CC BY
229
*
Н.В. Колотова
СОЦИАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ КАК ЭЛЕМЕНТ НАЦИОНАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ
Важной составляющей проблемы национальной безопасности является эффективность социальной деятельности государства, выраженной в устойчивом развитии общества, обеспечении социально-экономических прав, повышении качества жизни российских граждан. Качество жизни определяется многими факторами. Такие характеристики состояния национальной безопасности, как уровень безработицы, децильный коэффициент (соотношение доходов 10% наиболее обеспеченного населения и 10% наименее обеспеченного), уровень роста потребительских цен, уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения, культуры и образования и др.1, определяются качеством жизни. Поэтому забота государства о национальной безопасности и сегодня, и в прошлом не мыслится без эффективной системы социальной защиты, а разумная и адекватная социальная политика является одним из самых действенных средств сохранения общественного порядка.
Проблема обеспечения безопасности и условий для ее поддержания всегда волновала человечество. Ш.Л. Монтескье в своей фундаментальной работе «О духе законов» еще в 1748 г. писал, что «для гражданина политическая свобода есть душевное спокойствие, основанное на убеждении в своей безопасности», и такая свобода зависит от «правления, при котором один гражданин может не бояться другого»2. Рассуждая о том, как республики охраняют свою безопасность, он отмечал, что «небольшие республики погибают от внешнего врага, а большие -
* Ведущий научный сотрудник сектора прав человека Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
1 См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
2 Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955. С.
290. „ т.
Труды Института государства и права
Российской академии наук № 1/2013
от внутренней язвы. Эти два бедствия свойственны и демократиям, и аристократиям, независимо от того, хороши они или дурны»3. Тем самым уже для Монтескье была очевидна зависимость безопасности страны от ее внутреннего состояния и стабильного положения граждан.
Обеспечить гражданам устойчивое и стабильное положение - в конечном счете значит решить многие задачи национальной безопасности, поскольку именно в социальной сфере фокусируются все основные внутренние проблемы. Связанность безопасности и стабильности с социальной деятельностью государства подчеркивал Г.Ф. Шершеневич. Он считал, что «для обеспечения мира внутри, необходимого для внешней безопасности, государства вынуждены были отказаться от политики невмешательства и прийти на помощь слабейшему, облегчить несколько его положение и тем смягчить ненависть к господствующим классам, а вместе и к охраняющему его государству. Отсюда так называемое социальное законодательство, вытекающее из новой
4
задачи государства» .
Долгое время в нашей стране проблема обеспечения государственной безопасности трактовалась исключительно как защита и противодействие внешним врагам, а ее внутренняя составляющая практически не рассматривалась. Но в последние годы значимость проблем, именуемых «мягкими» угрозами, в отличие от «жестких» военных и военно-политических, заняла главное место в стратегии государства. Социальная безопасность становится одной из важных стратегических целей национальной безопасности и устойчивости развития. Социальная среда с ее конфликтами, кризисами, противоречиями является постоянным источником опасности в государстве, особенно если права человека в нем защищены слабо. Можно нанести вред национальной безопасности, разрушая (или не развивая) системы образования, здравоохранения, социального обеспечения и тем самым расшатывая стабильность государства изнутри. По этому поводу авторы исследования «Безопасность Европы», проведенного Институтом Европы РАН, справедливо отмечают,
3Монтескье Ш.Л. Указ. соч. С. 268.
4 Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1911. С. 250.
что «экономическая и иная невоенная составляющая безопасности всегда была и будет - видимо, чем дальше, тем больше - одним из важнейших элементов национальной безопасности. А в кризисных условиях относительная роль именно этой части возрастает очень значительно, может стать даже доминирующей, причем часто с непредсказуемыми последствиями»5. Таким образом, в современном мире социальная сфера становится средоточием проблем, которые необходимо решать для обеспечения приемлемого уровня национальной безопасности.
В Российской Федерации безопасность - конституционная
6
категория , которая призвана отражать состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Это понятие встречается в 11 статьях первых шести глав Конституции РФ. Но при этом понятие «безопасность» употребляется в сочетании с самыми разными положениями (например, безопасность личности или экологическая безопасность), так что его объем и содержание в тексте Конституции не конкретизированы7. В Стратегии национальной безопасности это понятие напрямую связано с защитой прав человека, обеспечением достойных качества и уровня жизни граждан. Таким образом, нормативные документы заявляют о юридической и политической ответственности государства по осуществлению программ социальной безопасности, в общем виде заложенной в экономических, социальных и культурных правах.
Первые включения социально-экономических прав в конституционные тексты во многом диктовались соображениями политической безопасности, так как эти права провозглашены в результате борьбы трудящихся за них. Цель установления ука-
5 Безопасность в Европе / Под ред. В.В. Журкина. М., 2011.
С. 9.
6 См.: Бондарь Н.С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М., 2006. С. 11.
7 См.: Хатуаев В.У. Безопасность личности как конституционно-правовая категория // Народовластие и права человека. Материалы IV Международной научно-практической конференции, проведенной Российской академией правосудия 19-22 октября 2012 г. М., 2012. С. 358.
