CC BY
175
УДК 316.334.3:321
А. В. Логинов
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА КАК МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ПОДДЕРЖАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТАБИЛЬНОСТИ
В статье проанализировано соотношение понятий «политическая устойчивость» и «политическая стабильность», рассмотрены социальные факторы, обеспечивающие политическую стабильность в стратегическом плане и в условиях избирательного цикла.
Разработка концепции социальной политики как одного из важнейших направлений активности государственных институтов - процесс, охвативший целую историческую эпоху. Только в XX в. стало общепризнанным, что государство не только в той или иной степени должно играть ограниченную политическую роль, но что это социально и экономически ответственный институт, главная задача которого состоит в обеспечении социальнополитической стабильности.
Сегодня политологи заняты разработкой современной концепции стабильности. Термин «стабильность» (от лат. $1аЪШ$ - устойчивый, постоянный) означает упрочение, приведение в постоянное устойчивое состояние или поддержание этого состояния, например обеспечение постоянства каких-либо процессов. Известно, что любую систему можно представить как структуру, т.е. ряд единиц или компонентов со стабильными свойствами. Как показал Т. Парсонс, система стабильна или находится в относительном равновесии, если отношения между ее структурой и процессами, протекающими внутри нее, и между ней и окружением таково, что свойства и отношения, названные нами структурой, оказываются неизменными.
В динамических системах такое поддержание равновесия всегда зависит от постоянно меняющихся процессов, «нейтрализующих» как экзогенные (вызванные внешними причинами), так и эндогенные (вызываемые внутренними причинами) изменения, которые, если они зашли слишком далеко, могут привести к изменению структуры. Применительно к политической системе слово «стабильность» означает ее устойчивое состояние, позволяющее эффективно функционировать и развиваться в условиях внешних и внутренних изменений, сохраняя при этом свою структуру. В соответствии с теорией стабильная политическая структура демонстрирует высокий уровень «поддержки» в отношении большей части общества, институтов управления обществом (режим) и в отношении тех, кто находится у власти.
Для стабильного государства характерны: 1) разделяемое чувство принадлежности к нации; 2) преемственность форм правления; 3) постепенная и упорядоченная смена правящих элит; 3) наличие системы сдержек и противовесов для баланса властных структур; 4) функционирование многопартийности, в рамках которой эффективно действует оппозиция; 5) наличие многочисленного среднего класса.
При этом последний из перечисленных факторов занимает, на наш взгляд, центральное место, поскольку политический и экономический «вес» среднего класса таков, что он в большей степени определяет характер общественного развития. Фактически там, где средний класс составляет большин-
ство, его потребление является важным фактором роста. В таких государствах легче и быстрее решается проблема согласия. Интересы такого общества быстрее оформляются институционально, что, в свою очередь, способствует повышению потенциальных возможностей управляемости обществом со стороны государства и стабилизации всех процессов.
В то же время в тех странах, где большинство принадлежит к малообеспеченным слоям населения, проблема финансирования развития решается непросто. Социально дифференцированное общество дифференцировано и по интересам, т.е. оно представляет собой не только пеструю палитру жизненных укладов, но и интересов, определяющих условия жизнедеятельности конкретных социальных групп. В этих условиях значительно сложнее решаются вопросы согласия и труднее достигается стабилизация всех процессов, поэтому задачей государства становится переход к социально равновесной модели управления обществом.
Все вышеперечисленные факторы политической стабильности взаимосвязаны в том смысле, что нестабильность одного фактора может привести к нестабильности других. Например, действия и борьба регионального меньшинства за отделение могут привести к падению поддержки режима, а расслоение общества по доходам может привести к излишней политизации интересов социальных групп. В этом отношении социальная политика призвана выступать эффективным механизмом политической стабилизации.
