. половина работников топливной промышленности получала зарплату, превышающую прожиточный минимум в среднем в 20 раз, и более одной трети работников банковской сферы получали зарплату, превышающую прожиточный минимум в среднем в 26 раз. Не удивительно, что по российской экономике в целом зарплата 10% наиболее высокооплачиваемых работников превышает зарплату 10% наиболее низкооплачиваемых работников в 28 раз.
Стоит внимательно рассмотреть, что происходило с неравенством оплаты труда в процессе экономического роста за последние пять лет. В первые три года после кризиса 1998 г. происходил форсированный рост самых высоких зарплат при значительном отставании роста средних и низких зарплат. В результате доля работников, получающих зарплату ниже прожиточного минимума трудоспособного населения, составившая в 1999 г. 42,9%, повысилась в 2001 г. до 44,6%. А зарплата 10% наиболее высокооплачиваемых работников в 2001 г. превысила зарплату 10% наиболее низкооплачиваемых работников в 39 раз. При этом в сельском хозяйстве зарплату ниже прожиточного минимума получали 83% работников, в сфере культуры и искусства -71, а в сферах образования и здравоохранения - 64% работников.
Если сравнить это с теми цифрами, которые были приведены выше для 2004 г., то на
первый взгляд за период с 2002 по 2004 г. диспропорции в оплате труда заметно снизились. Однако более детальный анализ показывает, что это улучшение во многих отношениях эфемерно. В самом деле, за период с 2000 по 2004 г. 52% совокупного прироста заработной платы составил прирост зарплат 20%> наиболее высокооплачиваемых работников. При этом 36% совокупного прироста составил рост зарплат 10% наиболее высокооплачиваемых работников. Тогда как рост зарплат 10 и 20% наиболее низкооплачиваемых работников составил всего лишь соответственно 1,35 и 3,93% от совокупного прироста заработной платы. Разумеется, это лучше, чем ситуация в 1999-2001 гг., когда на 10% наиболее высокооплачиваемых работников пришлась половина всего роста оплаты труда, а на 20% наиболее высокооплачиваемых работников - 66%о совокупного роста. Однако никаких системных изменений не произошло: все равно на 10% наиболее высокооплачиваемых работников сейчас приходится 36% всей оплаты труда, а на 20% наиболее высокооплачиваемых работников -52,5%. И главное - в сложившейся системе распределения заработной платы широкие возможности форсированного роста самых высоких зарплат остаются неизменными.
Если говорить об общем показателе неравенства и как он варьируется по всем регионам, то мы пробегаем спектр практически всех стран, начиная с уровня африканских и латиноамериканских (рис. 1).
Такие регионы, как Москва, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа по внешним признакам уровня жизни приближаются к развитым странам. Но это достигается за счет неравенства доходов, многократно превосходящего не только показатели неравенства в Европе, но и в США. В Москве доходы 10% наиболее обеспеченного населения превышают доходы 10% наименее обеспеченного населения в 39 раз, а в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком округах - в 27- 28 раз, причем во многих бедных регионах неравенство доходов выше, чем в этих округах.
4,6 4,8 5,0
Логарифм ВРП надушу
Коэффициент фондов ♦ Индекс Джини -Тренд Джини
■Тренд КФ)
Рис. 1. Коэффициенты фондов и индексы Джини по регионам России в зависимости от валового регионального продукта (ВРП) на душу населения
Рост межрегионального неравенства доходов продолжался практически все годы реформ, и чтобы объяснить, насколько достигнутое неравенство велико, заметим, что оно выше, чем неравенство индивидуальных доходов на душу в странах Западной Европы.
Еще больше велики межрегиональные различия по уровню ВРП на душу населения в России. В 2003 г. самый высокий уровень ВРП на душу в Ямало-Ненецком АО (в два с лишним раза более высокий, чем ВРП на душу в Москве) превысил самые низкие уровни ВРП в Республике Ингушетия и в Коми-Пермяцком АО в 70 раз. А уровень ВРП на душу в Республике Дагестан - в 28 раз. При этом, учитывая неравномерность развития регионов, показатели бедности здесь колеблются от 12 до 90% населения регионов.
Подобные сравнения дают только частичное представление о межрегиональном экономическом неравенстве и показывают, что тенденция к нарастанию концентрации дохо-
дов в отдельных регионах при неразвитости и бедности других регионов приобретает угрожающие масштабы.