занных прав - предотвращение революционных взрывов и достижение социального мира. Массовые коллективные выступления и революционные движения в конце XIX - начале XX в. убедили государственную власть, что работникам фабрик и мануфактур должны быть предоставлены законодательные гарантии нормальных условий труда, справедливого вознаграждения за труд, сохранения занятости и социальной помощи в установленных законом случаях. Сегодня же современное государство выполняет свои социальные функции не только из-за сильного давления снизу: оно само не в меньшей мере, чем общество, заинтересовано в поддержании общего социального фундамента, который базируется на стремлении к полной занятости, благополучия и повышения качества жизни граждан. В социальных правах содержится программа упреждающего разрешения конфликтов, набор превентивных мер, обеспечивающих социальный мир и стабильность. Причины многих военных, политических, экономических и даже межнациональных кризисов коренятся в нерешенных социальных проблемах и во многом связаны с неблагополучием социального положения населения.
Нормативно-правовое содержание категории «социальная безопасность» определяется, прежде всего, степенью социальной защищенности личности и складывается из соблюдения минимальных социальных стандартов качества жизни и эффективности действующих систем социальной защиты. Юридические инструменты ее обеспечения - это соблюдение и защита социальных прав человека. Индикаторами уровня социальной безопасности служат параметры качества жизни населения: реальные доходы, рост инфляции, обеспеченность жильем, доступность здравоохранения и образования, трудовая занятость, преодоление бедности и степень социально-экономического неравенства.
Сам термин «социальная безопасность» - буквальный перевод англоязычного выражения «social security», употребляемого для обозначения сильной модели социальной защиты индивида в государстве. Это понятие впервые получило отражение в рамках законодательных нововведений периода политики «Нового курса» Ф. Рузвельта в 1935 г., а позднее, в 1940-х гг., утвердилось в документах Международной организации труда.
Во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. рассматриваемый термин употребляется в ст. 22. Вслед за этим он был закреплен в европейских документах, регламентирующих социальные стандарты. В ст. 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. названы условия возникновения «права на социальное обеспечение, включая социальное страхование». В этих документах понятие «social security» переведено как «социальное обеспечение». Аналогично переведены Конвенция МОТ № 102 о минимальных нормах социального обеспечения 1952 г., Европейский кодекс социального обеспечения (пересмотренный) 1990 г. и другие важнейшие документы в этой области.
Однако понятие «социальная безопасность» по своей сути шире понятия «социальное обеспечение». К социальной безопасности относятся социальная защита, социальное обеспечение, социальное страхование, и все виды социальных программ (МОТ выделяет девять основных видов социального обеспечения). Они имеют различные смысловые значения, но общий термин «социальная безопасность» в данном случае призван подчеркнуть достижение целевого результата всеми институтами, качество социальной инфраструктуры, а также качество и доступность социальных услуг населению. Некоторые авторы трактуют социальную безопасность как синоним национальной безопасности в целом, так как с ее помощью обеспечивается целостность и устойчивость всего социума. И тогда все другие виды безопасности, такие как экономическая, политическая, технологическая и т.д., включаются в нее как составные части. Подобная чрезмерно широкая трактовка вряд ли внесет необходимую ясность в научную терминологию, но и сведение социальной безопасности исключительно к социальному обеспечению, на наш взгляд, не отвечает стратегической задаче социального измерения национальной безопасности.
Как интегративное, системное понятие в отечественной юридической литературе предлагают использовать термин «социальная защита», поскольку им охватываются не только гарантии по социальному обеспечению населения, но и гарантии прав наемных работников в их взаимоотношениях с работодателями. Но он часто используется в политических целях, что затрудняет его употребление. «...Различия между такими понятиями, как
социальная защита, социальное обеспечение, социальное страхование и социальная помощь, не понятны даже специалистам, работающим в социальной сфере»8. Поэтому вопрос о том, какой из русскоязычных терминов является наиболее эквивалентным английскому понятию «social security», решается в зависимости от контекста, в котором он употребляется.
Есть еще одно комплексное понятие, обозначающее неразрывную связь социальной сферы и безопасного положения человека в мире, которое получило распространение в последнее время, - «социальная экология»9. Оно включает всю систему взаимоотношений человека, общества и природы. В широком смысле «социальная экология» охватывает проблемы влияния на человека производственной среды и среды обитания и ставит своей задачей создание благоприятного социального климата для жизни человека, от которого зависит качество его жизни.
Модели обеспечения социальной безопасности
В каждом национальном государстве действует собственная концепция обеспечения социальных и экономических прав населения, в соответствии с которой строится система социальной защиты и решаются вопросы обеспечения качества жизни. Для поиска ответа на вопрос, какая из систем будет наилучшим образом отвечать задачам социальной безопасности России, можно обратиться к типологии режимов благосостояния датского социолога Эспинг-Андерсена10, под которыми он понимает некие устойчивые типы социальной политики: либеральный, социал-
8 Антропов В.В. Социальная защита в странах Европейского союза. М., 2006. С. 10.
9 Термин «социальная экология» появился еще в 1921 г. благодаря американским ученым - социальным психологам Р. Парку и Е. Берджесу. В настоящее время социальной экологии посвящена обширная научная литература. Подробнее см.: Социальная экология и социальная безопасность // Социальная Европа в XXI веке / Под ред. М.В. Каргаловой. М., 2011. С. 41-54.