Большинство политологов исходят из посылки, что стабильность более всего вероятна, если политические институты режима способны отзываться на требования его граждан [1, 2]. Эта отзывчивость рождает специфическую поддержку режиму и его должностным лицам. Как правило, из всех требований граждан на первом месте стоят те, которые касаются их экономического благополучия. Волнения происходят тогда, когда народ считает, что его экономическое положение хуже, чем следует.
В целях системного рассмотрения предмета нашего исследования необходимо остановиться на родовых понятиях политической «устойчивости» и «стабильности», оппозицией к которым, соответственно, выступают категории «неустойчивости» и «нестабильности». Эти понятия проникли в самые разные концепции политической динамики, но наиболее подробно они разработаны в рамках структурно-функционального подхода, идей синергетики и теории катастроф. Исходным пунктом для анализа политической динамики выступает категория «устойчивости» политического процесса, которая обозначает, во-первых, его определенный период, имеющий соответствующие временные рамки и темпоральные характеристики, и, во-вторых, уровень поддержания целостности и системной организованности определенного политического порядка.
В соответствии с теорией катастроф устойчивость динамической системы обусловлена действием двух полярных тенденций, одна из которых связана с воспроизводством и сохранением «старых» системных качеств (системообразующих, или так называемых отрицательных), тогда как вторая, наоборот, обеспечивает «положительную» возможность адаптации политических структур к «новым» условиям, изменениям внешней среды. При этом динамическая устойчивость политического порядка на той или иной фазе политического процесса носит относительный характер по отношению к непрерывной изменчивости социальной среды, текучести социального поля. Динамическая устойчи-
вость политического процесса служит для различных государств неким идеальным типом или эталонной моделью, дающей возможность эффективно преодолевать кризисы развития и решать социальные проблемы. В связи с этим большую популярность среди теорий социально-политических изменений получила сегодня концепция так называемого устойчивого развития (Sustainable development), ближе всех к реализации которой продвинулись развитые страны Европы, Северной Америки, Япония, Австралия.
Более узким понятием является категория «политическая стабильность». Многие зарубежные и отечественные политологи (А. М. Салмин,
Н. Н. Косолапов и др.) различают устойчивость и стабильность в политике [3]. Стабильность соотносят с ситуативными и оперативными параметрами политической динамики, а устойчивость - со стратегическим, историческим ее измерением. Стабильность в стране может быть достигнута путем тактического и временного соглашения между основными политическими силами (путем заключения так называемых пактов), но до стратегической устойчивости политической жизни может быть еще очень далеко [4].
Итак, политическая стабильность выражает такое состояние политической динамики, при котором достигнуто временное равновесие (или баланс) сил основных политических акторов, после которого возможна и последующая дестабилизация, нарушение данного баланса. Процессы установления временной стабильности при отсутствии стратегической устойчивости весьма характерны для многих политических режимов стран Азии и Африки, а также, как нам представляется, и для современной России.
Состояниями, противоположными устойчивости и стабильности, являются неустойчивость и нестабильность. Крайней формой неустойчивости политической динамики выступает системный кризис всех сфер общественной жизни, длительный и нарастающий характер которого ведет иногда к революциям и распаду старой политической системы. Классическими примерами подобных политических катаклизмов являются революция 1789 г. во Франции и события 1917 г. в России.
Следует отметить, что вообще все стремительные перемены в экономической, социальной, культурной областях и резкая смена правящей элиты негативно воздействуют на политическую стабильность. Можно утверждать, что политические системы становятся нестабильными из-за глубокого раскола общества - экономического, этнического, регионального и идеологического, преодолеть который политические институты своими силами не в состоянии. Хотя в этой ситуации какие-то институты могут смягчить, а другие усилить нестабильность, в целом институты государства неспособны придать стабильность обществу, нестабильному в своей основе [5].
Начальный этап реформ, когда узы тотального контроля над общественной жизнью уже разорваны, а до гражданского общества и правового государства еще далеко, наиболее опасен социальной и политической нестабильностью.
