CC BY
437
соотношение института дипломатической защиты с иными формами защиты прав индивидА
Гвоздецкий Д.С. Старший преподаватель кафедры № 501 Московского авиационного института (МАИ)
Синопсис: в статье рассмотрены вопросы дипломатической защиты прав
физических и юридических лиц с особым упором на соотношение норм данного института с иными формами защиты прав индивида, а также с основными положениями консульского содействия, международной защиты прав человека и с квазиди-пломатической защитой, предоставляемой со стороны международных межправительственных организаций своим сотрудникам. для решения многих спорных вопросов правоприменения норм института дипломатической защиты автор предлагает подготовку многосторонней конвенции по вопросам дипломатической защиты, в которую следует включить те положения, по которым имеется меньше всего расхождений.
Ключевые слова: дипломатическая защита, функциональная защита, реторсии, права человека, международные организации, международная защита прав человека.
На сегодняшний день в Российской Федерации и во многих европейских государствах институт дипломатической защиты обычно основывается на стандартных нормах международного права и до сих пор не получил специального внимания со стороны законодателей1. в этой связи полагаю, что если
1 Ковалев А.А. актуальные вопросы дипломатической защиты // Московский журнал международного права. 2006. Т 64, № 4, а 71
2 док. ооН А/RES/61/35 от 4 дек. 2006 г.; док ооН а/65/468 от 12 нояб. 2010 г.
принятые в 2006 г. Комиссией международного права ооН 19 проектов статей о дипломатической защите2 обретут форму конвенции с ее последующим подписанием, многие европейские государства для практической реализации положений данного акта столкнутся с необходимостью восполнения во внутреннем законодательстве имеющихся правовых пробелов.
Следует обратить внимание на то, что современные исследования института дипломатической защиты, ограничиваются классическими вопросами защиты прав физических и юридических лиц, при этом изучение соотношения норм данного института с иными формами защиты прав индивида в науке и практике практически отсутствует.
в данной статье объектом исследования является соотношение института дипломатической защиты с основными положениями консульского содействия, международной защиты прав человека, а также квазидипло-матической защитой, предоставляемой со стороны международных межправительственных организаций своим сотрудникам (далее по тексту — функциональной защитой).
Практическая значимость и цель данного сравнительного исследования заключается в раскрытии проблемы реализации дипломатической защиты на практике и проведении четкой грани различия концепций дипломатической защиты от иных концепций международного права, также относящихся к защите физических лиц и возлагающих на субъекты международного права конкретные обязательства erga omnes.
данное сравнительное исследование позволяет определить правовой режим процедуры предоставления дипломатической защиты правоприменительными государственными органами внешних сношений, ее отличие от иных конвенционных процедур, предусмотренных международными договорами.
в связи с этим, представляется возможным обозначить некоторые исходные положения института дипломатической защиты в соотношении с иными формами защиты прав индивида.
Рассматривая положения консульского содействия и дипломатической защиты, необходимо отметить их следующие особенности:
1) ограниченный характер консульских функций, предусмотренный в венской конвенции 1963 года о консульских сношениях, в сравнении с более широкими функциями дипломатов, указанными в венской конвенции 1961 года о дипломатических сношениях.
2) Различие в уровне представительства в случаях консульского содействия и дипломатической защиты. При этом дипломатическая защита представляет собой межгосударственное вмешательство, осуществляемое дипломатами в том случае, когда гражданину или юридическому лицу нанесен вред в результате международно-противоправного деяния, совершенного другим государством. такое вмешательство направлено на исправление международно-противоправного акта, и оно может принимать самые различные формы, включая протест, перегово-
so
ры и судебное урегулирование спора. В свою очередь, консульское содействие представляет собой оказание помощи гражданам (возможно также лицам без гражданства и беженцам), которые оказываются в затруднительном положении в иностранном государстве. Содействие оказывается профессиональными или почетными консулами, не занимающимися политическим представительством.
3) Консульское содействие носит в основном превентивный характер и предоставляется до исчерпания внутренних средств правовой защиты или же до нарушения норм международного права. В силу этого консульское содействие является менее официальным, чем дипломатическая защита, и более приемлемым для принимающего государства3.