10 См.: Esping-Andersen G. The Three World of Welfare Capitalism Cambridge: Princeton, 1990.
демократический и консервативный. Все модели, по мысли автора типологии, имеют одинаковые политические и социальные цели (равенство, социальная помощь обездоленным, поддержка работающих), но используют для их достижения различные инструменты.
Либеральный режим (по преимуществу англоамериканский тип, распространяющийся и на такие англоязычные страны, как Канада и Австралия) - тип социальной политики, в котором социальная поддержка в первую очередь оказывается более нуждающимся. Обязанностью государства является предоставление определенного минимума социальных гарантий всем членам общества. Модель предоставления социальной помощи характеризуется адресными выплатами, предназначенными для лиц с низким достатком, низкими ставками социального страхования. При этом черта бедности в странах, придерживающихся этой модели, может быть очень высокой, а величина адресной социальной помощи для малоимущих значительной. И хотя благосостояние населения зависит от их положения на рынке, соблюдение социальных прав жестко контролируется и гарантируется государством. Либеральный режим предполагает наличие сильных, дистанцированных от государства и при этом социально ответственных бизнес-структур.
Социал-демократический режим, который существует в малочисленной группе государств, например в Скандинавских странах, сводит к минимуму социальные различия. Социальная политика в них характеризуется реальными успехами по выравниванию неравенств, что предполагает высокие налоги даже не на самую большую заработную плату. Еще этот режим называется либерально-социалистическим, и сам Эспинг-Андерсен симпатизирует ему в большей степени, связывая принцип социального обеспечения в этой группе государств равенством высоких стандартов, а не равенством минимальных потребностей. Принципы универсализма социальных прав в Скандинавских странах соседствуют с нерушимостью индивидуальной автономии, поэтому данная модель, по мысли ее автора, способна сочетать либерализм и социализм. Социал-демократический режим отличает и значительное развитие общественного сектора экономики, особенно в социальной сфере, при этом социальное
обеспечение практически полностью находится в руках государства и муниципалитетов.
Консервативный режим (Австрия, Франция, Германия) предполагает социальную помощь в соответствии с принципом «распределения по достоинству» с сохранением справедливой межгрупповой дифференциации. Для различных профессиональных и статусных групп в зависимости от трудового вклада предусматриваются отдельные социальные программы. Этот режим свойствен в большей мере «государствоцентричным» («системоцентричным») обществам с развитой иерархической структурой. В данной модели преобладают статусные различия, хотя само наличие социальных прав не оспаривается, а предоставляемая социальная помощь оказывается в достаточных размерах. С точки зрения Эспинг-Андерсена, о консервативности режима нагляднее всего свидетельствуют преимущества государственных служащих в системе социальных гарантий, в частности в пенсионном обслуживании.
Опросы показывают, что доминирующие ожидания населения России находятся в русле третьей модели: для большинства само собой разумеется, что помочь врачу, учителю или заслуженному пенсионеру гораздо важнее, чем маргинальным и опустившимся личностям. Например, для этого типа ожиданий характерно суждение, что заработную плату учителю надо повысить из уважения к учительскому труду. Эта тенденция отмечается практически во всех социологических исследованиях. В то же время замечено, что в правительственных программах в Российской Федерации употребляются типично либеральные термины (максимальный рост ВВП плюс борьба с бедностью)11. Но консервативная социальная политика не предусматривает значительного воздействия в целях выравнивания неравенств, а значит, тоже обречена на противоречивое общественное восприятие. А хаотичные стремления российских властей реформировать социальную сферу при отсутствии стратегически значимых
11 См.: Якобсон Л.И. Социальная политика: коридоры возможностей // Общественные науки и современность. 2006. № 2. С.52-66.
социально-экономических программ отнюдь не способствуют решению накопившихся социальных проблем.
Так, принятая Правительством РФ в 2008 г. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года12, в которой ставятся задачи вывода страны в число мировых лидеров по всем показателям, чересчур оптимистична. В декларативных положениях не содержится ответ на вопрос, какая социальная политика нужна обществу для обеспечения социальной безопасности и будет им востребована. И поэтому все реформы, проводимые в социальной сфере, не воспринимаются как серьезный ответ на запрос общества: недостает внутренне непротиворечивой, предсказуемой, не сводимой к разовым и предвыборным акциям позиции государства по социальным вопросам. Общество привыкло, что свои программы государство облекает в лозунги, от которых ничего не меняется. В этой сфере принято и действует множество норм различного уровня, которые нацелены на обеспечение определенного качества жизни. Но действительное содержание и результат социальной деятельности во многом определяются политикой государства, а степень реализации этих норм зависит от экономического состояния общества.
Социальная безопасность в России
Для того чтобы исследовать проблемы социальной безопасности в России, оценить деятельность государства в социальной сфере, недостаточно проанализировать формулировки нормативных положений. Важно понять, какое воздействие они оказывают на практике. Для этого можно использовать методологию «измерения социальной температуры» в обществе, предложенную группой отечественных социологов под руководством Т.И. Заславской13. Эта методология «раскладывает» исследуемое
12 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489).
13 См.: Заславская Т.И. Социетальная трансформация российского общества: деятельностно-структурная концепция. М., 2002; она же. Человеческий потенциал в современном трансформационном процессе // Общественные науки и современность. 2005.№ 3, 4.