Как показывает практика, нарушение социальной стабильности в любой форме: социальный кризис («красный май» 1968 г. во Франции, «горячая осень» 1969 г. в Италии), стагнация экономики («рейганизм» и «тэтчеризм»), периоды восстановления и реконструкции разрушенного войной народного хозяйства (почти все страны после Второй мировой войны) - является своего рода толчком к развитию или перестройке структур государства. Такая зако-
номерность в процессе строительства государства позволяет сделать один принципиально важный вывод: социальная база любых реформ и перестройки, в том числе и при переходе к иной парадигме развития (Италия, Германия, Япония, Южная Корея), должна быть стабильной, поскольку если разрушена устойчивая социальная ткань общества, патогенны будут любые реформы.
В период трансформации общественно-политической модели развития государство должно следить за тем, чтобы социальные тяготы реформ или восстановления экономики были распространены относительно поровну среди всех социальных групп, чтобы каждая группа имела четкую и реальную социальную перспективу и понимала ее связь с реформами. Таким образом можно добиться социальной стабильности в наиболее острые и болезненные периоды трансформации.
Современная практика политического реформирования свидетельствует о том, что если проводимые реформы социально не компенсируются, то ускоренное экономическое развитие неизбежно будет наталкиваться на социальные барьеры. Такие реформы, как правило, создают предпосылки всеобъемлющего социального кризиса, делающего экономические успехи весьма непрочными.
По мнению американских политологов Э. Даффа и Д. Маккаманта, анализ проблемы политической стабильности и нестабильности требует использования данных, во-первых, об отношении населения к политическому процессу и, во-вторых, о внутренних резервах самой политической системы. Те же авторы указывают на следующие критерии политической стабильности:
а) превалирование социальной помощи над социальной мобилизацией; б) высокие темпы экономического развития; в) равномерное распределение доходов, обусловленное, в том числе, и способностью властей собирать налоги; г) наличие резервов политических возможностей; д) распространение институционализированных политических партий с широким членством, обеспечивающих вовлечение граждан в политическую жизнь.
Для нестабильных режимов характерны, в свою очередь, следующие показатели: а) перевес социальной мобилизации над социальной помощью;
б) низкий уровень развития экономики; в) неравномерное распределение материальных благ; г) слабые политические возможности элиты; д) преобладание «узких» и персонифицированных партий [6].
Основной стратегической задачей социальной политики является поддержание через систему и механизмы государственных институтов состояния динамического социального равновесия. Все прочие функции социальной политики, на наш взгляд, подчинены решению именно этой проблемы.
Это положение свидетельствует о том, что главная функция социальной политики любого государства направлена на обеспечение устойчивости (баланса или динамического социального равновесия) системы. Таким образом, это главный фактор поддержания status qvo сложившейся институциональной подсистемы, легитимности и эффективности действующей власти, политической стабильности в краткосрочной (например, в период выборов) и среднесрочной перспективах.
Череда избирательных циклов на практике нередко приводит к тому, что реформаторам не удается разработать целостную социальную политику, отвечающую системным требованиям, и поэтому достижение и поддержание
стратегической устойчивости системы остается недостижимой целью. Устойчивость, как было отмечено выше, - более сложное состояние, зависящее не только от внутриполитической, но и от макроэкономической ситуации, а также от умения государств адекватно и творчески реагировать на глобальные вызовы.
