Состояние нормативно-правовой базы, регулирующей лекарственное обеспечение различных групп населения Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Прочие медицинские науки»

УДК 615.15

СОСТОЯНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ, РЕГУЛИРУЮЩЕЙ ЛЕКАРСТВЕННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗЛИЧНЫХ ГРУПП НАСЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© 2003 г. О. А. Иванова

Московская медицинская академия им. И. М. Сеченова Минздрава России, г. Москва

Одним из направлений государственной поддержки наименее защищенных социальных категорий населения является предоставление различных льгот. В настоящее время законодательные акты в сфере лекарственного обеспечения составляют около 30 % от законодательной базы в сфере здравоохранения Российской Федерации. Во многих действующих нормативных правовых актах в сфере обеспечения населения доступными и качественными ЛС отсутствует механизм контроля за их исполнением со стороны органов исполнительной власти, не установлена ответственность за нарушение этих норм. Отсутствие единых принципов организации и финансирования лекарственной помощи в большинстве субъектов РФ приводит к отсутствию равных возможностей в ее получении и не обеспечивает заложенные гарантии доступности ЛС для льготных категорий граждан в рамках программ государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.

Ключевые слова: лекарственная помощь, защищенные группы населения, законодательные акты.

Создание равных возможностей и условий получения медицинской и лекарственной помощи различным группам населения является одной из важнейших составляющих социальной политики государства. Государство несет ответственность за доступность лекарственных средств (ЛС). В январе 1998 г. на 101-й сессии исполкома ВОЗ было принято решение, касающееся деятельности ВОЗ в области лекарственного обеспечения. В нем выражена озабоченность сложившейся в мире ситуацией, при которой одна треть населения земного шара не имеет гарантированного доступа к наиболее необходимым лекарствам. 18 мая 2002 г. 55-я сессия Всемирной ассамблеи здравоохранения призвала государства-члены вновь подтвердить приверженность расширению доступа к основным ЛС в целях обеспечения физической и финансовой доступности их для всех людей, которые в них нуждаются.

Одним из направлений государственной поддержки наименее защищенных социальных категорий населения является предоставление различных льгот, в том числе право на бесплатное или льготное обеспечение ЛС и изделиями медицинского назначения (ИМН) [1, 2, 4, 5, 6, 9, 10].

В настоящее время законодательные акты в сфере лекарственного обеспечения (ЛО) составляют около 30 % от законодательной базы в сфере здравоохранения Российской Федерации [3, 7, 8]. Основополагающим документом в системе здравоохранения являются Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан. В статье 44 Основ определяется, что категории граждан, обеспечиваемых ЛС и ИМН на льготных условиях, устанавливаются Правительством Российской Федерации, правительствами республик в составе РФ. Право на выписку рецептов для льготных категорий граждан имеют лечащие врачи государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.

В соответствии с Федеральными законами «О ветеранах», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие испытаний на Семипалатинском полигоне», «О реабилитации жертв политических репрессий», постановлениями Правительства РФ от 30.07.1994 г. № 890 и от 10.07.1995 г. № 685 и другими законами и постановлениями Правительства РФ право на бесплатное и с 50 % скидкой получение лекарств по рецептам врачей имеют более 50 групп граждан и категорий заболеваний.

Перечень групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых ЛС и ИМН отпускаются по рецептам врачей бесплатно или с 50 % скидкой, утвержден постановлением Правительства РФ от 30.07.1994 г. № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населе-

ния и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения». В соответствии с этим постановлением инвалидам войны, участникам Великой Отечественной войны, ветеранам боевых действий, лицам, награжденным знаком «Жителю блокадного Ленинграда», и другим предоставляется бесплатное обеспечение лекарствами по рецептам врачей в порядке, определяемом субъектами Российской Федерации, не ниже норм, устанавливаемых Правительством РФ.

Пенсионеры, получающие пенсию по старости, инвалидности или по случаю потери кормильца в минимальных размерах, лица, проработавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, в тылу, лица, подвергшиеся политическим репрессиям, и другие имеют право на снижение стоимости лекарств по рецепту врача на 50 %.

Такие специфические группы ЛС, как противоопухолевые, противотуберкулезные, противодиабетичес-кие, лекарства, применяемые для лечения астмы, психических, некоторых сердечно-сосудистых, эндокринных и ряда других заболеваний в полном объеме должны отпускаться населению бесплатно.

Во исполнение Постановления Правительства РФ № 890 приказом Минздравмедпрома России от 09.06.95 г. № 161 утвержден обязательный ассортимент ЛС для аптечных учреждений, обслуживающих амбулаторных больных в РФ. В данный перечень включены лекарственные препараты 38 фармакотерапевтических групп (около 270 наименований) и около 70 наименований изделий медицинского назначения. Разрешено органам управления здравоохранением и аптечной службой корректировать обязательный ассортиментный минимум применительно к местным условиям для различных категорий аптек с учетом их профиля.

