CC BY
33
Соотношение понятий «публичные массовые мероприятия» и «непубличные массовые мероприятия»
Рубцов Олег Игоревич,
аспирант Института государства и права Российской
академии наук
E-mail: igpran@igpran.ru
Доступность граждан к проведению различных собраний обретает значимый характер в условиях пандемии. Массовый характер публичного или непубличного мероприятия, в условиях действия коронавирусной инфекции, может нанести вред здоровью его участников, в связи с чем возникает аспект регулирования таких мероприятий. Отсутствие специального закона, системно регулирующего аспекты проведения непубличных мероприятий, поднимает вопрос соотношения понятий «публичные массовые мероприятия» и «непубличные массовые мероприятия». На основе исследования, автором делается вывод о взаимосвязи таких понятий посредством признака массовости, что возлагает на организатора непубличного мероприятия дополнительную ответственность в части реализации безопасных условий в период действия коронавирусной или иной инфекции.
Ключевые слова: свобода собраний, массовое мероприятие, публичные / непубличные мероприятия, критерий массовости, коронавирусная инфекция, соблюдение мер безопасности.
S2
см см о см I—
Вопрос свободы собраний [1] в условиях нестабильной эпидемиологической обстановки, изменяемости амплитуды шкалы заболеваний коронавирусной инфекцией, что несомненно влияет на безопасность их проведения, обретает все более значимый характер.
Автором проводится исследование в отношении вопроса о регулировании организации и проведения непубличных массовых мероприятий, соответственно, в ранее опубликованных работах, были выявлены и раскрыты такие понятия как «публичные массовые мероприятия» и «непубличные массовые мероприятия» [2, 3] по отдельности.
До объявления пандемии в 2020 году и скорым введением ограничительных мер государством, вопрос о соотношении понятий «публичные массовые мероприятия» и «непубличные массовые мероприятия» не являлся актуальным, а данные понятия не вызывали значительный интерес в кругу ученых и исследователей.
Между тем, взаимосвязь данных понятий в условиях коронавирусной инфекции становилась более явной на фоне введения ограничений в период действия пандемии коронавирусной инфекции. Например, Указ мэра Москвы предусматривал запрет проведения спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий (пункт 2 Указа), при этом лишь приостанавливал проведение досуго-вых мероприятий с участием граждан в т.ч. в сфере культуры, физической культуры и спорта, выставочной, развлекательной и просветительской деятельности, в зданиях, строениях, сооружениях (помещениях в них) с числом участников более 50 человек одновременно (пункт 3) [4].
Автором проводилось исследование понятия «публичное мероприятие» [5]. В работе выделялись признаки такого понятия на основе закрепленного в Федеральном законе от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее - Закон № 54-ФЗ), а именно: «...публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств.» [6]. Так же на основе детального изучения каждой из форм акций Автором сделан вывод о наличии дополнительных признаков понятия «публичное мероприятие», которые можно отразить следующим образом.
Так, Закон № 54-ФЗ сразу указывает на открытость, всеобщую доступность и добровольность участия, при этом, безусловно, мирный характер. Следует отметить, что данные признаки также прямо следуют из Конституции РФ (статья 31).
Перечень дополнительных же признаков, как указывалось в работе, включает в себя - уведомительный характер акций, который подразумевает предоставление регламента, плана акции с указанием ответственных лиц; утверждение места проведения публичного мероприятия, при этом лишь собрания могут проводиться в помещении, остальные же акции проводятся вне помещения.
В качестве вывода Автором были приведены примеры и отмечен вспомогательный характер данных признаков, позволяющих отграничить публичные мероприятия от иных видов являющихся массовыми.
Однако более ценной составляющей уже для настоящей работы является установление признака «массовости» форм акций, поскольку, например, явным массовым характером обладает форма публичного мероприятия - митинг. Представляется возможным отнести сюда демонстрацию и шествие, поскольку законодатель раскрывает данные формы, как публичное мероприятие организованной группой граждан. Для таких форм акций как собрание и пикетирование признак массовости имеет второстепенное значение.
Развитие общественных отношений образует новые разновидности событий, единений граждан, в которых могут принимать участие неограниченный круг лиц. Можно утверждать, что они имеют некоторые признаки массовости, но по смыслу Закона № 54-ФЗ не являются публичными.
К таким мероприятиям могут относиться научные конференции, семинары, круглые столы, собрание коллектива (сектора, кафедры и др.), бракосочетание, чествование юбиляра, спонтанные мероприятия и многое другое, все что не вписывается в рамки Закона № 54-ФЗ, не соответствует критериям публичного мероприятия. Такие мероприятия, как правило, характеризуются активностью граждан, но не преследуют политических, экономических иных целей, не направлены на призывы, формирование мнений, выдвижение требований и т.п. По своему характеру они не нуждаются в установлении каких-либо специальных процедур их регламентации и условии проведения.