Наши новые теоретические разработки к изучению природы и структуры неравенства и бедности показывают, что само по себе неравенство может выступать как стимулирующим, так и стагнирующим фактором экономического развития (Шевяков, Кирута, 2002).
Вопреки широко распространенным взглядам, неравенство не представляет собой однородней характеристики экономики. В разных странах, и даже, в разных регионах одной и той же страны, один и тот же размер неравенства может быть обусловлен действием принципиально различных механизмов. Наша теоретическая находка состояла в том, что при разложении неравенства на две составляющие - нормальную и избыточную, которая определяется бедностью, картина проясняется и выясняются очень интересные зависимости.
О 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9
Нормальное, избыточное, общее неравенство
« 1од(ВРП) « !од.ВРП; ♦ юд.ВРП} I -Зависимость от СИ -Зависимость от СЕ --------Зависимость от С |
Рис. 2. Зависимости логарифма ВРП на душу населения от нормального, избыточного и общего неравенства
1990
0,3 -т --
1992
1994
1998
0.4
0.4 5 н—
0,5
0,55
1 1
—О—Общее неравенство
I !
Рождаемо с т ь
! I
"О—Соотношение нормального и общего I неравенства
Рис. 3. Связь динамики рождаемости с динамикой общего неравенства и соотношения нормального неравенства с общим неравенством
Пояснения. Общее неравенство (левая шкала) - это индекс Джини неравенства денежных доходов, который с некоторыми колебаниями возрастает. Соотношение нормального неравенства (индекса Джини неравенства денежных доходов, когда доходы всех бедных повышены до прожиточного минимума) с общим неравенством нормировано так, чтобы оно было сопоставимо с коэффициентами рождаемости, и его значения соответствуют правой шкале, так что оно убывает, и значения коэффициентов рождаемости снижаются по мере его убывания.
Общее неравенство, например, не ведет себя осмысленно, и не видно никакой статистической связи с показателями экономического роста, в то время как его компоненты - нормальное неравенство и избыточное неравенство показывают четкие осмысленные статистические связи с показателями экономической динамики. При этом нормальное неравенство положительно коррелирует с показателями экономического роста, а бедность и избыточное неравенство являются его тормозом (рис. 2).
Другой вывод нашего исследования заключается в том, что рост избыточного неравенства влечет за собой деградацию человеческого капитала и, в первую очередь, снижение рождаемости, тогда как вытеснение избыточного неравенства за счет роста нормального неравенства, напротив, ведет к росту рождаемости (рис. 3 и 4).
Это очень важный вывод. Правительственная доктрина, как это следует из разных официальных заявлений, связывает вопросы ликвидации бедности с экономическим ростом. А можем ли мы, вообще говоря, реально обеспечить такие показатели экономического
роста при существующем расслоении общества, которое, по-видимому, будет нарастать? Оно (расслоение), по существу, приводит к тому, что у нас появилась большая масса бедных и почти бедных людей, а с другой стороны, у нас есть верхушка общества - 10-12% богатых, которые живут отдельно от этой большой массы людей (их доходы почти на треть сегодня являются рентными, а потребление ориентировано на импортные товары и вывод капитала из активной экономической деятельности внутри страны). По сути дела происходит разрыв не только в социальном плане, но фактический разрыв экономики на две составляющие экономика, которая связана с экспортом (экономика трубы), и другая экономика, которая деградирует или почти деградирует. Поэтому о каком экономическом росте мы можем говорить серьезно, если мы не будем реформировать и стимулировать эту экономику?
Но даже если мы и сможем обеспечить декларируемые показатели роста ВВП, это не решит автоматически проблему бедности. Как показывает опыт других развивающихся
ВРП на душу, руб. в месяц
ш Наименее обеспеченные 10% ♦ Наиболее обеспеченные 10%
Линейный (Наименее обеспеченные 10%) ....... Линейный (Наиболее обеспеченные 10%)
Рис. 4
стран, никому не удается решить эту проблему без определенных мер и реформ в области распределительных отношений.
Для того чтобы понять, к чему привел этот дикий этап неуправляемого формирования распределительных механизмов и институтов, посмотрим, как распределяется экономический эффект, который мы получаем от экономического роста, по группам населения с различными уровнями доходов в региональном разрезе.