Если говорить о достижении политической стабильности в краткосрочной перспективе (например, на период выборов), то здесь, как правило, открывается широкое пространство для социальных мероприятий, имеющих как системный, так и несистемный (преимущественно популистский) характер. Политические технологии в форме популистских социальных обещаний, о которых можно быстро забыть после выборов, в дальнейшем препятствуют обретению состояния динамического социального равновесия. Краткосрочная стабильность, хотя нередко достигается при вливании дополнительных денежных средств и повышении социальных гарантий, вскоре становится весьма эфемерной. Это связано с тем, что в период выборов зачастую происходит будирование социальных проблем различными политическими силами; как следствие, повышается уровень социальных требований со стороны населения к институтам власти. Последние вынуждены производить дополнительные социальные выплаты в надежде получить лишь краткосрочный выигрыш, выражающийся в электоральной поддержке. Говорить здесь о какой-то долгосрочной и стратегически выверенной программе, как правило, не приходится. В России в постсоветский период было множество избирательных циклов, а после их проведения нередко приходилось «подтягивать пояса». В пореформенные годы происходило бессистемное накопление государственных социальных обязательств, которое в итоге вылилось в политику монетизации льгот, перекладывание широких социальных обязательств на региональный и местный уровни, дефицит бюджетов различного рода социальных фондов, инфляцию. Можно считать все это неизбежными издержками процесса демократизации.
Процесс политической стабилизации в период выборов имеет и другие особенности.
Одна из них в том, что по мере социально-экономической стабилизации политические запросы со стороны граждан звучат все слабее, что, в свою очередь, выражается в политическом абсентеизме и скуке. Это состояние становится еще более вероятным, когда исход выборов в большей мере прогнозируем или фактически предрешен. У основной части электората складывается понимание в бесполезности их волеизъявления. Излишняя унификация процедуры голосования стандартизирует избирательный процесс, делая его все более предсказуемым как для представителей власти, так и для избирателей.
Поэтому в ситуации социально-экономической стабилизации главной угрозой для всех участников избирательной кампании является скука. Ее опасаются все. Фавориты - в силу того, что это снижает ценность грядущей победы. Аутсайдеры - из-за того, что в «скучной» избирательной кампании за их выступлениями следить и вовсе никто не станет.
В такой ситуации политтехнологам все труднее «отыскивать» актуальные социально значимые проблемы для моральной мотивации граждан к участию в выборах. При отсутствии масштабных социальных потребностей основные запросы граждан в этот период, как правило, сосредоточиваются в плоскости так называемых «малых дел».
Череда избирательных циклов постепенно обесценивает ранее актуальную для избирателей социальную проблематику. Как утверждает генеральный директор Центра политической конъюнктуры России М. Ю. Виноградов, «к негативной мобилизации - через демонстрацию угрозы дестабилизации и реванша «враждебных» сил - сейчас уже никто не готов: граждане еще не дошли от ее «передозировки» во время парламентской кампании. Раздачей «социальных слонов» теперь уже трудно удивить - граждане воспринимают такие шаги как сами собой разумеющиеся. Все труднее использовать тему крупных инновационных проектов и программ, поскольку с ними у граждан связано большое число страхов. Так, реформа ЖКХ ассоциируется с повышением тарифов и отказом государства от финансирования капремонта, борьба с наркоманией - с попытками ограничить свободную продажу валокордина и корвалола, активное жилищное строительство - с некстати обнародованными столичными властями инициативами по принудительному переселению части москвичей в отдаленные районы Подмосковья» [7].
Таким образом, социально-экономическая стабилизация резко снижает общий уровень политизации граждан, уводя социальные запросы с политических площадок в рутинное правовое русло и в нишу так называемых «малых дел».
Речь идет об использовании «не заезженных» во время прошлых выборов проблем, для решения которых можно предлагать вполне четкие и понятные избирателю механизмы по актуальным для него социально-бытовым вопросам. Первыми такую стратегию апробируют региональные чиновники. Например, Юрий Лужков недавно поднял весьма чувствительную и при этом относительно новую для «большой политики» тему - отношения работников и работодателей. Причем сделал это столичный мэр довольно изящно - через инициативу вменить в обязанности работодателей организовывать питание работников. Такое предложение достаточно наглядно демонстрирует заботу государства о работниках, и в то же время оно не слишком конфронтационно по отношению к работодателям.