пространство на три взаимодополнительных оси, являющиеся разноаспектными характеристиками состояния общества. Первая ось - институциональная - имеет непосредственное отношение к формальным институтам и действующим нормам. Вторая ось характеризует качество социальной структуры, третья - уровень человеческого потенциала.
Данную методологию можно использовать в различных отраслях гуманитарного знания для того, чтобы получить целостную, комплексную картину социальной жизни в исследуемой области. Юристам она может оказаться полезной для определения эффективности действия правовых норм и выявления проблем их реализации, в данном случае - для анализа состояния социальной безопасности в российском государстве, оценки разрыва между провозглашенными нормами и реальным ее уровнем, разработки мер по ее укреплению.
Институциональная система (первая ось) характеризуется через четыре функции: стабилизационную, адаптационную, инновационную и интеграционную.
Стабилизационная функция позволяет определить, в какой степени институты и нормы обеспечивают стабильность и устойчивость экономики страны, определяют качество жизни населения. Если нормы, как это зачастую происходит в современной России, подвергаются произвольной корректировке в угоду политической конъюнктуре, можно сделать вывод о необеспеченности стабилизационной функции нормативным регулированием.
Так, 2012 г. экономисты оценивают как уникальный макроэкономический эксперимент: осенью начался период взрывного роста цен, вызванный их искусственным сдерживанием в начале года в целях обеспечения хорошего климата для президентских выборов. Правительство отложило индексацию тарифов естественных монополий, поэтому цены в январе выросли всего на 0,5% - рекордно низкий показатель за всю историю постсоветской России. После выборов цены резко возросли. Быстрее всего дорожает бензин, значительно выше, чем ожидалось, стали тарифы на коммунальные услуги. Счета на «содержание жилых помещений» уже выросли не в соответствии с уровнем предполагаемой инфляции, а на 15-20%. В Центре развития высшей
школы экономики посчитали, что повышение тарифов на газ, воду, тепло и электричество привело в конце 2012 г. к росту стоимости коммунальных услуг на 12% - вдвое выше запланированной годовой инфляции14. Такое существенное повышение тарифов на базовые энергоносители дискредитирует инициативы по повышению конкурентоспособности и рентабельности предприятий, отразится на цене товаров и услуг и общем качестве жизни населения.
Началась подготовка к очередной пенсионной реформе, которая будет проводиться не для улучшения положения пенсионеров, а для того, чтобы снизить объем бюджетных перечислений на покрытие дефицита Пенсионного фонда РФ. Министерство труда РФ подготовило проект «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы в Российской Федерации»15, в котором предусматриваются новые правила начисления пенсий. Предполагается снова привязать размер пенсии к трудовому стажу по принципу «40-20-40-20»: отчисляя в течение 40 лет по 20% от заработка в счет пенсии, работник получает пенсию в размере 40% от заработка в течение 20 лет. По сути, это означает «мягкое» повышение пенсионного возраста, поскольку стаж, необходимый для получения максимальной пенсии, «накопится» только к 60-65 годам, и в него не будут входить ни служба в армии, ни отпуск по уходу за ребенком.
Но больше всего разногласий вызывает предложение снизить размер отчислений в накопительную часть пенсии (для работников, родившихся после 1966 г.) с 6 до 2%; оставшиеся 4% должны быть перенаправлены в солидарную часть для сокращения дефицита. В дальнейшем эти накопительные отчисления должны потерять обязательный характер и стать сугубо добровольными. Однако даже среди членов Правительства РФ нет единого мнения относительно целесообразности таких реформ. В экономическом блоке Правительства считают, что изымать накопления, использующиеся для инвестирования, нельзя. Это
14 См.: Кто в ответе за рост цен // Ведомости. 2012. 23 авг.
15 См.: URL: www.rg.ru/2012/10/01/ (дата обращения: 13.09.2012.
чревато дестабилизацией фондового рынка и затормозит разви-
16
тие экономики .
Пенсионная система до этого радикально реформировалась в 2002 г., и ее результаты должны были реально отразиться на людях, выходящих на пенсию после 2020 г. Предыдущая реформа готовилась в течение четырех лет, но, как свидетельствуют ее разработчики, не была реализована в том виде, как пред-полагалось17. Был последовательно принят ряд решений, которые нивелировали потенциальные достоинства новой системы, что в конечном счете обернулось значительным недополучением доходов в Пенсионный фонд РФ. Сформировались неравные условия оплаты страховых взносов вследствие установленных государством пониженных ставок страховых тарифов. По данным Пенсионного фонда РФ, «стандартные» пенсионные взносы сейчас уплачивают менее половины плательщиков18, основную часть среди которых составляют бюджетники. Давно уже устарела установленная для начисления пенсий верхняя планка годового заработка - 512 тыс. руб., что эквивалентно 42,7 тыс. руб. в месяц. С превышения указанной суммы работодатели отчисляют в Пенсионный фонд РФ не 22%, а только 10%, но на будущий размер пенсии высокооплачиваемого работника это никак не влияет.