Так вот, если мы проанализируем, какие приросты доходов получают бедные и богатые на 100 р. прироста валового регионального продукта (ВРП) в расчете на душу населения, то мы увидим совершенно удручающую картину. Бедные получают прирост на 5 р., а богатые - на 200 р., т.е. разница между богатыми и бедными в 40 раз. Сказанное относится только к 10% наименее и наиболее обеспеченного населения. В остальных 10-процентных группах по уровню дохода соответствующий прирост дохода тем выше, чем выше среднедушевой доход в группе. Так, в упорядочении по возрастанию во второй 10-процентной группе прирост дохода составит 12 р., в третьей - 18, в четвертой - 25,а в предпоследней, девятой группе - 150 р. на душу. Так что в среднем по всем группам прирост дохода на душу составит 65, а не 100 р., поскольку не весь прирост ВРП трансформируется в прирост доходов населения. Здесь важно то, что рост ВРП мультиплицируется в росте доходов 20% наиболее обеспеченного населения, а остальные 80% населения получают от роста ВРП слишком мало.
Аналогичные цифры получаются при анализе результатов нашей внешнеэкономической деятельности. Межрегиональные различия по уровню ВРП на душу населения на 86%> объясняются различиями в объемах торговли различными видами ресурсов. И при распределении доходов от внешней торговли богатые получают в 36-38 раз больше, чем бедные.
Вот сегодня та мера, которая показывает, куда направлен вектор распределительных
отношений, как распределяется богатство и все преимущества от экономической деятельности в нашей стране.
Таким образом, мы видим очень серьезные, очень глубокие диспропорции, когда значительная часть работающего населения не только не может обеспечить себе приемлемый уровень жизни, а вынуждено просто выживать. И все это относится прежде всего к тем сферам нашей социально-общественной системы, которые определяют стратегические, фундаментальные основы развития нашего общества на перспективу и забота о развитии которых является основной прерогативой власти и государства.
Мы очень настойчиво пытаемся перенять опыт Запада в переходе экономики на рыночные механизмы, но совершенно не видим и не используем их опыт в области устройства и регулирования распределительных механизмов. Вообще говоря, создается впечатление, что практически любые действия государства в этой области направлены на интересы кого угодно, но только не большинства населения и прежде всего его наиболее обездоленной части. Если говорить, почему это возникло, то можно сказать, что основная причина, на мой взгляд, связана с тем, что государство совершенно устранилось от целенаправленного формирования распределительных механизмов и институтов с учетом долговременных и социально ориентированных целей развития нашего общества, считая, что с ростом ВВП они решатся автоматически. Хотя и с ростом ВВП что-то не очень получается.
Теперь о бедности. Бедность у нас официально понимается как число жителей нашей страны, которые получают доход ниже прожиточного минимума. Этот прожиточный минимум фиксируется государственными органами, и он различен для разных регионов. Такая бедность называется абсолютной. В разных странах мира используются различные подходы к измерению бедности. Например, в США, как и в России, используется абсолютная граница бедности. А в странах Западной Европы бедность измеряется относительно среднего
уровня доходов населения - бедными считаются те, чей доход ниже половины или даже двух третей среднего дохода. Такая бедность называется относительной. Контраст между этими двумя подходами к измерению бедности в наших условиях поразителен.
Относительная бедность в регионах России тем выше, чем выше ВРП на душу населения! И относительный дефицит доходов тоже возрастает с ростом ВРП, хотя и немного медленнее. Здесь мы явно видим эффекты избыточного неравенства, выражающегося в избыточной концентрации и поляризации доходов, в том числе, и в самых богатых регионах! Чтобы высказать это яснее, скажем, что в Москве при абсолютном определении бедности бедные составляют 12,9% населения, а при относительном определении бедности -57,7%! Даже если понизить относительную границу бедности до половины московского среднедушевого дохода, то все равно в Москве будет 47% относительно бедных. Все дело в том, что в Москве самая высокая концентрация доходов.
Как мы уже говорили, правительственная же доктрина связывает вопросы ликвидации бедности с экономическим ростом. Парадокс современной ситуации в России состоит в том, что экономический рост в условиях существующих распределительных отношениях только углубляет неравенство и бедность. Анализ изменения показателей относительной бедности по регионам дает прекрасную иллюстрацию этого тезиса (рис. 5).
