CC BY
44
2006
НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУ ГА серия Международная деятельность высшей школы
№ 102
УДК 378.1
СОСТОЯНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМ ПРИЗНАНИЯ В СТРАНАХ-УЧАСТНИЦАХ БОЛОНСКОГО ПРОЦЕССА
М.Н. ЖИТНИКОВА, Н.И. ЗВЕРЕВ, Г.Ф. ТКАЧ
Статья представлена доктором педагогических наук, профессором Жаровым В.К.
Настоящая статья посвящена анализу методологии, нормативно-правового регулирования и практики осуществления академического признания в России и странах-участницах Болонского процесса.
На Берлинской конференции европейских министров, ответственных за образование, были выделены важнейшие направления Болонского процесса, приоритетному развитию которых рекомендовалось уделять особое внимание на национальном, региональном и институциональном уровнях. Улучшение систем признания квалификаций и периодов обучения в европейском регионе было выделено в качестве одного из этих направлений. На очередной встрече министров, состоявшейся в мае 2005г. в Бергене, приоритетность данного направления была вновь подтверждена.
Активное включение в Болонский процесс все новых государств европейского региона, выполнение ими положений Болонской декларации, в том числе относительно построения прозрачных и понятных систем академического признания, делает весьма актуальным для дальнейшего развития российской системы образования анализ методологии, нормативноправового регулирования и практики осуществления академического признания как в России, так и в других странах-участницах европейских интеграционных процессов в сфере образования.
Если собрать воедино все нормативные правовые акты, регулирующие вопросы академического признания в Российской Федерации, то общее число таких актов превышает 100, что свидетельствует о важности и сложности этих вопросов. Анализ общей структуры нормативно-правовой базы признания позволяет выделить в ней две основные составляющие: национальную (внутреннюю) и международную (внешнюю). Каждая из этих составляющих, в свою очередь, объединяет в себе несколько групп нормативных правовых актов, различающихся количеством действующих субъектов, если речь идет о международных актах, или уровнем правовой иерархии - для внутренних актов.
Национальное законодательное и регламентарно-нормативное регулирование признания в Российской Федерации. Регулирование признания зарубежных документов об образовании в Российской Федерации определяется Статьями 28 и 37 Закона Российской Федерации «Об образовании», Статьями 5, 23 и 24 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». При этом следует принимать во внимание Статью 15 Конституции Российской Федерации, в которой устанавливается, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральными законами, применяются нормы международного договора.
Норма статьи 28 Закона Российской Федерации «Об образовании» фактически означает полную централизацию осуществления признания и установления эквивалентности документов об образовании, так как утверждает, что «В области образования ведению Российской Федерации в лице её федеральных органов государственной власти и органов управления образованием подлежат: ...(п. 14) установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов и эквивалентности документов об образовании на тер-
ритории Российской Федерации, нострификация на территории Российской Федерации документов об образовании иностранных государств.».
Относящиеся к проблемам признания положения Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» посвящены определению понятий «признание» и «эквивалентность» (п.п. 1, 2 Статьи 23) и регламентированию принятия решений о признании и эквивалентности и выдачи соответствующих свидетельств (п.п. 3,4,5, Статьи 23). В соответствии с принятыми определениями названных понятий, осуществление признания не дает обладателю оцениваемых иностранных документов каких бы то ни было прав в целях продолжения им образования и представляет собой фактически первичный (предварительный) этап установления эквивалентности. Основой же для установления эквивалентности документов иностранных государств в соответствии со Статьей 5 служат государственные образовательные стандарты высшего и послевузовского профессионального образования. Статьи 23 и 24 указанного закона определяют компетенции федеральных (центральных) органов управления высшим профессиональным образованием в определении порядка признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании и ученых званиях, принятии решений по признанию и установлению эквивалентности и выдачи соответствующих свидетельств, которые предусматривают централизацию как академического, так и профессионального признания в Российской Федерации.