В Федеральном законе от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» устанавливаются следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР и территориях других государств, ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда. Определяются лица, которые относятся к этим категориям ветеранов и к инвалидам войны. В соответствии со статьей 14 этого ФЗ в редакции от 25.07.2002 г. инвалидам войны предоставляется бесплатное обеспечение лекарствами по рецептам врачей в порядке, определяемом субъектами Российской Федерации, не ниже норм, устанавливаемых Правительством РФ.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 17.07.1995 г. № 710 нормы отпуска ЛС и ИМН инвалидам и другим группам населения в соответствии с ФЗ «О ветеранах» определяются лечащим врачом исходя из тяжести и характера заболеваний. Этим же постановлением был утвержден Порядок льготного отпуска ЛС и ИМН инвалидам войны и другим группам населения при их амбулаторном лечении в соответствии с ФЗ «О ветеранах». В соответствии с Порядком льготный отпуск ЛС и ИМН осуществляется аптечными организациями независимо от

форм собственности по рецептам врачей, выписанным в установленном порядке. Инвалиды войны и другие категории населения должны ставиться на учет в аптеках по месту жительства для льготного и бесплатного обеспечения ЛС и ИМН в порядке, определяемом органом исполнительной власти субъекта РФ. В аптеках должен формироваться резерв ЛС и ИМН, номенклатура и количество которых ежегодно определяются с учетом вида заболеваний прикрепленных к аптечной организации указанных групп населения и расхода ЛС и ИМН за предыдущий год. Порядок создания резерва определяется органом исполнительной власти субъекта РФ.

При временном отсутствии выписанного ЛС и невозможности замены его аналогичными препаратами администрация аптеки обязана, оставив у себя рецепт, поставить больного на учет, принять меры к скорейшему получению ЛС и известить больного о его поступлении. В случае длительной задержки в обеспечении больного необходимым ЛС администрация аптеки обязана по согласованию с врачом, выписавшим рецепт, решить вопрос о замене этого средства другим. Льготный отпуск ЛС и ИМН может осуществляться врачом на приеме в поликлинике (больные диабетом, хроническими заболеваниями) или при посещении одинокого больного на дому.

Одной из серьезных проблем в реализации ФЗ «О ветеранах» остается выполнение государственных гарантий льготного лекарственного обеспечения ветеранов. ФЗ «О внесении изменений в статью 10 Федерального закона “О ветеранах”» от 18.11.1998 г. № 172-ФЗ финансирование этих льгот предусмотрено за счет средств бюджетов субъектов РФ. Порядок возмещения расходов утверждается соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Расходы органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, связанные с предоставлением льгот ветеранам, учитываются при взаиморасчетах федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и имеют целевое значение. Кроме того, дополнительные средства для финансирования льготного лекарственного обеспечения могут быть получены из любых не запрещенных законом источников. Приказом Минздрава России от 25.06.1999 г. № 251 определены меры, направленные на обеспечение ветеранов войн ЛС на льготной основе.

С целью повышения объемов и качества оказания медицинской и медико-социальной помощи лицам пожилого и престарелого возрастов, профилактики преждевременного старения приказом Минздрава России от 28.07.1999 г. № 297 введена система мер по совершенствованию организации медицинской помощи пожилым людям.

Принципиальное значение для правового регулирования деятельности учреждений здравоохранения в области ЛО имеют такие законодательные акты, как Закон РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР», Федеральные законы «О наркотических средствах и психотропных веществах», «О лекарствен-

ных средствах», «О психиатрической помощи и гарантиях граждан при ее оказании» и др.

Вопросы, связанные с обращением ЛС, получили детальное правовое подкрепление в ФЗ «О лекарственных средствах» (1998), который создал правовую основу деятельности субъектов обращения ЛС, установил систему государственных органов, осуществляющих правоприменительную практику в соответствии с законом, распределил полномочия органов исполнительной власти в сфере обращения ЛС. Закон является нормативным актом комплексного содержания, регулирует все существенные аспекты отношений, возникающие в сфере обращения на территории страны ЛС, кроме наркотиков и психотропных веществ.

В соответствии со статьей 6 этого закона Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обеспечения населения РФ лекарственными средствами, разрабатывает и осуществляет федеральные программы обеспечения населения РФ ЛС, а также устанавливает порядок социальной защиты граждан, льготного и бесплатного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан. Органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере обращения ЛС разрабатывают и осуществляют региональные программы обеспечения населения субъектов РФ ЛС (статья 7).