Приведенные данные показывают, что деформация распределительных механизмов, связанная прежде всего с концентрацией доходов богатых, достигла такого уровня, что нарушается даже естественная логика снижения бедности по мере экономического роста.
Итак, на сегодняшний день мы имеем не только избыточное социально-экономическое расслоение нашего общества, но и распределительные механизмы, которые его создали, систематически поддерживают и препятствуют преодолению социальных диспропорций. Без переналаживания этих механизмов в сторону разумного ограничения роста самых вы-
0,6
Рис. 5. Зависимость абсолютной и относительной бедности от неравенства доходов по регионам России
90 Т !
80
70 ]
V? 60 -
►Л
& 50
§
а а 40
30
20 -
10
0,3
Р>" ^ 0,98
0,35
0,4 0,45 0,5
Общее неравенство: индекс Джини
0,55
■ Абсолютная бедность А Относительная (г=т/2)
ф Относительная (г=2/3 т)
соких доходов мы никуда в лучшую сторону не двинемся, - даже если сегодня мы все разделим поровну, неравенство очень быстро вернется на круги своя. Многое копируя у западных стран, стоило бы скопировать и их методы регулирования неравенства доходов. Если говорить о конкретных показателях дифференциации, то для развитых стран соотношения между доходами верхней и нижней де-цильных групп колеблются от 12-14 (для США) до 6-7 (для некоторых стран ЕС). В Финляндии вообще говорят о значении коэффициента дифференциации на уровне 3 как о социально приемлемой норме.
Какие же существуют пути сокращения бедности? Прежде всего следует подчеркнуть, что бедность - это проблема чрезмерно высокого неравенства, и масштабы бедности не могут быть радикально (в два раза) снижены в короткий срок без радикального снижения масштабов неравенства. Аналитические расчеты показывают, что если реальные доходы населения буду расти со среднегодовым темпом в 8-9%, но механизмы распределения доходов останутся такими же, каковы они сейчас, то двукратного снижения численности бедных по стране в целом можно будет достигнуть только через 7 лет. При этом, учитывая неравномерность развития регионов - а показатели бедности здесь колеблются от 12 до 90% населения регионов, в некоторых регионах она останется на уровне 60% всего населения (см. рис. 3).
Суть проблемы в том, что при действующих ныне распределительных отношениях слишком большая доля совокупного роста доходов уходит на рост доходов наиболее обеспеченных слоев населения, а на повышение доходов наименее обеспеченных остаются крохи.
При всей широкомасштабной бедности в России цена вопроса о снижении масштабов бедности поразительно невелика, а именно дефицит доходов у бедных мал по сравнению с суммарными доходами всего населения. По официальным оценкам Госкомстата объем дефицита денежных доходов у бедных в 2001 г. составлял 4,4% от объема денежных доходов всего населения, в 2002 г. - 3,6% и в 2003 г. - 3,1%.
Но в 2002 г. по данным Госкомстата реальные денежные доходы населения России выросли на 9,9%, а в 2003 г. - примерно на 13%, т.е. за два года они выросли на 24,2%.
Формально это означает, что бедность могла бы быть полностью ликвидирована в конце 2003 г., если бы 18% общего прироста доходов за 2002-2003 гг. было направлено на повышение денежных доходов бедных до величины прожиточного минимума. Однако в действительности масштабы бедности снизились незначительно, даже по официальным оценкам. Радикального снижения масштабов бедности в условиях быстрого роста реальных доходов населения не произошло потому, что общее неравенство доходов не понизилось, а совокупный рост реальных доходов происходил за счет форсированного роста доходов наиболее обеспеченных слоев населения, который в значительной степени нивелировал результаты повышения низких зарплат и пенсий.
По нашим оценкам в 2001 г. объем дефицита денежных доходов бедных составлял 9,4%, а в 2003 г. - 5,7% от суммарного объема денежных доходов всего населения России. Наши оценки численности и дефицита доходов у бедных выше официальных оценок Госкомстата, потому что наши оценки неравенства значительно превосходят официальные оценки. Причины таких расхождений детально объяснены в наших публикациях (Шевя-ков, Кирута, 2002; 8Ьеу1акоу, ЮгЩа, 2001). Однако и при таких более высоких оценках бедность могла бы быть ликвидирована к концу 2003 г., если бы на повышение доходов бедных было направлено 38% от общего прироста реальных доходов населения.