В настоящее время в соответствии с «Положением о Министерстве образования и науки Российской Федерации» и «Положением о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки», утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004г. №280 и от 17 июня 2004 г. № 300, полномочия в сфере признания распределены между этими федеральными органами исполнительной власти. При этом Министерство образования и науки на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов принимает нормативные правовые акты, регулирующие порядок подтверждения, признания и установления эквивалентности документов об образовании в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (здесь и далее - Рособрнадзор) подтверждает, признает и устанавливает эквивалентность документов об образовании, ученых степенях и званиях, полученных за рубежом и в Российской Федерации, и выдает соответствующие документы.
Указанные выше законодательные положения формулируют основные общие принципы регулирования академического признания в Российской Федерации. Конкретизация этих принципов в целях их практического использования представлена в правовом документе другого уровня, который называется «Порядок признания и установления эквивалентности (нострификации) документов иностранных государств об образовании и ученых званиях» (утвержден Приказом Минобразования России № 15 от 09 января 1997 г.). В этом документе в развернутой форме прописаны организационные процедуры осуществления признания и установления эквивалентности, содержание названных процедур, форма и порядок выдачи соответствующих свидетельств.
Весь опыт практического осуществления признания иностранных документов в Российской Федерации показывает, что рассматриваемый нормативный документ вследствие чрезвычайной усложненности прописанных в нем процедур фактически не применяется. В практической работе используются более упрощенные и естественные схемы работы с иностранными образовательными документами. Не соблюдаются также (из-за практической невозможности это сделать) положения «Порядка признания», предусматривающие для обладателей иностранных документов об образовании последовательное прохождение этапов осуществления признания, установления эквивалентности и получения соответствующих свидетельств. С невозможностью полномасштабного применения действующего «Порядка при-
знания и установления эквивалентности» смирились также и федеральные органы управления образованием, вынужденные использовать более упрощенные схемы работы. Подтверждением недееспособности, по существу, основного нормативного акта Российской Федерации по признанию, каким по своему назначению должен быть «Порядок признания и установления эквивалентности» является также тот факт, что Рособрнадзор за последний период принял несколько нормативных актов (инструктивные письма), предназначенных регулировать или разъяснять конкретные аспекты осуществления признания.
Анализ национальной нормативно-правовой базы признания в Российской Федерации показывает, что её едва ли не главной отличительной особенностью является централизация установленных процедур, вследствие чего практическое осуществление признания становится чрезвычайно сложным и не соответствует общепринятым критериям «прозрачности» и «понятности». Чрезмерная централизация осуществления признания вступает, в частности, в противоречие с положениями Закона о правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации. Согласно этому Закону, иностранный гражданин должен зарегистрироваться в РФ в течение 72 часов после пересечения границы. Для регистрации ему необходимо подписать договор (контракт) с соответствующим вузом. Однако договор не должен быть заключен, если документы об образовании иностранного гражданина не прошли процедуру признания и не получили признания или эквивалентности, что требует значительного времени.
Многосторонние международные конвенции по академическому признанию с участием Российской Федерации. Международные договора или правовые акты в области признания - это международные конвенции, а также многосторонние или двусторонние соглашения и протоколы. Такого рода международными актами в области признания Россия связана более чем со ста странами мира.
Как уже отмечено выше, в качестве правопреемницы РФ унаследовала международные договора и соглашения бывшего СССР, включая те, которые затрагивают сферу признания. В их числе: Европейская и Азиатско-Тихоокеанская региональные конвенции ЮНЕСКО и 54 двусторонних межгосударственных Соглашения о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании.
Международные конвенции, как правило, регламентируют общие принципы, механизмы, критерии и процедуры признания, дают определения понятий, но не определяют конкретного соответствия между теми или иными квалификациями. Что касается названных выше региональных конвенций ЮНЕСКО, то они носят общедекларативный характер и практически не используются в практике признания.