Законом установлены также основные принципы системы государственных гарантий доступности ЛС широким слоям населения РФ. В статье 42 впервые вводится понятие «государственная система обеспечения доступности ЛС» и определяются два источника финансирования ЛО населения, которые должны решить эту проблему: федеральные и территориальные бюджетные программы и обязательное медицинское страхование (ОМС). Доступность ЛС в рамках ОМС обеспечивается заключением тарифных соглашений.

Государственная система гарантий доступности обеспечения населения ЛС устанавливается также и другими нормативными актами:

— Программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 11.09.1998 г. № 1096 (в ред. от 24.07.2001 г.);

— Постановлением Правительства РФ от

09.11.2001 г. № 782 «О государственном регулировании цен на лекарственные средства»;

— совместным приказом Минздрава России и Федерального фонда ОМС РФ от 19.03.2001 г. № 79/17 «О соглашениях между Минздравом России, Федеральным ФОМС и органами исполнительной власти субъектов РФ по вопросам обеспечения населения медицинской помощью».

Во исполнение статьи 32 ФЗ «О лекарственных средствах», а также в целях упорядочения льготного обеспечения граждан ЛС и рационального использования государственных ассигнований, направляемых на эти цели, Правительство РФ 8.04.1999 г. приняло постановление № 393 «О гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых ус-

ловиях льготного обеспечения граждан лекарственными средствами». Этим постановлением предусмотрено:

— разработать и утвердить минимальный ассортимент лекарственных средств, необходимых для оказания медицинской помощи, наличие которого обязательно для аптечных учреждений, предусмотрев в нем в качестве составной части Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств;

— разработать и утвердить:

порядок выписки рецептов на лекарственные средства гражданам, обратившимся за медицинской помощью в амбулаторно-поликлиническое учреждение независимо от его организационно-правовой формы, имея в виду, что назначение лекарственных средств, норма их отпуска и выписка рецептов осуществляются лечащим врачом исходя из тяжести, характера заболевания и стандартов его диагностики и лечения;

порядок отпуска лекарственных средств в аптечных учреждениях, предусмотрев в нем правила замены лекарственного средства, на которое выписан рецепт, в случае его отсутствия.

В соответствии с этим постановлением льготным категориям граждан, имеющих право при амбулаторном лечении на бесплатное обеспечение лекарственными средствами или на 50 % скидку в их оплате, рецепты выписываются:

на лекарственные средства, входящие в минимальный ассортимент ЛС, необходимых для оказания медицинской помощи, — единолично лечащим врачом государственного или муниципального амбулаторнополиклинического учреждения по месту постоянного проживания этих граждан или по месту их прикрепления для медицинского обслуживания;

на лекарственные средства, не входящие в минимальный ассортимент, а также на наркотические, психотропные, сильнодействующие средства, специальные ЛС (противоопухолевые, противотуберкулезные, про-тиводиабетические, иммунодепрессанты) — лечащим врачом на основании решения клинико-экспертной комиссии поликлинического учреждения, или соответствующими специалистами поликлинического учреждения, или врачами соответствующих специализированных лечебно-профилактических учреждений (диспансеров).

Постановление определяет пределы единоличной компетенции врача при назначении лекарств на льготных условиях. В отдельных случаях, связанных с необходимостью предоставления срочной медицинской помощи, назначение лекарственных средств и выписка рецептов возможны единолично лечащим врачом без предварительного согласования с клинико-экспертной комиссией поликлинического учреждения.

Постановлением предусмотрено также осуществление мер по контролю за назначением и выпиской льготных рецептов и наличием в аптечных учреждениях минимального ассортимента ЛС, необходимых для оказания медицинской помощи.

Во исполнение этого постановления Минздравом России издан приказ от 23.08.1999 г. № 328 «О рациональном назначении лекарственных средств, правилах выписывания рецептов на них и порядке их

отпуска аптечными учреждениями (организациям)», который направлен на упорядочение работы ЛПУ, исключение дублирования при оказании лекарственной помощи и более рациональное использование государственных средств, предназначенных на обеспечение лекарственных льгот.