Приведенные соображения важны для объяснения того, что проблема бедности в России, в принципе, разрешима, но все методы решения этой проблемы обладают очевидным недостатком, а именно: нельзя повысить доходы бедных, не повышая при этом всех остальных доходов, лежащих выше границы бедности. Более того, нельзя разом повысить доходы всех бедных до величины прожиточного минимума независимо от их исходной
дифференциации. В реальности для решения проблемы бедности необходимо работать со всем спектром доходов: все разрывы между доходами должны быть пропорционально сжаты за счет создания такого механизма роста, при котором темп роста дохода был бы тем выше, чем ниже уровень дохода. При этом должно понизиться неравенство доходов, и, как результат, понизится бедность. Чтобы реализовать такую схему, необходимо ввести инструменты, ограничивающие рост высоких доходов. О том, как могут быть использованы с этой целью инструменты налоговой политики и перераспределения доходов, я скажу ниже. А сейчас посмотрим, насколько подобная схема может быть эффективной. Возможны различные варианты сценариев реализации этой схемы, я ограничусь только двумя. В каждом из них предполагается, что реальные (приведенные к сопоставимому выражению после исключения эффекта инфляции) доходы населения в целом растут с темпом 8% в год.
В первом, самом простом варианте двукратное снижение численности бедных достигается за счет жесткого ограничения роста высоких доходов, при котором реальные доходы 10% наиболее обеспеченного населения возрастают не более чем на 1,5% в год. Это позволяет обеспечить прирост реальных доходов 10% наименее обеспеченного населения на 60% в год, следующих 10% населения- на 35% и т.д., что и выводит бедных из бедности. При этом исходное превышение доходов 10% наиболее обеспеченных над доходами 10% наименее обеспеченных в 30 раз (российская ситуация в 2003 г.) снижается до превышения всего лишь в 14 раз (как в США).
Во втором варианте слишком жесткое ограничение на рост высоких доходов ослабляется: теперь допускается, чтобы реальные доходы 10% наиболее обеспеченного населения росли с темпом до 4% в год, т.е. в два раза медленнее, чем доходы всего населения. В этом случае двукратное снижение численности бедных достижимо за 3 года при росте реальных доходов 10% наименее обеспеченного населения на 38% в год, следующих 10%
населения - на 23% и т.д. Однако в этом случае итоговое неравенство будет выше, чем в первом варианте: доходы 10% наиболее обеспеченных будут превышать доходы 10% наименее обеспеченных в 16 раз. Ограничение роста высоких доходов 2-3% в год позволяет понизить итоговое соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченного населения до 12-13 раз и за 3-4 года, по существу, уничтожить бедность как социальное явление. При этом ликвидация бедности не связывается ни с дополнительными инвестициями, ни с упованиями на помощь или кредиты других стран.
Разработка и реализация схемы управления ростом доходов - серьезное политико-экономическое решение. Регулировка, подстройка распределительных отношений должна быть комплексной. Одновременно с использованием налоговых и бюджетных инструментов мы должны в организационном порядке раскрепостить малый бизнес, чтобы он мог быстро и легко откликнуться на тот дополнительный спрос, который возникнет после повышения доходов бедной части населения - а именно их спрос ориентирован на отечественные, более дешевые товары.
Следующий момент в решении проблемы сглаживания возникших диспропорций. Мы уже 10-15 лет идем по пути капитализма, по пути наращивания частной собственности и т.п. Многие наши сограждане после приватизации квартир, участков земли и т.п. имеют достаточно серьезную собственность. В то же время у нас не только нет представления о величине нашего богатства в стране, но мы даже толком не можем сказать, а какое же богатство люди сейчас у нас имеют на руках. Те налоговые сборы, которые владельцы собственности выплачивают сейчас, составляют крохи по сравнению с тем, какими они были бы, если бы в качестве базы для налогообложения использовалась рыночная цена этой собственности. Реальная стоимость такой собственности может достигать нескольких сотен тысяч долларов. Во всех развитых странах, и мы почему-то мало говорим об этом,
уровень налогообложения на собственность составляет примерно от 0,5 до 1,5% их рыночной цены. У нас же они совершенно ничтожны и составляют сейчас несколько тысячных процента. У нас тут лаг по сравнению с теми самыми цивилизованными странами больше, чем в 100 раз.