Имеется два международных многосторонних механизма осуществления академического признания, участником которого является Российская Федерация. В каждом из них разрабатывалась и вводилась в действие собственная правовая база в форме многосторонних конвенций. Один механизм функционировал в рамках ЮНЕСКО и имел своим результатом принятие 6 однотипных региональных конвенций по признанию для основных мировых регионов. В этих конвенциях сформулированы положения, являющиеся нормами международного права для всех стран-участниц. Это относится, прежде всего, к определению терминов, составляющих сущность конвенций. В конвенциях ЮНЕСКО число таких определений ограничено двумя - тремя терминами. Главным из них является термин «признание», а термин «эквивалентность» в них отсутствует.
Второй многосторонний механизм признания создавался Советом Европы и изначально имел региональное европейское назначение. Правовая база признания, разработанная в рамках этого механизма, отличается большей конкретностью и определенностью. За период с 1953 по 1990 гг. Совет Европы последовательно ввел в действие 4 Европейских конвенции о признании и 10 дополняющих их правовых актов (протоколы, декларации, меморандумы). Только первые две из конвенций Совета Европы ещё оперируют с понятием эквивалентности
- Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты
(1953 г.) и Европейская конвенция об эквивалентности периодов университетского образования (1956 г.). В принятой в 1959 г. и имеющей наиболее обобщенный характер Европейской конвенции об академическом признании университетских квалификаций вместо термина «эквивалентность» введен термин «признание». С этого времени его использование в практике признания между европейскими странами стало повсеместным. Понятие эквивалентности было сохранено только применительно к периодам обучения. В 1999 г. Российская Федерация присоединилась к рассмотренным выше трем конвенциям Совета Европы и их положения стали обязательными для нас нормами международного права.
В апреле 1997 г. в сфере признания произошло знаменательное событие, означающее фактическое объединение двух ранее независимых механизмов признания - ЮНЕСКО и Совета Европы и их правовой базы. Речь идет о подписании в Лиссабоне новой так называемой совместной (ЮНЕСКО и Совета Европы) Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в европейском регионе. Эта конвенция представляет собой наиболее современный и обоснованный международно-правовой механизм для решения проблем признания. В тексте конвенции обобщен многолетний опыт Совета Европы, ЮНЕСКО и отдельных стран в сфере академической мобильности и признания.
Определение понятия «признания», принятое Лиссабонской конвенцией, является на сегодняшний день наиболее современной и общепризнанной формулировкой этого понятия, имеющей международную юридическую силу. Для полной ясности следует подчеркнуть, что в каждой конвенции содержится некоторое число терминов, которые рассматриваются как ключевые для сферы деятельности, охватываемой данной конвенцией, и которым даны определения, смысл которых не может ни по существу, ни по форме видоизменяться, когда имеет место практическое применение данной конвенции. В Лиссабонской конвенции содержится 12 определений так называемых ключевых терминов (понятий), и находящийся в их числе термин «признание» определяется следующим образом: «Признание - официальное подтверждение полномочным органом значимости иностранной образовательной квалификации в целях доступа её обладателя к образовательной и /или профессиональной деятельности» (Раздел 1, ст.1.1).
Таким образом, согласно Лиссабонской конвенции, акт признания иностранного диплома означает не некое абстрактное признание иностранного образовательного документа на предмет его подлинности или общей значимости, а означает непосредственное предоставление обладателю этого документа права на доступ к образованию или работе (в соответствии с квалификацией). Следует подчеркнуть, что это одномоментный акт, не требующий дополнительного установления эквивалентности полученного образования. Разумеется, предоставление признания может быть обусловлено специальными требованиями, подразделяющимися, в свою очередь, на «общие требования, которые должны быть выполнены во всех случаях...», и «особые требования, которые должны быть выполнены в дополнение к общим требованиям для обеспечения приема на специфическую программу высшего образования или для получения специфической квалификации.».
Двусторонние международные соглашения о взаимном признании документов об образовании с участием Российской Федерации. В отличие от многосторонних конвенций, имеющих применительно к решению проблем признания рамочно-концептуальный характер, двусторонние межгосударственные соглашения, напротив, разрабатывались в целях конкретного применения и достаточно успешно применялись при решении проблем признания между СССР, а позднее РФ и соответствующим государством.
