CC BY
93
Магеррамов М.А.,
аспирант Московской государственной юридической академии
СОТРУДНИЧЕСТВО ГОСУДАРСТВ - УЧАСТНИКОВ СНГ В БОРЬБЕ С НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИЕЙ
Незаконная миграция, представляя угрозу общественной и национальной безопасности, экономической стабильности, способствует осложнению криминальной обстановки в стране. В связи с этим государства — участники СНГ 6 марта 1998 г. приняли Соглашение о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией как одного из важнейших направлений регулирования миграционных процессов. Российская Федерация ратифицировала данное Соглашение 12 июля 2000 г.1.
Следует отметить, что рассматриваемое явление актуально для многих стран мира, а не только для указанных государств, оно приобрело поистине международный характер. В связи с этим 15 ноября 2000 г. Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеей ООН принят Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2.
Согласно названному Соглашению, под незаконными мигрантами понимаются граждане третьих государств (т.е. государств, не являющимися участниками данного Соглашения 3) и лица без гражданства, нарушившие
1 См.: Федеральный закон от 12 июля 2000 г. «О ратификации Соглашения о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией» // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3006.
2 Протокол вступил в силу для России 25 июня 2004 г. (см.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 40. Ст. 3883).
3 О регулировании выезда граждан стран СНГ в государства, не входящие в Содружество Независимых Государств, см.: Соглашение о порядке выезда граждан государств — участников Содружества Независимых Государств в государства, не входящие в Содружество Независимых Государств, и въезда в них. Заключено в г. Москве 17 января 1997 г., в этот же день вступило в силу для России // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1997. № 1.
правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию государств — участников Соглашения, а также граждане этих государств, нарушившие правила пребывания на территории одной из стран, установленные ее законодательством. «Государством выезда» признается государство гражданской принадлежности незаконного мигранта (для лиц без гражданства — государство его обычного места жительства) или государство, с территории которого прибыл данный мигрант; «государство въезда» — страна, на территорию которой он прибыл.
Рассматриваемое соглашение не распространяется на лиц, прибывших на территорию одной из стран СНГ в целях получения убежища или статуса беженца, если их ходатайства об этом поданы в соответствующие органы государства въезда в порядке, предусмотренном его законодательством.
Упомянутый выше Протокол содержит разъяснение таких понятий, как «незаконный ввоз мигрантов», «незаконный въезд», «поддельный документ на въезд/выезд или удостоверение личности» и др.
Незаконный ввоз мигрантов означает обеспечение с целью получения прямо или косвенно какой-либо финансовой или иной материальной выгоды незаконного въезда в какое-либо государство любого лица, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории. Въезд признается незаконным, если он осуществлен без соблюдения необходимых требований для правомерного въезда в принимающее государство.
Поддельный документ на въезд/выезд или удостоверение личности — это соответствующий документ или удостоверение личности, которые:
а) были подделаны или изменены каким-либо материальным образом любым лицом или учреждением, кроме тех, которые в законном порядке уполномочены изготавливать или выдавать документ на въезд/выезд или удостоверение личности от имени государств;
б) были ненадлежащим образом выданы или получены с помощью представления неверных данных, коррупции, принуждения или каким-либо иным незаконным образом;
в) используются лицом иным, чем законный владелец.
Государства — участники СНГ (Стороны договора) приняли на себя
обязательство осуществлять взаимодействие в области борьбы с незаконной миграцией по следующим направлениям: миграционный контроль; учет граждан третьих государств, лиц без гражданства и граждан сторон Соглашения, незаконно пересекающих границы государств, незаконно пребывающих на территориях Сторон, а также лиц, которым запрещен въезд на территорию одной из Сторон; выработка механизма по депортации незаконных мигрантов; гармонизация национального законодательства Сторон в области ответственности для незаконных мигрантов и для всех ка-
тегорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции; обмен информацией о незаконной миграции и др.