4) Консульское содействие связано, главным образом, с защитой прав индивида, и для ее оказания требуется согласие соответствующего лица4 (нормативное положение ст. 36 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г), в то время как дипломатическая защита может быть предоставлена индивиду и без его согласия.
5) Консульское содействие предполагает оказание государством защиты физическим и юридическим лицам от их имени и на условиях, определенных Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. В случае же предоставления дипломатической защиты государство действует от своего имени на основе перешедших к нему прав защищаемых физических и юридических лиц.
Из рассмотрения положений консульского содействия и дипломатической защиты, представляется возможным сделать вывод, что правовые нормы рассмотренных институтов регламентируют только общие вопросы, не регулируя при этом саму процедуру консульского содействия и дипломатической защиты для физических и юридических лиц.
Вследствие отсутствия конвенционного регулирования данных форм защиты прав индивида, государственные органы внешних сношений не всегда могут оказать эффективную защиту своим физическим и юридическим лицам.
В связи с этим следует отметить, что в разработанном в 2006 г. Комиссией международного права ООН проекте международного акта о дипломатической защите из 19 статей целесообразно указать на различие положений консульского содействия и дипломатической защиты, для чего изложить статью 1 в следующей редакции: «1) Дипломатическая защита состоит из дипломатических мер или применения других средств мирного урегулирования со стороны государства, выступающего от собственного имени в интересах физического лица, являющегося его гражданином, или
3 Caflisch L. La pratique suisse de la protection diplomatique // La Protection Diplomatique /Ed.1J.-F. Flauss. 2003, p. 77.
4 Zourek J. Quelque problemes theoriques du droit consulaire//Journal du Droit International, 1963, vol. 90, pt. 4, p. 54-55.
юридического лица, имеющего его национальность, в связи с причинением им вреда в результате международно-противоправного деяния другого государства. 2) Дипломатическая защита не должна толковаться как включающая в себя оказание консульского содействия в соответствии с международным правом».
Вместе с этим на практике работа сотрудников дипломатических представительств и консульских учреждений в сфере защиты прав граждан облегчается тем, что демократические государства обеспечивают иностранцам на своей территории определенный минимум прав5, который складывается из положений международных договоров, касающихся прав человека.
В свою очередь, дипломатическую защиту не следует путать с вопросами защиты прав человека, хотя в нормативные акты института дипломатической защиты входят некоторые положения о международной защите прав человека.
Международная защита прав человека более широкое понятие, чем институт дипломатической защиты, так как включает в себя: юридические, политические, экономические, социальные, культурные и иные вопросы. Так, под международной защитой прав человека следует понимать обеспечение определенного стандарта прав человека в различных областях общественной жизни, признаваемого международными правозащитными структурами, закрепленного на внутригосударственном и международном уровне и принимаемого к исполнению всеми субъектами и участниками международных отношений.
Изучение ситуации в ряде регионов мира позволяет сделать вывод о том, что внутренние конфликты, бедность и нищета — как правило, удел стран, в которых нарушаются демократические нормы и права человека6. Что же касается прав иностранцев, нередко подобным нарушениям способствует недобросовестная работа сотрудников дипломатических представительств, осуществляющих свою деятельность на территории иностранных государств. К примеру, многочисленные просьбы российских граждан защитить их конституционные права, направленные в российское диппредставительство на территории Латвии, оставались в большинстве случаев безрезультатными.
Институт международной защиты прав человека, как и дипломатическая защита представляют собой систему юридических норм, направленных на достижение определенного правового результата. данные нормы упорядочивают поведение субъектов международного права и его участников, они дают возможность знать, что должен делать тот или иной субъект, и чем это может закончиться. Тем самым подобные действия являются предсказуемыми,
5 Так, по мнению Ф. Кайе, дипломатическая защита «базируется на обязательстве, налагаемом международным правом на государства, гарантировать иностранцам, которые находятся на их территории, обращение не ниже определенного минимального стандарта».
6 Карташкин В.А. Права человека: международная защита в условиях глобализации. -М.: Норма, 2009. С.8
дают возможность контролировать поведение субъекта международного права и в определённой степени ограничивать его произвольное поведение.