Двусторонние межправительственные соглашения, как правило, устанавливают конкретные соответствия между квалификациями и документами, их подтверждающими, и наделяют правами их обладателей, что не исключает, а напротив подразумевает проведение экспертизы каждого документа специалистами и принятие решений в индивидуальном порядке. Следует отметить, что иногда заключаются и многосторонние межправительственные
соглашения о признании, обычно между странами со схожими системами образования, назначение которых такое же, как и в случае двусторонних соглашений.
Межгосударственные двусторонние соглашения о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степеней и званий представляют собой реальную правовую основу для осуществления признания между Россией и конкретными странами. Россия как правопреемница СССР унаследовала все подобные соглашения, заключенные до 1991 года. Практически все они были заключены с развивающимися и бывшими социалистическими странами, из которых в СССР традиционно направлялись крупные контингенты студентов. В настоящее время Россия имеет уже более 80 двусторонних соглашений, которые формально считаются действующими, однако, в связи с происходящими повсеместно образовательными реформами содержание многих из них нуждается в существенном пересмотре. Вместе с тем практически не существовала нормативная база для решения вопросов признания с развитыми странами, так как только с двумя из них - Испанией и Финляндией
- были подписаны соглашения о взаимном признании дипломов, причем они существенно ограничены по охвату сопоставимых уровней обучения. В последующем Российская Федерация подписала ещё несколько двусторонних договоров, в частности, ограниченное соглашение с Грецией.
Определенное продвижение в решении проблемы признания российских квалификаций за рубежом, в частности в развитых странах, произошло 12 мая 2003 г. В этот день в Санкт-Петербурге от имени правительств РФ и Франции было подписано двустороннее соглашение о признании диплома российского кандидата наук и диплома французского доктора в качестве документов, подтверждающих «наличие компетенций одного уровня». Это означает настоящий прорыв в признании за рубежом основной российской квалификации послевузовского образования, поскольку создан прецедент официального установления ее соответствия с аналогичной квалификацией одной из ведущих стран Западной Европы. Нет сомнения, что подписание данного соглашения позволит в перспективе снять наиболее острые проблемы, касающиеся объективного признания российской степени кандидата наук в любых странах.
Данный факт, тем не менее, касается только послевузовского образования, признание квалификаций которого осуществлялось относительно проще по сравнению с дипломами других уровней. В этой связи не следует рассчитывать на перспективу быстрого заключения всеобъемлющих соглашений о признании с ведущими западными странами и, разумеется, с теми из них, где решение вопроса о признании иностранных дипломов полностью относится к компетенции вузов. В этой обстановке перевод международных связей российской высшей школы на качественно новый уровень не может быть достигнут без активной и целеустремленной деятельности самих высших учебных заведений, направленной на международное утверждение высокого уровня своих дипломов.
Проведённый выше анализ свидетельствует о наличии ряда существенных расхождений российской нормативно-правовой базы, регулирующей осуществление академического признания, с правовыми положениями и нормами Лиссабонской конвенции, которые для нашей страны имеют приоритетную правовую значимость, и с требованиями, обусловленными участием нашей страны в Болонском процессе. Установленное российским образовательным законодательством определение понятия «признание» (в совокупности с понятием «эквивалентность») не соответствует его определению, сформулированному Лиссабонской конвенцией, и это несоответствие имеет не только формально-терминологический, но и сущностноправовой характер. Устранение указанного несоответствия становится всё более актуальным в связи с масштабными задачами, решаемыми российской системой образования в целях её модернизации и в связи с её расширяющимся участием в интеграционных мероприятиях Болонского процесса.
Первоочередным шагом по приведению российской нормативно-правовой базы признания в соответствие с положениями Лиссабонской конвенции должно быть принятие на зако-
нодательном уровне нового определения термина «признание», идентичного его определению в тексте Болонской декларации. Это подразумевает также отказ от использования понятия «эквивалентность», поскольку определение признания по тексту Лиссабонской конвенции включает в себя также правовые последствия, предусматриваемые установлением эквивалентности согласно российскому законодательству. Внесение поправок по ключевым определениям признания должно быть первоочередным шагом, поскольку без него невозможно в полной мере модернизировать другие нормативные тексты, регулирующие признание.