Эксперты считают, что общая идея предстоящей реформы -вернуться к советской системе выплаты пенсий, когда их размер полностью определялся и зависел от усмотрения государства. Это вполне вписывается в общую логику сегодняшних государственных преобразований по созданию управляемой модели экономики, но не решает проблему пенсионной системы в долгосрочной перспективе19. Реформа пенсионной системы необходима, но не такая, которая может ухудшить положение граждан
16 См.: Невинная И. Не договорились // Российская газета. Федеральный выпуск 2012. 1 окт.
17 См.: Гонтмахер Е. Собес в ребро // Новая газета. 2012. 12
сент.
18 См.: Кричевский Н. Пенсию запе-вай! // Московский комсомолец. 2012. 9 окт.
19 См.: Гонтмахер Е. Указ. соч.
и повлиять на степень реализации их пенсионных прав. Негативные последствия поспешного реформирования социальной сферы могут угрожать социальной безопасности страны, провоцировать социальное недовольство и протесты.
Адаптационная функция, согласно социологической методике, заключается в способности институтов общества своевременно и конструктивно отвечать на социальные и природные катаклизмы, на глобальные вызовы со стороны мирового сообщества. Действие этой функции должно обеспечивать устойчивость и безопасность страны в период мирового финансового кризиса. С точки зрения рассматриваемой темы такая кризисная устойчивость необходима, чтобы государство могло выполнять все свои социальные обязательства в полном объеме, ведь сегодня доля бюджетных выплат в доходах населения составляет рекордные 27,5%20. И хотя за последние годы расходы государства на социальное обслуживание возросли в 2,5 раза, это никак не отразилось на качестве жизни большинства граждан.
Российская экономика под влиянием экономического кризиса понесла большие потери. В 2009 г. ВВП снизился на 9%. В настоящее время этот показатель возвратился к докризисному состоянию, однако зависимость экономики от мировых цен на сырье существенно возросла. По данным Министерства финансов РФ, если в 2000 г. доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета составляла около 20%, то в 2004 г. она выросла до 30%, а в 2011 г. нефтегазовые доходы составляли уже более 50% от всех доходов21.
Как указывают в своем исследовании специалисты Института Европы РАН, «очевидно, что нанесенный кризисом нашей стране урон оказался болезненнее и глубже, чем в государствах, находящихся в сходном с ней положении (например, в странах БРИК). ...За годы реформ и пореформенного развития в нашей стране сложилась однобокая и в стратегическом плане нежизнеспособная экономическая структура, ориентированная на по-
20 См.: Ведомости. 2012. 23 авг.
21 См.: URL: http://www.polit.ru/article/2012/07/06/rool/ (дата обращения: 17.08.2012).
требности мирового рынка и абсолютно не восприимчивая к
22
нуждам национального рынка» .
Известный политолог, директор российских и азиатских программ Института мировой безопасности Н.В. Злобин считает даже, что «кризис грянул в удобный для власти момент, ибо дал ей возможность свалить фундаментальные проблемы в национальной экономике на мировую конъюнктуру. Если бы не было глобального кризиса, то российская экономика рухнула бы сама через два-три года, поскольку ее обвальное падение началось еще до этого кризиса, а доля промышленного производства в ВВП стала сокращаться еще до 2002 г. Проблемы российской экономики носят не циклический, как в мире, а внутренний, системный характер»23. Этот вывод подтверждается полной зависимостью бюджета России от внешних обстоятельств, например от цены на нефть. Цена 80 долл. за баррель для нашей страны считается критической, ставящей под сомнение исполнение государственных социальных обязательств. А фактическая коммерциализация образования и здравоохранения, которая носит название «оптимизация расходов», объясняется желанием государства переложить часть этих обязательств непосредственно на потребителей данных услуг.
Особенно болезненно эта ситуация сказывается на семьях с низкими доходами. По данным Росстата, такие семьи тратят на оплату жилищно-коммунальных услуг 17,4% своего семейного дохода, а обеспеченные семьи - всего 8,6%. После последнего повышения тарифов доля расходов на коммунальные услуги семей с невысокими доходами достигнет уже 19% их личного бюджета, т.е. составит почти 1/5 часть дохода семьи24. Всего же за последние 10 лет стоимость этих услуг выросла в 10 раз. Следовательно, и адаптационная функция не выполняется так,
22 Безопасность Европы / Под ред. В.В. Журкина. С. 446-447.
23 Злобин Н.В. Россия в плоском мире // Ведомости. 2009. 21
дек.
24 См.: URL: http:// www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/ (дата обращения: 17.08.2012).
чтобы гарантировать людям защиту от внешних катаклизмов и условий, напротив, зависимость России от этих обстоятельств критически высока. Это является дополнительной проблемой в сфере обеспечения социальной безопасности.
Инновационная функция непосредственно связана с безопасностью - как «мягкой», так и «жесткой», - и ее значение для успешного социально-экономического развития в современном мире возрастает. В предстоящее десятилетие следует ожидать дальнейшего увеличения разрыва между уровнями жизни населения стран, идущих по пути модернизации, и стран преимущественно сырьевой ориентации. Экономика, ориентированная на сырье, не только ограничивает возможности экономического развития, но и приводит к дальнейшей поляризации доходов и обострению социальных проблем. Об этом свидетельствует исследование тенденций социально-экономического развития различных регионов мира.