В целях реализации постановлений Правительства РФ от 11.09.1998 г. № 1096 «Об утверждении Программы государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью», от 8.04.1999 г. № 393 и во исполнение постановления Правительства РФ от 30.07.1994 г. № 890 26 января 2000 г. приказом Минздрава России № 30 разработан согласованный с Минэкономики и Минфином России Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств (ЖНВЛС), который используется как базовый при формировании минимального ассортимента ЛС, обязательных для аптечных учреждений. Перечень включает в себя 395 позиций международных непатентованных названий (или около 10 тыс. торговых названий). Руководителям органов управления здравоохранением субъектов РФ поручено разработать и утвердить нормативные документы, регулирующие лекарственное обеспечение медицинских учреждений и льготных категорий населения, включающие ассортимент ЛС не менее Перечня ЖНВЛС. Установить контроль за наличием в медицинских и аптечных организациях, независимо от организационно-правовой формы, лекарственных средств, вошедших в территориальные нормативные документы, регулирующие лекарственное обеспечение льготных категорий населения в рамках выполнения Программы государственных гарантий по обеспечению граждан РФ бесплатной медицинской помощью.

В настоящее время распоряжением Правительства РФ от 4.04.2002 г. № 425-р утвержден новый Перечень ЖНВЛС. Приказом Минздрава России от

23.04.2002 г. № 130 приказ Минздрава России от 26.01.2000 г. № 30 утратил силу.

За последние годы в субъектах РФ активно формируется региональная правовая основа Российской Федерации в области здравоохранения и лекарственного обеспечения. В настоящее время в 31 субъекте РФ приняты законы, создающие правовую основу для государственного регулирования деятельности в сфере обеспечения населения ЛС. Результаты сравнительного исследования нормативно-правовой базы регионов РФ с сфере лекарственного обеспечения показали различные подходы к организации ЛО населения на территориальном уровне, отличающиеся по составу участников процесса ЛО, их административно-функциональной подчиненности, информационному взаимодействию. Во многих действующих нормативных правовых актах в сфере обеспечения населения доступными и качественными ЛС отсутствует механизм контроля за их исполнением со стороны органов исполнительной власти, не установлена ответственность за нарушение этих норм. Отсутствие единых принципов организации и финансирования лекарственной помощи в большинстве субъектов РФ

приводит к отсутствию равных возможностей в ее получении и не обеспечивает заложенные гарантии доступности ЛС для льготных категорий граждан в рамках программ государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.

Список литературы

1. Величковский Б. Т. Реформы и здоровье населения страны. — М., 2001. — 36 с.

2. Вилькен А. Е. Лекарственная политика: позиция Минздрава России // Медицинский курьер. — 1997. — № 2 (3) — С. 25—26.

3. Герасименко Н. Ф. Очерки становления современного российского законодательства в области охраны здоровья граждан. — М.: ГЭОТАР-МЕД, 2001. — 351 с.

4. Гехт И. А. Одинокая старость: Медицинские и социальные аспекты: Автореф. дис. ... д-ра мед. наук. — М., 2002. — 46 с.

5. Глембоцкая Г. Т., Морозова Т. В., Токаева Д. Б. Организационно-правовые основы оптимизации лекарственного обеспечения декретированных групп населения // IV Российский национальный конгресс «Человек и лекарство»: Тез. докл. — М., 1997. — С. 313.

6. Государственный доклад о состоянии здоровья населения Российской Федерации в 2001 году. — М.: МЗ РФ, РАМН, ГЭОТАР-МЕД, 2002. — 1 18 с.

7. Доклад министра здравоохранения РФ Ю.Л. Шевченко «Об итогах хода реформ и задачах по развитию здравоохранения и медицинской науки в РФ на 2000—2004 годы и на период до 2010 года». — М., 15.03.2000. — 82 с.

8. Ковалевский М. А. Конституционные принципы ОМС.

— М., 2000. — 1 17 с.

9. Падалкин В. П. Расходы на лекарственное лечение растут, федеральные ассигнования не увеличиваются // Медицинский курьер. — 1997. — № 2(3) — С. 26—27.

10. Пожилые люди в Российской Федерации: Положение. Проблемы. Перспективы: Национальный доклад. — М., 2002. — 68 с.

THE CONDITION OF NORMATIVE-LAW BASE REGULATING MEDICINAL PROVISION FOR DIFFERENT POPULATION GROUPS OF THE RUSSIAN FEDERATION

O.A. Ivanova

Moscow Medical Academy named after I. M. Sechenov MH RF, Moscow

One of the directions of the state support of less secured social population categories is rendering different privileges. At present, the legislative acts in the sphere of medicinal provision constitute about 30% of all laws in the sphere of health care in the Russian Federation. In many of the active normative acts in the sphere of provision of population with reasonable and high-quality medicines, a mechanism of control of their implementation by the agencies of the executive power is absent, responsibility for violation of these standards have not been established. The absence of united principles of medicinal assistance organization and funding in most of the regions of RF causes the absence of equal possibilities of getting it and does not provide guarantees of medicines’ accessibility for the privileged groups of citizens in the framework of the state guarantee programs for rendering free of charge medical assistance to RF citizens.

Key words: medicinal assistance, secured population groups, legislative acts.