А чем это плохо? Плохо это не только тем, что наш бюджет мог бы быть значительно больше (а по некоторым прикидкам и в разы), но и тем, что активный капитал выводится из экономически активной деятельности.
Масштабы недоучета и недооценок реально существующей частной собственности огромны.
По оценкам Госкомстата население израсходовало в этом году на покупку товаров и оплату услуг 74,4% всех своих доходов. По нашей оценке оно израсходовало на эти нужды только 61,1% своих доходов, тогда как на покупку недвижимости, сбережения и покупку валюты оно израсходовало в сумме почти 22% доходов. При этом в расчетах Госкомстата налоги, обязательные платежи и взносы составили 8,9% всех доходов населения, тогда как по нашим оценкам они составили всего лишь 6,6%. Наши дооценки показывают, что сумма недоплаченных населением налогов в 2001 г. составляла не менее 1,7 процентных пункта ВВП, т.е. более 153 млрд р.6
И еще один момент. Не секрет, что скрытая, неофициальная экономика имеет достаточно большой удельный вес. По разным оценкам она составляет от 30 до 60%. Мы со своей стороны попытались произвести оценку того, как эта экономика отражается на доходах и расходах населения (Шевяков, 2003, с. 12-22).
В общестрановом разрезе дооценки доходов и расходов населения составляют око-
6 На самом деле реальная сумма недополучаемых государством налогов, на наш взгляд, отличается от приведенной оценки в разы, так как сегодняшняя ставка налога на недвижимость исходит из цен, часто на порядок или даже выше отличающихся от среднерыночных.
ло 30-32% от общего объема этих показателей и влекут за собой очень существенные изменения оценок масштабов экономического неравенства.
Во-первых, по нашей оценке доходы 20% наиболее обеспеченного населения превышают доходы 20% наименее обеспеченного населения в 13,5 раза, а не в 8,2 раза, как это следует из официальных данных.
Во-вторых, доходы от собственности по всему населению превышают почти в 1,5 раза доходы от предпринимательской деятельности, причем 75% всех доходов от собственности получает группа населения с самыми высокими доходами. Предпринимательские доходы в этой группы в 2 раза ниже доходов от собственности, что свидетельствует о переносе «центра тяжести» экономической деятельности наиболее обеспеченного слоя населения от производительной активности на извлечение рентных доходов. Об этом свидетельствует и прирост остатка денег, половина которого также приходится на эту группу населения, и покупка валюты, 75% которой приходится на эту группу.
В-третьих, дифференциация доходов от собственности и расходов на приобретение недвижимости и сбережения чрезвычайно высокая. В частности, дифференциация доходов от собственности превышает дифференциацию предпринимательских доходов примерно в 5 раз, а дифференциацию доходов от оплаты труда - примерно в 9 раз. При этом дифференциация предпринимательских доходов превышает дифференциацию доходов за счет оплаты труда примерно в 1,7 раза.
Эти обстоятельства являются источниками ненормально высокой дифференциации расходов на покупку непродовольственных товаров и оплату услуг: 20% наиболее обеспеченного населения потребляют около 60% всех непродовольственных товаров, в 47 раз больше, чем потребляют 20% наименее обеспеченного населения. И они же потребляют примерно 65% всех платных услуг, в 65 раз больше, чем 20% наименее обеспеченного населения, на долю которого приходится около
1% всех платных услуг. В сумме всех расходов населения на покупку недвижимости и сбережения расходы 20% наиболее обеспеченного населения составляют более 70%.
Итак, скрываемые и неучитываемые доходы не смягчают картину бедности, так как львиная доля неофициальных доходов достается богатым и только увеличивает неравенство, а доходы за счет собственности и предпринимательства составляют истинную подоплеку той социально-экономической поляризации российского общества между полюсами богатства и бедности.
В заключение отметим основные выводы, которые следуют из приведенного выше анализа.
Во-первых, сегодня социально-экономические диспропорции, неравенство и бедность являются факторами прямого действия, тормозящими экономическое развитие и приводящие к деградации человеческого капитала.