Так, за 1981-2005 г. ВВП в Восточной Азии (включая Китай) вырос почти в 4,7 раза в связи с быстрым развитием модер-низационных процессов в экономике. Это позволило снизить удельный вес населения, живущего в нищете (доход менее 1,25 долл. в день) с 77,7 до 10,8%, а его численность - с 1071 млн до 316 млн человек. Доля бедных с доходом менее 2,15 долл. в день упала с 1293 млн до 796 млн человек. А в тех регионах, где превалирует сырьевая ориентация, проблемы нищеты и бедности не теряют остроты. В Латинской Америке число живущих в нищете уменьшилось с 47 до 45 млн человек, а количество бедных выросло с 97 до 103 млн. В странах Ближнего Востока и Северной Африки масштабы нищеты сократились с 13,7 до 11 млн человек, а число бедных увеличилось с 52,5 до 61,1 млн25. Таким образом, инновационное развитие предполагает гармоничное соотношение между экономическим, научно-техническим и социальным потенциалами, стимулирует формирование современного рынка труда с высококвалифицированной
25 См.: Иванов Н., Гоффе Н., Монукова Г. Глобализация и бедность // Мировая экономика и международные отношения. М., 2010. С. 29-42.
и мобильной рабочей силой, создание наукоемких производств, инвестирование в человеческий капитал.
Смысл интеграционной функции заключается в содействии при помощи институциональной системы и нормативного регулирования культурной и социальной интеграции самых различных сообществ: этнических групп, религиозных конфессий, разных поколений и т.д. Для современной России в этой сфере существует одна из самых серьезных проблем безопасности: население разобщено и разнородно, нет приемлемой социальной базы для общенародной интеграции. Н.В. Злобин так описывает эту ситуацию: «Россия - единственная большая страна мира с огромными природными ресурсами и ядерным потенциалом, которая до сих пор не определилась окончательно, какой именно страной она хочет быть, не нашла приемлемого для себя варианта эффективного устройства власти и определяет сохранение своей территориальной целостности в качестве главной проблемы национальной безопасности»26. Это чревато дальнейшей дезинтеграцией страны, ростом дисбаланса между различными слоями общества и между обществом и властью.
Отношения между властью и обществом сегодня гораздо более напряженные, чем два года назад. Определенная часть российского общества (примерно 15-20% населения) противопоставляет себя государству. Но в настоящее время для оппозиции в России значимы не столько социально-экономические, сколько политические и идеологические аргументы. Однако социальная составляющая протестных движений всегда довольно высока. Социально-экономическое неблагополучие, бедность и отсутствие экономических перспектив у активной части населения очень быстро порождают политические протесты и выступления, что нередко заканчивается свержением правящих режимов, как это имело место в 2011 г. в странах Ближнего Востока. Волнения, недавно потрясшие Грецию, Италию, Испанию, тоже были реакцией на ухудшение материальных условий жизни, сокращение бюджетных программ и социальных расходов. Из этого следует сделать вывод, что, если к требованиям честных
26 Злобин Н.В. На обочине глобальных теоретических схваток // Ведомости. 2012. 23 апр.
выборов добавится возмущение социально-экономическими условиями жизни, которое охватит значительно больше людей, чем участвует в оппозиционном движении теперь, взрыв неизбежен.
А причины для недовольства социально-экономическими условиями у россиян имеются в избытке. Глава Росстата А. Су-ринов сообщил, что реальная стоимость минимальной потребительской корзины дорожает в 1,5 раза быстрее, чем растет зафиксированная инфляция. Цены на товары и услуги для пенсионеров (прожиточный минимум) выросли с 2000 по 2011 г. более чем в 5,5 раза. Для трудоспособного населения этот показатель увеличился в 5,2 раза, тогда как общая инфляция - всего в 3,5 раза. Это происходит потому, что общая инфляция рассчитывается без учета потребительской необходимости тех или иных товаров, и подорожание хлеба и бриллиантов одинаково влияет
27
на эти расчеты .
С 1 января 2013 г. прожиточный минимум в Российской Федерации устанавливается исходя из нового порядка определения потребительской корзины. Теперь Закон называет потребительской корзиной «необходимые для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности минимальный набор продуктов питания, а также непродовольственные товары и услуги, стоимость которых определяется в соответствии со стоимостью минимального набора продуктов питания». Новый порядок заменил нормативный метод определения прожиточного минимума на основе наборов продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, устанавливаемых в натуральных показателях28. Пересмотр и оптимизация этих нормативов, безусловно, необходимы, но от этого число бедных не изменится, просто расчет будет вестись от более высокого порога. По данным Росстата, в первом квартале 2012 г. бедных насчитывалось чуть более 19 млн человек, или 13,5% всей численности населе-
27 См.: Пресс-конференция А. Суринова в пресс-центре «Аргументы и факты» // АиФ. 2012. 2 окт.
28 См.: Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 233-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 5). Ст. 6956.
ния, а в первом квартале 2011 г. - около 23 млн человек29. Таким образом, фиксируется тенденция к уменьшению бедности.
Однако статистики признают, что прожиточный минимум -величина относительная. В 1990 г. был установлен очень маленький прожиточный минимум, но при этом 50% населения находилось за чертой бедности. Если тогда был бы установлен действующий показатель, то в бедняки пришлось бы записать 75% российских граждан30. Во внимание следует принимать не только количество бедных, но и разрыв между средним уровнем заработной платы по стране с установленным прожиточным минимумом.