Смещение в сторону «малых дел» не является чем-то принципиально новым для России. В периоды относительной политической стабилизации такая проблематика зачастую актуализируется. Так, еще в советскую эпоху граждане грозили в ЖЭКе: «Не почините крышу - не пойдем голосовать». На региональном и местном уровне в связи с этим открывается довольно большой потенциал ресурсных возможностей: достаточно на местах составить примерный реестр жалоб и просьб, которые длительное время не рассматривались, выделить необходимые ресурсы и проконтролировать их использование. Не секрет, что некоторые губернаторы и местные чиновники в период выборов очень эффективно применяют тактику «малых дел».
Однако речь здесь можно вести не только о региональном и местном уровнях, но и о федеральном.
Например, в жилищной тематике очевидно нарастание запроса на дополнение ипотечных проектов (остающихся для многих недоступными) созданием цивилизованного рынка аренды жилья, в том числе через строительство «доходных домов». Представители старшего поколения рассчитывают, что государство снимет с них клеймо «социальных аутсайдеров», например, через поощрение банков к повышению допустимого возраста при кредитовании. Социологи уже фиксируют рост числа пенсионеров, стремящихся получить авто-
кредит, но адекватного предложения на рынке нет. Сбербанк, декларирующий возможность выделения кредитов пенсионерам, порой делает это с неохотой. Логично ожидать, что штабы кандидатов будут искать и находить и другие «малые дела», например переориентация ГИБДД на защиту пешеходов на дорогах или продление срока действия загранпаспортов. Возможны и другие вполне предметные обещания: легализация и поддержка государством «подпольных» детских садов, обеспечение защиты граждан от произвола (в том числе со стороны государства) в сфере ритуальных услуг, содействие становлению доступного общепита в крупных городах, а в вызывающей раздражение граждан теме бомжей может быть достигнут сдвиг через демонстрацию воли государства к социальной реабилитации хотя бы части из них.
С точки зрения прагматичного ведения избирательной кампании ориентация на вполне конкретные дела (часть из которых вполне подъемны и решаемы) позволяет избежать и болезненного для казны чрезмерного завышения бюджетных расходов и порождающего раздражение и усталость административного прессинга избирателя.
Конечно, тактику «малых дел» можно рассматривать и в системном социальном плане, поскольку перечисленные выше мероприятия вносят социальнозначимые коррективы в ранее инициированные властями социальные реформы. Отсюда можно предположить, что после президентских выборов вполне своевременно и уместно будет проведение «детальной реформаторской прорисовки» начатых ранее приоритетных национальных проектов и других социальных реформ с целью повышения их эффективности. При этом важно не упустить удачный для этого момент и учитывать наличие потенциальных угроз, приобретающих глобальный характер: экономический и ипотечный кризисы в США, вызвавшие череду кризисов в различных сегментах экономики других стран, процессы депопуляции в странах Запада и в России, кризис социального государства в большинстве стран ЕС.
Сложности, возникающие на этом пути, вполне преодолимы, если учитывать также, что резервы повышения эффективности социальной политики в России достаточно высоки. Для этого необходима только политическая воля и совместные усилия всех институтов власти в деле совершенствования механизмов социальной политики государства.
Список литературы
1. Разделенная демократия : пер. с англ. / под общ. ред. Дж. Тарбера. - М., 1994. - С. 31.
2. Постникова, Л. Политическая стабильность: взгляд на современность. /Л. Постникова. - М., 1996. - С. 49.
3. Политический словарь / под ред. В. Халипова. - М., 1995. - С. 146.
4. Бабошин, К. И. Социально-политическая стабильность в современной России / К. И. Бабошин. - Саратов, 2005. - С. 16.
5. Регионоведение: социально-политический аспект. - Нижний Новгород, 2000. - С. 67.
6. Duff, E. Measuring Social and Political Requirements for System Stability in Latin America / E. Duff, J. F. McCamant // The American Political Science Review. - 1968. -№ 4. - Vol. LXII.
7. Виноградов, М. Ю. Программа для кандидата в президенты / М. Ю. Виноградов // Независимая газета. - 2008. - 25 января. - С. 3.