В 2005г. страны-участницы Болонского процесса преодолели определенный временной рубеж на пути создания к 2010г. единого европейского пространства высшего образования, что позволяет подвести некоторые итоги в достижении поставленных перед ними на этот период задач, в частности, в построении системы признания присваиваемых в европейских государствах квалификаций высшего образования и периодов обучения. На берлинской встрече министры, ответственные за образование, подчеркивали значение Лиссабонской конвенции о признании степеней, необходимость ее скорейшей ратификации всеми государ-ствами-участницами Болонского процесса, призывали к более активному использованию Европейского приложения к диплому и Европейской системы зачетных кредитов в качестве эффективных инструментов осуществления академического признания.
Национальные отчеты государств-участников, итоговые документы, подготовленные различными общественными и академическими организациями Европы к очередной встрече министров в мае 2005г. в Бергене, позволяют оценить выполнение поставленных целей по созданию и функционированию систем признания в отдельных европейских государствах.
Прежде всего, следует отметить, что к апрелю 2005г. тридцать одна из сорока участвующих в Болонском процессе стран, а также пять стран, подавших заявки на участие, ратифицировали Лиссабонскую конвенцию. Однако национальное законодательство в области образования в части, касающейся осуществления признания, не во всех этих странах в настоящее время приведено в соответствие с положениями конвенции. С другой стороны, в отдельных государствах, в отношении которых этот международный правовой акт пока еще не вступил в силу, в национальные законодательства уже внесены нормы, в полной мере соответствующие положениям Лиссабонской конвенции. Приведенный ниже обзор отражает реальное положение в области признания в отдельных государствах Европы.
Великобритания относится к той группе стран, в которых вопросы признания находятся в компетенции образовательных учреждений (университеты, колледжи), а не государства. Лиссабонская конвенция была ратифицирована Великобританией сравнительно недавно, только в мае 2003 г. Однако подтверждением применения на практике основных принципов этого документа может служить значительное число иностранных студентов как из европейского региона, так и других государств мира, обучающихся в британских университетах и колледжах, с характерной тенденцией ежегодного возрастания их численности.
Германия была одной из первых стран, подписавших Лиссабонскую конвенцию (11.04.1997г.), однако, начатый процесс ратификации пока еще не завершился. Предполагаемое завершение этого процесса в 2005г., как указано в национальном отчете Германии, подготовленном к встрече министров в Бергене, пока не подтверждено.
Голландия подписала Лиссабонскую конвенцию в мае 2002г., но процесс ратификации затянулся и до настоящего времени не завершен. Однако отдельные положения конвенции уже активно применяются на практике, например, достаточно эффективно работает национальный информационный центр по вопросам академического признания и мобильности.
Италия подписала конвенцию о признании квалификаций еще в 1997г., а ратифицировала ее только в 2002г. (Закон №148 от 11.07.2002г.). В результате ратификации этого документа в стране произошли значительные изменения в области академического признания. Прежде всего все старые положения законодательства, основанные на установлении эквива-
лентности / нострификации (equipollenza - it.), были заменены актуальным термином «признание с определенной целью». Таким образом, признание иностранной квалификации основывается в Италии на ее общей, глобальной оценке, на результатах ее сравнимости с национальными квалификациями и в зависимости от заявленной цели: получение доступа к высшему образованию, или к продолжению обучения на аналогичном и следующем уровнях, или к рынку труда. Более того, как отмечается в национальном отчете Италии, подготовленном к совещанию европейских министров образования в Бергене, государство стремится к применению основных положений Лиссабонской конвенции и при осуществлении признания квалификаций, в отношении которых положения конвенции не действуют.
Испания только начала официальную процедуру присоединения к Лиссабонской конвенции. В то же время королевскими декретами уже подтверждена новая система академических дипломов, а также приняты отдельные нормативные акты, способствующие получению иностранными студентами доступа в испанские университеты, упрощению процедуры признания периодов обучения.