Говоря об интеграционной функции действующих институтов, важно подчеркнуть, что система национальной безопасности создается не только для того, чтобы реагировать на угрозы государственным интересам. Действенная защита складывается из учета всей совокупности общественных, государственных и личных интересов в их балансе и взаимодействии. Поэтому с некоторым недоумением комментировали политологи слова Д.А. Медведева, который, выступая 17 мая 2012 г. в Петербурге, заявил, что «хороший закон - это разумный баланс между общественными и государственными интересами». Это высказывание было воспринято как констатация желания государства иметь свои, отличные от общественных, интересы, при полном отсутствии признания интересов личности31.
Люди в безопасной социальной среде ни в коем случае не должны оказаться в ситуации, когда для защиты от внешних государственных врагов и укрепления обороноспособности им надо пожертвовать частью своего благосостояния. В России все еще минимально влияние общества на определение социальных приоритетов, реально это является функцией властных органов, но их деятельность жестко оценивается всем населением (при-
29 См.: Пресс-конференция А. Суринова в пресс-центре «Аргументы и факты».
30 См.: там же.
31 См.: Злобин Н.В. Общество переросло политическую систему // Ведомости. 2012. 21 мая.
мер - оценка «монетизации» льгот)32. Социальные права уже не воспринимаются как произвольный и избирательный дар государства, они должны являться центральной частью конкретной и защищенной социальной модели. Об этом надо помнить, начиная реформы пенсионной системы, осуществляя такие непопулярные меры, как рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги, или принимая решение, согласно которому жители многоквартирных домов будут обязаны самостоятельно оплачивать их капитальный ремонт.
Таким образом, в целом институциональная система не вполне соответствует параметрам социальной безопасности, фиксируется значительный разрыв между нормативными положениями и реальным состоянием институтов. Общей проблемой является частота нарушений правовых норм, в том числе закрепляющих права человека. К сожалению, в последнее время увеличилось количество нарушений в сфере трудовых и других социально-экономических прав, что подтверждают данные сравнительных исследований. Центр социокультурных измерений Института философии РАН проводил мониторинг общественного мнения по оценке важности и защищенности от нарушений различных прав человека33. Оказалось, что по «рангу важности», подсчитанном в процентном отношении к количеству ответивших респондентов, право на труд в 2006 г. занимало четвертое место, а в 2010 г. поднялось на первую строку в рейтинге. «Ранг нарушаемости» этого права также возрос: если в 2006 г. нарушения права на труд занимали третье место, то в 2010 г. респонденты сочли это право самым нарушаемым и поставили его уже на первое место.
Второй аспект, на который рекомендуют обратить внимание социологи при комплексном анализе общественных проблем, - это характеристика качества социальной структуры. Данный параметр имеет тесную связь с институциональным, но позволяет отслеживать прежде всего структурные изменения
32 См.: Якобсон Л.И. Социальная политика: консервативная перспектива. Публичная лекция // URL: http: // www.polit.ru / article/2006/01/31/jacobson/ (дата обращения: 17.08.2012).
33 См.: Лапин НИ. Социокультурные факторы российской стагнации и модернизации // Социс. 2011. № 9. С. 17.
общества. В идеале социальная структура призвана обеспечивать относительное равенство жизненных шансов людей и умеренные масштабы бедности, минимизировать несправедливые социальные неравенства. Однако многочисленные исследования показывают, что ни одно из этих условий в России не выполняется, и состояние социальной структуры в настоящий момент не может соответствовать решению задач национальной безопасности.
Неравенство в распределении доходов в России является самым высоким в мире. Хуже ситуация только у малых народов Карибского бассейна, говорится в ежегодном докладе, подготовленном банком Credit Suisse. По данным исследования, на долю миллиардеров России (это около 100 человек) приходится порядка 30% общего благосостояния россиян, тогда как в мировом масштабе на долю богачей приходится менее 2%. «Во время переходного периода были надежды, что Россия превратится в страну с высокодоходной экономикой и квалифицированной рабочей силой, сохранив при этом сильную социальную защиту, унаследованную от советских времен. Это почти пародия, что
34
произошло в данный момент» .
На сглаживание неравенств социальной структуры должны оказывать влияние меры, принимаемые на институциональном уровне. Государственные нормативы ни в коем случае не должны фиксировать несправедливые неравенства, провоцировать неравное отношение к людям, оказавшимся в равной жизненной ситуации. Это общая правовая аксиома, которая противоречит недавней новации Московской городской Думы, принявшей 10 октября 2012 г. Закон «Об установлении величины прожиточного минимума пенсионера в Москве в целях определения региональной социальной доплаты к пенсии на 2013 год»35. В соответствии с ним пенсионеры, имеющие регистрацию в Москве
34 Credit Suisse / Global Wealth Report 2012. The Year in Review // URL: infocus.credit-suisse.com (дата обращения: 17.08.2012).
35 Московская городская Дума. Официальный сайт. http://www.duma.mos.ru/cgi-
bin/prj _txt?vid= 1&viddoc=1&unom=3368.