При этом, выбор наиболее оптимальной формы и условий проведения мероприятия не относящегося к публичным, в соответствии с его целью, является прерогативой граждан, выступающих «слабой стороной» в правоотношении с органами власти [7]. В научной литературе высказано мнение о том, что контроль за проведением подобного рода массовых мероприятий, предупреждение правонарушений, осложняется ненадлежащей юридической квалификацией деятельности по проведению массовых мероприятий, включая использование в отношении непубличных массовых мероприятий даже более жестких требований (например, запрет
массового мероприятия) [8]. Известны случаи привлечения к административной ответственности за организацию мини-концерта на улице (в переходе) группой музыкантов [9].
Для понимания сути исследуемых понятий их общественного понимания, следует обратиться к толковым словарям. Исходя из этого мы можем понимать, что термин «публичный» означает общественный (Большой толковый словарь русского языка Ушакова Д.Н.), осуществляемый в присутствии публики (Толковый словарь русского языка Ожегова С.И.), а, следовательно, все то, что не может относиться к частному.
Явной противоположностью будет являться термин «непубличный», поскольку характеризуется как закрытый или же внутренний. Синонимом будут выступать - неофициальный, неформальный, приватный, кулуарный или частный.
Таким образом, к непубличным мероприятиям можно отнести встречи группы одноклассников или же чествование юбиляра. Данные мероприятия также могут подразумевать большое количество присутствующих лиц, в том числе, которые могут оказаться там спонтанно. Однако, в таких случаях не подразумевается уведомление органов исполнительной власти или местного самоуправления, как это предписано в Законе № 54-ФЗ.
Безусловно, при наличии таких опасных вирусных инфекций какой является COVID-19, роль должного регулирования любых массовых мероприятий возрастает в разы, все это указывает на необходимость государствам быть готовым для быстрого воздействия на ситуацию, взятию ее под контроль, применяя различные административные меры. Для этого и необходимо разобраться в соотношении понятий «публичные массовые мероприятия» и «непубличные массовые мероприятия» с целью обеспечения безопасности граждан, а в данном случае последствий от массового пребывания.
Явным примером, при этом довольно значимым именно в контексте поставленного вопроса, являются положения ст. 20.2.2. ч. 1 КРФоАП, указывающие на организацию не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах [10]. При этом, официальное закрепление понятия непубличное массовое мероприятие» отсутствует.
Следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ в Определении от 24.10.2013 № 1721-О. В контексте применения мер ответственности суд постановил, что состав правонарушения образуют не любые проводимые в общественных местах мероприятия, а только те массовые общественные мероприятия, которые преследуют заранее определенную цель, характеризуются единым замыслом участников, свободным доступом граждан к участию в мероприятии, при этом не относятся к публичным мероприятиям по смыслу, изложенному в нормах Закона № 54-ФЗ.
5 -о
сз
<
К проведению непубличных массовых мероприятий привлекают внимание и интерес потенциальных участников, число которых будет известно и возможно ограничено. То есть инициатива проведения непубличных массовых мероприятий исходит от его организатора (-ов). Планируя мероприятие, последний принимает на себя обязанность минимизировать риски для жизни и здоровья его участников или назначает ответственное за соблюдение мер безопасности лицо. То есть тщательное планирование мероприятия предполагает получить сведения о количестве участников, заранее выработать и предпринять меры по обеспечению соблюдения на мероприятии действующих на данный момент проведения в стране (городе, населенном пункте) правил и обязательных требований и др.
В контексте COVID-19 - опасность распространения заболеваний на таких мероприятиях вероятна, но сведена к минимуму, поскольку оно имеет организатора, ответственного за соблюдение мер безопасности и контролируется организатором или назначенным им лицом.
При этом бездействие организатора мероприятий или несоблюдение им действующих в стране (городе, населенном пункте) на период проведения мероприятия запретов и ограничений не могут быть квалифицированы как нарушение норм Закона № 54-ФЗ, поскольку организуемое им мероприятие не имеет признаков публичного и соответственно не относится к публичным мероприятиям.
В этой связи представляется возможным признаки непубличного мероприятия формально обозначить, как противоположные публичному мероприятию. Здесь отсутствует уведомительный характер, который присущ публичным мероприятиям (с предоставлением плана и регламента мероприятия). Непубличные мероприятия хоть и имеют общую доступность и добровольность участия (научные конференции, заседания кафедры и др.), все же являются ограниченными с точки зрения социальной значимости (в большинстве случаев лишь для собравшихся).
Однако, как видится из вышеизложенного, нельзя говорить о невозможности соотношения рассматриваемых понятий, поскольку присутствуют общие и по сути наиболее существенные, в контексте поставленного вопроса черты - это наличие организатора, лица, выступающего как инициатор мероприятия и осуществляющего контроль за его проведением, а также признак массовости.