В Протоколе отдельно выделены обязательства государств по криминализации деяний, связанных с незаконным ввозом мигрантов. Россия как государство, ратифицировавшее данный акт, должна принять меры, «какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно и с целью получения прямо или косвенно финансовой или иной материальной выгоды»: 1) незаконный ввоз мигрантов; 2) когда они совершаются в целях создания условий для незаконного ввоза мигрантов; 3) изготовление поддельного документа на въезд/выезд или удостоверения личности; 4) приобретение или предоставление такого документа или владение им; 5) предоставление какому-либо лицу, которое не является гражданином соответствующего государства или не проживает постоянно на его территории, возможности находиться в этом государстве без соблюдения необходимых требований для законного пребывания в нем путем использования способов, указанных выше, или любых других незаконных средств.
Каждое государство в соответствии с основными принципами своей правовой системы должно признать наказуемым покушение на совершение указанных преступлений, а также участие в качестве сообщника лица, виновного в данных деяниях.
26 августа 2005 г. в г. Казани приняты Программы сотрудничества государств — участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2006—2008 гг., утвержденные решением Совета глав государств СНГ 1.
Европейский совет утвердил стратегию развития миграционной политики ЕС, в частности признав приоритетными следующие направления: повышение эффективности взаимодействия между государствами; активизация диалога с африканскими государствами происхождения нелегальных мигрантов; углубление сотрудничества с приграничными странами, в первую очередь с государствами Средиземного моря; выполнение и финансирование конкретных миграционных программ 2.
В связи с международными обязательствами в Российской Федерации предпринимаются активные действия по совершенствованию организационных и правовых мер борьбы с незаконной миграцией.
1 См. также по этому вопросу: Заявление глав государств — участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве в сфере борьбы с незаконной миграцией и активизации усилий, направленных на достижение двусторонних договоренностей о приеме-передаче незаконных мигрантов; Предложение Украины о внесение дополнений в протокольное решение Совета Министров иностранных дел СНГ по результатам обсуждения «Письменной информации о ходе рассмотрения предложений Украины во исполнение протокольного решения Совета глав государств СНГ от 26 августа 2005 г.» // СПС «КонсультантПлюс».
2 См. об этом подробно: Прудников A.C., Самойлов В.Д. Деятельность Федеральной миграционной службы. М., 2007. С. 123—124.
В соответствии с Концепцией национальной безопасности РФ одними из основных задач в пограничной сфере являются: создание необходимой нормативной правовой базы; развитие межгосударственного сотрудничества в этой области; пресечение незаконной миграции В связи с этим на Федеральную службу безопасности РФ возложена обязанность организации борьбы с незаконной миграцией 2.
Приняты меры к совершенствованию организационной структуры Федеральной миграционной службы РФ. Если ранее представительства ФМС РФ функционировали лишь при посольстве РФ за рубежом 3, то с 1 января 2006 г. во всех субъектах РФ сформированы и начали работу ее территориальные органы 4. Их основными задачами, в частности, являются: производство по делам о гражданстве РФ, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность; оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в РФ; осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в РФ и др.5.
Расширены полномочия Управления внутренних дел на транспорте МВД РФ. В настоящее время одной из его функций является участие в пределах своих полномочий в обеспечении контроля за соблюдением правил регистрационного учета населения, правил пребывания в России иностранных граждан 6.
Введен в эксплуатацию Центральный банк по учету иностранных граждан и лиц без гражданства (ЦБДУИГ), временно пребывающих и проживающих в РФ. Данный банк содержит информацию по 13 наиболее интенсивным миграционным направлениям (Белгород, Псков, Иркутск, Владивосток, С.Петербург, Астрахань, Екатеринбург, Краснодар, Благовещенск, Хабаровск, Калининград, Чита, Ростов-на-Дону). Кроме того, решается вопрос
1 См.: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 10 января 2000 г.) «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 26 дек.
2 См.: Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. (в ред. от 28 декабря 2007 г.) «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 33. Ст. 3254.
3 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 3.
4 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 51.
5 См. об этом подробно: Прудников А.С., Самойлов В.Д. Указ. соч.
6 См.: Приказ МВД РФ от 23 декабря 2005 г. № 1042 «Об утверждении Типового положения об Управлении внутренних дел на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации» (зарегистрирован в Минюсте РФ 14 февраля 2006 г. № 7491) // См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 11.
вопрос о создании единой системы иммиграционного контроля (ЕСИК), которая уже в настоящее время охватывает 114 постов в 149 пунктах пропуска через Государственную границу РФ.
Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства, как указано в Федеральном законе от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2007 г. № 310-Ф3) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией РФ гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории РФ, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ 1 и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов России в сфере миграции 2.
Миграционный учет осуществляется, в частности, в целях: выработки и реализации государственной политики в сфере миграции; формирования полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан, необходимой для прогнозирования последствий указанных перемещений, а также для ведения государственного статистического наблюдения в сфере миграции; обеспечения национальной безопасности РФ и общественной безопасности путем противодействия незаконной миграции; систематизации сведений об иностранных гражданах, находящихся в РФ (в том числе их персональных данных), и о перемещениях иностранных граждан и др. Данный учет имеет уведомительный характер (ст. 4 названного выше Федерального закона).
Совместным приказом МВД РФ № 1095, МИД РФ № 16531, Министерства транспорта РФ № 143, Министерства путей сообщения РФ № 49, ГТК РФ № 1189, ФПС РФ № 692 введены в действие миграционные карты 3.
Нарушение российского законодательства о миграции влечет административную или уголовную ответственность.
Так, в КоАП РФ выделена самостоятельная глава 18, содержащая нормы
06 административных правонарушениях в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ. Она охватывает ряд деликтов; во-первых, деяния, связанные с нарушением режима Государственной границы РФ
1 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. № 55-О по жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахбера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи
7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Понятовская Т.Г., Чучаев А.И. Преступления против порядка управления. Ижевск, 2007. С. 140-146.
2 См.: Российская газета. 2006. 20 июля; 2007. 5 дек.
3 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 48.
или соответствующих пограничных режимов (нарушение режима Государственной границы Российской Федерации — ст. 18.1; нарушение пограничного режима в пограничной зоне — ст. 18.2; нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации — ст. 18.3; нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации — ст. 18.4; нарушение порядка прохождения установленных контрольных пунктов (точек) — ст. 18.6).
Во-вторых, в административно-правовом порядке наказываются нарушения правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ (нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации — ст. 18.8; нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации — ст. 18.9).
Группа деликтов характеризуется непосредственным нарушением миграционных правил. В частности, образует административный проступок: уклонение иммигранта от прохождения иммиграционного контроля, предусмотренного законодательством РФ, медицинского освидетельствования, идентификации личности, проживания в месте временного содержания, в центре временного размещения иммигрантов или в месте, определенном территориальным органом федерального органа власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, для временного пребывания, а равно нарушение правил проживания в указанных местах либо уклонение от представления сведений или представление недостоверных сведений во время определения статуса иммигранта в Российской Федерации (ст. 18.11). Осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в РФ без разрешения на работу влечет административное наказание (ст. 18.10). В административно-правовом порядке преследуется незаконное привлечение к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 18.15), а также нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах) (ст. 18.16)1.
Противодействию незаконной миграции уголовно-правовыми средствами посвящены две статьи Уголовного кодекса РФ. Вначале Кодекс со-
1 По этому вопросу также см.: Письмо Роспотребнадзора от 21 августа 2007 г. № 0100/8386-07-32 «О порядке реализации территориальными органами Роспотребнадзора Федерального закона от 19.07. 2007 № 141-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
держал лишь ст. 322, согласно которой признавалось преступным пересечение Государственной границы РФ без действительных документов на право въезда в РФ или выезда из РФ либо без надлежащего разрешения, полученного в порядке, установленном законодательством РФ. Это же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или угрозой его применения, составляло квалифицированный вид данного преступления.
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 187-ФЗ Уголовный кодекс РФ был дополнен ст. 3221 («Организация незаконной миграции»), предусматривающей уголовную ответственность за организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в РФ или незаконного транзитного проезда через территорию России. В качестве квалифицирующих признаков указаны: а) совершение данных деяний организованной группой и б) организация незаконной миграции в целях совершения преступления на территории Российской Федерации.
Таким образом, можно констатировать, что в Российской Федерации приняты необходимые меры организационного и правового характера по противодействию незаконной миграции, эффективность которых зависит от ряда обстоятельств, в том числе от выполнения принятых на себя обязательств другими странами.