менее 10 лет, будут получать в 2013 г. не менее 7137 руб. в месяц с учетом городской надбавки. А те, у кого «столичный стаж» составляет более 10 лет и пенсия не дотягивает до московского минимума, могут рассчитывать на сумму не менее 12 тыс. Таким образом, 10-летняя регистрация в г. Москве с 1 января 2013 г. является условием предоставления повышенной региональной надбавки.
Причем такое нововведение не принесет сколько-нибудь ощутимой экономии для городского бюджета. По данным Департамента экономической политики и развития г. Москвы, в 2012 г. получателями таких региональных социальных доплат являлись всего 4015 человек - неработающих пенсионеров, чья пенсия оказалась ниже установленного стандарта (7131 руб. в месяц). В денежном эквиваленте эта добавка составляет 2400 руб. в месяц к выплате из федерального Пенсионного фонда РФ36. Кроме того, в правовом смысле указанная инициатива Московской городской Думы нарушает принцип предоставления социальной помощи всем нуждающимся гражданам социального государства и добавляет к имеющимся колоссальным различиям в качестве жизни различных слоев населения унизительный для
37
человека на пенсии подсчет лет проживания в столице .
Характеристику человеческого потенциала общества - третьего аспекта анализа - автор рассматриваемой методологии Т.И. Заславская считает самой важной и решающей38. Человеческий потенциал - наименее управляемая сфера, воздействие на нее может осуществляться только через социальную структуру, на которую, в свою очередь, влияет институциональная система.
Для анализа человеческого потенциала социологи выделяют четыре компонента: 1) социально-демографический потенциал общества; 2) социоэкономический компонент человеческого
36 См.: Нестерова О. Дело в прописке // Российская газета. Федеральный вып. 2010. 15 окт.
37 См.: Гонтмахер Е.Ш. Мосгордума создала опасный прецедент // URL: http://www.echo.msk.ru /blog/gontmaher/ /939146-echo/ (дата обращения: 17.08.2012).
38 См.: Заславская Т.И. Человеческий потенциал в современном трансформационном процессе.
потенциала; 3) социокультурный; 4) инновационно-деятельностный.
Остановимся на социально-экономическом компоненте, который тесно связан с занятостью, качеством человека как работника и профессионала.
Качество человека как работника связано с реализованно-стью его права на достойный труд, сопровождающийся соответствующим вознаграждением. По данным комплексного обследования жизни населения, проведенного Росстатом летом 2012 г., удовлетворенность различными аспектами работы по-прежнему невысока. Профессиональное удовлетворение работа приносит 54,6% россиян (от занятого населения); условия труда устраивают 63,9%; надежной свою работу считают 57,5%; заработком довольны только 26,2% опрошенных. Получается, что уровень заработной платы устраивает лишь каждого четвертого россиянина, только 4% оценили свою работу как очень тяжелую, 11% -как тяжелую, 47% - как работу средней тяжести. По данным исследования, более половины населения устраивается на работу по знакомству, поиск работы ведут 15,9% опрошенных, а в трудоспособном возрасте доля тех, кто ищет для себя подходящую или более подходящую работу, составляет 21,4%39.
Приведенные данные (как и многие другие, которые можно было бы привести в этой связи) говорят о том, что качество человеческого потенциала отражает и аккумулирует в себе все проблемы институциональной и структурной систем. Это наглядно показывает, что институциональные трансформации, проведенные без учета социальных условий, обречены на провал. Очевидно, что даже самые лучшие в мировой практике формулировки, нормативно закрепляющие высокий уровень обеспечения социальных прав, не изменят реального соотношения сил, если государство не хочет (или не имеет возможности) поддерживать своих граждан. Не от законодательных положений зависят способы распределения бюджета, стратегии соци-
39 См.: Федеральная служба государственной статистики // URL: http:// www.gks.ru/ wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/ (дата обращения: 17.08.2012).
ны трудовых ресурсов, здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, культуры.
Чтобы способствовать социальной безопасности, институциональные и структурные изменения в обществе должны приводить к улучшению уровня жизни, положительно влиять на качество человеческого потенциала. И наоборот: справиться с возникшими трудностями, преодолеть негативные тенденции социально-экономического развития и обеспечить социальную безопасность можно только опираясь на ценности, заложенные в правах человека, которые являются неотъемлемым элементом институционально-нормативной системы современного общества, непосредственно влияют на состояние социальной структуры и человеческого потенциала.
Н.А. Воронина* ДИСКУРС НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИИ
Дискуссии о роли и месте миграции в социально-экономической и политической жизни общества и о характере ее воздействия на национальную безопасность ведутся в обществе с начала 1990-х гг. За это время взгляды на проблемы подхода к миграционной политике государства под воздействием как внешних (международная ситуация в сопредельных государствах), так и внутренних факторов (экономическая, социально-демографическая, миграционная ситуации в стране) неоднократно кардинально менялись, а вместе с ними изменялись и миграционное законодательство, его акценты и преференции.
Немалое число исследователей считает, что с миграцией связаны преимущественно риски. Признавая, что миграция несет в себе и определенные риски, необходимо осуществлять политику, которая бы эти риски минимизировала и способствовала росту тех выгод и того положительного, которые миграция может привнести.
* Старший научный сотрудник сектора прав человека Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