В период пандемии, в условиях возможного распространения инфекции любые общественные встречи сводились к минимуму. Многие государства в целях избежать массового скопления людей предпринимало количественные ограничения по отношению одновременного пребывания своих граждан [11]. Так, например: - в Израиле было запрещено собираться компаниями более 10 человек в закрытых помещениях и более 20 человек на открытых пространствах;
- в Испании вводилось ограничение на количество людей, которые могут собираться вместе - максимум 6 человек;
- в Германии вводился «ограничительный карантин», при котором встречи были возможны только между членами не более чем двух домо-хозяйств, максимальное число участников - 10 человек;
- во Франции ограничения коснулись музеев, туристических достопримечательностей, театров и др. Персонал должен был постоянно носить маску, а посетители должны соблюдать дистанцию и не собираться больше, чем по 10 человек;
- в Сербии первоначально запрещалось собираться в группы более пяти человек в помещении и на улице. Позднее был принят запрет на собрания в помещениях и на открытом воздухе свыше 10 человек.
Очевидно, что необходимые ограничения, вводимые государством, влияют и на публичные, и непубличные массовые мероприятия любых масштабов. Прежде всего это связано с концентрацией людей в местах проведения, которые, как указывалось выше, различны у исследуемых понятий.
Поскольку исследуемый Автором вопрос поставлен в контексте C0VID-19, обратимся к рекомендации Всемирной организации здравоохранения, которая включает в число массовых мероприятий - мероприятия меньшего масштаба, например, конференции. При этом, ВОЗ также отмечает, что мероприятие может считаться массовым исходя из возможности системы здравоохранения по организации и предоставлению медицинских услуг. Кроме того, при определении «массовости» следует принимать во внимание равным образом как количество участников, так и место, продолжительность мероприятия [12].
Таким образом, критерий массовости может определяться в конкретном случае, исходя из нескольких составляющих, таких как количество лиц, места проведения (предполагается возможность безопасного размещения лиц), а также ресурсов субъекта (охват его возможностей для предотвращения последствий).
При исследовании вопроса административно-правовых основ, регулирующих порядок проведения публичных и непубличных массовых мероприятий, Автором делался вывод о развитии в рамках гражданско-правового поля законодательного регулирования непубличных, частных мероприятий и отсутствии специального закона в момент наступления COVID-19 [13].
На основе проведенного исследования следует вывод о том, что в контексте COVID-19, рассматриваемые понятия могут соотносятся как мероприятия массового пребывания людей, что также как и в случае публичных массовых мероприятиях возлагает на организатора ответственность не только по организации, но и фактической реализации безопасных условий нахождения каждого человека в центре непубличного массового мероприятия.
Если Закон № 54-ФЗ предусматривает порядок организации, проведения публичных мероприятий, что положительно сказывается на обеспечении безопасности лиц, то в отсутствие специального закона, регулирующего организацию и проведение массовых непубличных мероприятий, такие мероприятия должны как минимум соответствовать положениям нормативных правовых актов о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения [14]; об основах охраны здоровья граждан [15]. Однако данного регулирования недостаточно, законодательство требует дальнейшего развития.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС Консуль-тантПлюс.
2. Рубцов О.И. Административно-правовые основы, регулирующие порядок проведения публичных и непубличных массовых мероприятий / О.И. Рубцов // Правовая политика и правовая жизнь. - 2021. - № 3.1 (85). - С. 215-226.
3. Рубцов О.И. Непубличные массовые мероприятия: понятие, содержание термина и характерные признаки / О.И. Рубцов // Юридическая наука. - 2021. - № 5. - С. 159-164.
4. Официальный портал Мэра и Правительства Москвы: Указ мэра Москвы от 16 марта 2020 года № 21-УМ «О внесении изменения в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ» / официальный сайт. - Москва. - URL: http://www. mos.ru (дата обращения: 26.05.2022). - Текст: электронный.
5. Рубцов О.И. Понятие и признаки публичного мероприятия / О.И. Рубцов // Правовая политика и правовая жизнь. - 2021. - № 3 (84). -С.268-274.
6. Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства РФ, 21.06.2004, N 25, ст. 2485.
7. Джагарян А.А. Диалог и язык невыслушанных: ценность и пределы свободы собраний / А.А. Джагарян, Н.В. Джагарян // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 4. С. 13-31.
8. Там же.
9. Решение Московского городского суда от 16 сентября 2014 года по делу № 7-7958/2014, участием в массовой зарядке под открытым небом (Постановление Самарского областного суда от 26 декабря 2014 года № 4а-907/2014) // // СПС КонсультантПлюс.
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1.
11. РИА НОВОСТИ: Меры борьбы с распространением COVID-19 в разных странах / официальный сайт. - Москва. - URL: https://ria. ru/20201231/covid-19-1591420327.html (дата обращения: 26.05.2022). - Текст: электронный.