Отдельно следует отметить, что наблюдаются существенные различия в том, что касается введения в образовательное законодательство и практического применения таких основных инструментов признания иностранных квалификаций, как Европейское приложение к диплому и Европейская система зачетных кредитов, в странах, включившихся в Болонский процесс на разных этапах его развития. Так, в странах-инициаторах этого процесса, несмотря на законодательное утверждение применения этих инструментов (Великобритания, Германия, Италия, Франция), далеко не каждый студент и не всегда автоматически может получить Европейское приложение к диплому. В Германии система кредитов ECTS вводится только для новых немецких квалификаций (Bachelor и Master) и применяется пока только в 67,7% новых бакалаврских программ и в 62,5% программ следующего уровня. Что касается Европейского приложения к диплому, то законодательно подтвержденное право выпускников новых программ получать автоматически и бесплатно Diploma Supplement никак не распространяется на обладателей традиционных квалификаций системы высшего образования Германии, число которых в настоящее время все еще значительно превышает количество студентов и выпускников новых программ (в 2003/2004 учебном году на эти программы было принято только 5,3% от общей численности студентов).
В Российской Федерации проблема введения в высшем профессиональном образовании системы зачетных единиц, сопоставимой с ECTS, и Европейского приложения к диплому, сопоставимого с Diploma Supplement, пока только обсуждается на федеральном уровне и находится в стадии экспериментальной апробации в отдельных вузах страны. Большинство же вузов являются сторонними наблюдателями этих процессов и терпеливо ожидают законодательного введения этих норм. Очевидно, что необходимо резко ускорить эти предварительные процессы и приступить к масштабному практическому внедрению названных механизмов международного образовательного сотрудничества.
ЛИТЕРАТУРА
1. Realising the European Higher Education Area. Communiqué of the Conference of Ministers responsible for Higher Education in Berlin on 19 September 2003. - Формирование пространства европейского высшего
образования. Коммюнике конференции министров, отвечающих за высшее образование. Берлин, 19 сентября 2003 года.
2. Bologna with student eyes. - ESIB’s Bologna Analysis 2005. ESIB - The national Unions of students in Europe, Bergen, May 2005.
3. The Black Book of the Bologna Process. - The national Unions of students in Europe, Bergen, May 2005.
4. Luxembourg Student Declaration. - The national Unions of students in Europe, Luxembourg, March 2005.
5. University Organization and Student Act (Universities Act 2002), University Organization Amendment Act and Universities of the Arts Organization Amendment Act. - National Council of the Republic of Austria. No.120/2002/ 9th August, 2002.
6. Bologna Process. National Reports - 2004-2005. Germany, England, Northern Ireland and Wales, Italy, Netherlands, Spain.
CURRENT STATUS AND EVOLUTION OF MUTUAL RECOGNITION OF DEGREES AND STUDY PERIODS BETWEEN BOLOGNA PROCESS’S PARTICIPATING COUNTRIES
Zhitnikova M.N., Zverev N.I., Tkach G.F.
Methodology, legislative control and practice of degrees recognition in Russia and others participating in Bologna process countries are considered.
Сведения об авторах
Житникова Марина Николаевна, окончила МГУ им. М.В. Ломоносова (1982), начальник отдела Центра международного образования МГУ им. М.В. Ломоносова, эксперт Центра экспертизы и признания ИПИБ МГУ им. М.В. Ломоносова, автор более 20 научных работ, область научных интересов - международное образование, проблемы признания документов об образовании.
Зверев Николай Игоревич, 1950 г.р., окончил МГУ им. М.В. Ломоносова (1961), кандидат физико-математических наук, доцент, директор Центра международного образования МГУ им. М.В. Ломоносова, директор Центра экспертизы и признания ИПИБ МГУ им. М.В. Ломоносова, автор около 100 научных работ, область научных интересов - международное сотрудничество в области образования.
Ткач Геннадий Федорович, 1938 г.р., окончил МГУ им. М.В. Ломоносова (1961), кандидат физико-математических наук, доцент РУДН, автор более 70 научных работ, область научных интересов
- сравнительный анализ систем образования РФ и зарубежных стран.