Во-вторых, причиной возникновения и углубления этих диспропорций является явно порочный механизм распределительных отношений на всех этажах экономики: отраслевом, региональном и индивидуальном. Без глубокого реформирования этих распределительных отношений невозможно эффективное ре-шеними задачи повышения темпов экономического роста.
В-третьих, порождаемые существующими распределительными механизмами деформации, по существу, приводят к нарастающему «разрыву» нашей общественной системы на региональном, экономическом и социальных уровнях, что резко ослабляет национальную безопасность.
В-четвертых, одним из решающих направлений ликвидации избыточного неравенства и сокращения бедности является перекладывание налоговой нагрузки на богатых, особенно, когда они используют их богатство и капиталы не для роста производства.
В-пятых, важнейшими составляющими этой проблемы являются строгий и полный учет этого богатства и его адекватное налогообложение.
Заканчивая рассуждения о направлении реформирования распределительных отношений, хочу подчеркнуть, что давно известный, но позабытый метод налоговой дискриминации мог бы быть в российских условиях весьма эффективным, если использовать его с толком. Повышение зарплат могло бы быть стимулировано радикальным снижением единого социального налога (ЕСН) в сочетании с налоговой дискриминацией прибыли в зависимости от доли оплаты труда в добавленной стоимости (или в стоимости конечной продукции). Последнее подразумевает, что предприятия с заниженной долей оплаты труда в добавленной стоимости или в стоимости конечной продукции должны были бы выплачивать более высокий налог на прибыль, чем предприятия, где эта доля выше. Кроме того, должны быть восстановлены налоговые льготы на инвестиции, а снижение ЕСН компенсировано повышением налогов на недвижимость. Фактически социальный налог мог бы быть введен как конкретная дополнительная часть налогов на собственность, доходы от собственности и вторичные операции с недвижимостью и прочей собственностью. Дискриминационный налог на продажи, под который подпадали бы только дорогие виды непродовольственных товаров и дорогие виды услуг, также мог бы быть использован на социальные цели и частично скомпенсировал бы избыточное неравенство доходов. Эти предварительные наброски требуют детальной проработки. Тем не менее, радикальное перераспределение налоговой нагрузки, не увеличивающее суммарный объем этой нагрузки, но перекладывающий ее на богаты ч во всех ситуациях, когда они не используют свое богатство для роста производства, могло бы существенно понизить экономическое неравенство, не снижая, а напротив повышая стимулы экономического роста.
Литература
Разрушение системы неплатежей в России: создание условий для устойчивого экономического
роста (доклад Всемирного банка) // Вопросы экономики. 2000. № 3.
Шевяков А.Ю. Возможности и перспективы использования статистических данных в оценке масштабов скрываемых доходов. // Вопросы статистики. 2003. № 6.
Шевяков А.Ю., Кирута А.Я. Измерение экономического неравенства. М.: Лето, 2002.
Sheviakov A., Kiruta A. Economic Inequality, Standards of Living and Poverty of Population in Russia. Moscow: CSEM, RAS and Goskomstat of Russian Federation, 2001.
Рукопись поступила в редакцию 19.01.2005 г.
РЕГИОНАЛЬНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА В СТРАТЕГИИ РЕФОРМ
О С. Пчелинцев
Усиление межрайонных различий в уровнях развития замедляет экономический рост. Снятие институциональных барьеров на пути товаров, капитала и рабочей силы не может решить эту проблему и на деле способствует ускорению их перетока из бедных районов в богатые. В этих условиях настоятельной необходимостью становится изменение региональной политики. Она должна основываться не на сглаживании различий в текущих бюджетных доходах и расходах, как сейчас, а на создании материальных (прежде всего инфраструктурных) предпосылок развития и действительно свободного выбора.
ВВЕДЕНИЕ
В настоящее время более 90% ассигнований на региональную политику идет на пополнение текущих бюджетных доходов и расходов1. Это создает иллюзию выравнивания. Иллюзию, потому что реальная дифференциация между районами, измеряемая показателями регионального валового продукта, объема промышленного производства, инвестиций и бюджетных доходов на душу населения, на протяжении всего периода действия системы трансфертов (с 1994 г.) росла и продолжает расти (рис. 1).
1 Отношение суммы фондов финансовой поддержки, компенсаций и софинансирования социальных расходов к фонду регионального развития, по Закону о Федеральном бюджете на 2004 г.