12. Всемирная организация здравоохранения: Вопросы и ответы о массовых мероприятиях и COVID-19 / официальный сайт. - Женева. -URL: https ://www.who. int/ru/news- room/ques-tions-and-answers/item/q-a-on-mass-gatherings-and-covid-19 (дата обращения: 26.05.2022). -Текст: электронный.
13. Рубцов О.И. Административно-правовые основы, регулирующие порядок проведения публичных и непубличных массовых мероприятий / О.И. Рубцов // Правовая политика и правовая жизнь. - 2021. - № 3.1 (85). - С. 215-226.
14. Федеральный закон от 30 марта 1999 № 52-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства РФ, 1999, № 14, Ст. 1650.
15. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2011, № 48, Ст. 6724.
CORRELATION BETWEEN THE CONCEPTS OF «PUBLIC MASS EVENTS» AND «NON-PUBLIC MASS EVENTS»
Rubtsov O.I.
Russian Academy of Sciences
The availability of citizens to hold various meetings is becoming significant in a pandemic. The mass nature of a public or non-public event, in the context of the coronavirus infection, can harm the health of its participants, which raises the aspect of regulating such events. The absence of a special law that systematically regulates aspects of holding non-public events raises the question of the relationship between the concepts of «public mass events» and «non-public mass events». Based on the study, the author concludes that such concepts are interconnected through the sign of mass character, which imposes additional responsibility on the organizer of a non-public event in terms of implementing safe conditions during the period of a coronavirus or other infection.
Keywords: freedom of assembly, mass event, public / non-public events, mass criterion, coronavirus infection, compliance with security measures.
References
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12/12/1993 with amendments approved during the nationwide vote on 07/01/2020) // SPS ConsultantPlus.
2. Rubtsov O.I. Administrative and legal framework governing the procedure for holding public and non-public mass events / O.I. Rubtsov // Legal policy and legal life. - 2021. - No. 3.1 (85). - S. 215-226.
3. Rubtsov O.I. Non-public mass events: concept, content of the term and characteristic features / O.I. Rubtsov // Legal Science. - 2021. - No. 5. - P. 159-164.
4. Official portal of the Mayor and the Government of Moscow: Decree of the Mayor of Moscow dated March 16, 2020 No. 21-UM "On Amendments to the Decree of the Mayor of Moscow dated March 5, 2020 No. 12-UM" / official website. - Moscow. - URL: http://www.mos.ru (date of access: 05/26/2022). - Text: electronic.
5. Federal Law of June 19, 2004 No. 54-FZ "On meetings, rallies, demonstrations, processions and pickets" // Collection of Legislation of the Russian Federation, 06/21/2004, No. 25, art. 2485.
5 -a
C3
<
6. Federal Law of June 19, 2004 No. 54-FZ "On meetings, rallies, demonstrations, processions and pickets" // Collection of Legislation of the Russian Federation, 06/21/2004, No. 25, art. 2485.
7. Dzhagaryan A.A. Dialogue and the language of the unheard: the value and limits of freedom of assembly / A.A. Dzhagaryan, N.V. Dzhagaryan // Comparative Constitutional Review. 2015. No. 4. P. 13-31.
8. There.
9. Decision of the Moscow City Court dated September 16, 2014 in case No. 7-7958 / 2014, participation in mass exercises in the open air (Resolution of the Samara Regional Court dated December 26, 2014 No. 4a-907 / 2014) // // SPS ConsultantPlus.
10. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses of December 30, 2001 No. 195-FZ // Collection of Legislation of the Russian Federation. 01/07/2002. No. 1.
11. RIA Novosti: Measures to combat the spread of COVID-19 in different countries / official website. - Moscow. - URL: https:// ria.ru/20201231/covid-19-1591420327.html (date of access: 05/26/2022). - Text: electronic.
12. World Health Organization: Questions and answers about mass gatherings and COVID-19 / official website. - Geneva. - URL: https://www.who.int/ru/news-room/questions-and-answers/ item/q-a-on-mass-gatherings-and-covid-19 (date of access: 05/26/2022). - Text: electronic.
13. Rubtsov O.I. Administrative and legal framework governing the procedure for holding public and non-public mass events / O.I. Rubtsov // Legal policy and legal life. - 2021. - No. 3.1 (85). - S. 215-226.
14. Federal Law of March 30, 1999 No. 52-FZ (as amended on July 13, 2020) "On the sanitary and epidemiological well-being of the population" // Collection of Legislation of the Russian Federation, 1999, No. 14, Art. 1650.
15. Federal Law of November 21, 2011 No. 323-FZ "On the basics of protecting the health of citizens in the Russian Federation" // Collected Legislation of the Russian Federation, 2011, No. 48, Art. 6724.
2
CM