Интернациональные механизмы, закрепленные рядом международных соглашений в области прав личности (например, положения Конвенции 1950 г о защите прав человека и основных свобод и 12 дополнительных протоколов к ней, включая протокол об отмене смертной казни), являются необходимым элементом и дополнительной гарантией защиты прав индивида. вместе с этим деятельнось международных контрольных органов в данной сфере (например, Комитет по правам человека ооН, управление верховного комиссара ооН по правам человека и др.) недостаточно эффективна по ряду причин. главное заключается в том, что международные документы по правам человека не наделяют подобные органы полномочиями выносить обязательные решения в адрес государств.
в этой связи государствам следовало бы отказаться от части своих суверенных прав и решиться на делегирование международным органам по правам человека властных полномочий.
в отличие от международных рекомендаций направляемых со стороны правозащитных комитетов властям государств, нарушающих стандарты прав человека, положения института дипломатической защиты основываются на предписаниях уважать права и свободы индивида, за нарушение которых следуют определенные меры воздействия на правонарушителя.
так, если на практике положения института дипломатической защиты не соблюдаются, то заинтересованное государство вправе применить меры воздействия на правонарушителя. в данной ситуации могут быть использованы реторсии, которые представляют собой меры, не выходящие за пределы международного права. они обычно применяются в ответ на несправедливые, дискриминационные действия.
обобщая вышеизложенное следует выделить общие признаки института международной защиты прав человека и нормативных положений дипломатической защиты.
1. Направленность на достижение правового результата — признания (официального установления), реализации и обеспечения защиты права индивида.
2. обязательным участником (адресатом) процедурного регулирования выступают государственные и международные органы и их должностные лица, а также иные участники международных отношений, наделенные публично-правовыми полномочиями действовать в чужом правовом интересе.
3. официальный правовой характер процедуры предоставления защиты, первичный и вторичный характер ее норм.
4. Предварительная официальная определенность процедурных норм.
5. Наличие доказывания как элемент процедурного регулирования.
6. Правовые последствия несоблюдения процедурных требований.
Результаты сравнения институтов международной защиты прав человека и дипломатической защиты позволяют оформить понятие международной защиты прав человека, а также выделить различающиеся и схожие положения этих двух институтов.
Рассматривая нормы дипломатической защиты международных гражданских служащих (далее - сотрудников) со стороны государства и положения функциональной защиты международными межправительственными организациями своих сотрудников, следует обратить внимание на следующие юридические критерии привязки (приоритетности).
I. Приоритетность предоставления функциональной защиты со стороны международной межправительственной организации своим сотрудникам заключается в следующем: сотрудник находился при исполнении своих служебных обязанностей в момент причинения ему вреда. В этом случае организация должна брать на себя ответственность за защиту своего сотрудника. Важно, чтобы организация могла продемонстрировать потенциальным сотрудникам свое желание предложить защиту, и ее нельзя оставлять на усмотрение государства гражданства, которое не всегда может желать или быть в состоянии обеспечить соответствующую защиту; государство гражданства в большинстве случаев не заинтересовано в отстаивании требования о возмещении вреда своему гражданину, сотруднику международной организации, учитывая связанные с этим расходы, свое незнание всех обстоятельств дела и вероятность испортить отношения с госу-дарством-ответчиком.
II. Приоритетность предоставления дипломатической защиты со стороны государства гражданства сотруднику международной организации возникает в случаях, когда: вред нанесен сотруднику международной организации не при исполнении служебных обязанностей, например, во время нахождения его в отпуске в третьей стране; международная организация может быть не в состоянии предоставить функциональную защиту сотруднику, если последний не соответствует критериям защиты; учредительные документы международной организации могут не признавать защиту своих сотрудников в целом или в частных обстоятельствах данного дела7.
Из вышеизложенного видно, что в процедуре осуществления дипломатической защиты наличествуют два конкурирующих фактора - принцип гражданства сотрудника организации и принцип взаимолояльности между-
7 Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят шестой сессии. 3
мая - 4 июня и 5 июля - 6 августа 2004 года. Пятый доклад по вопросу о дипломатической защите, подготовленный специальным докладчиком г-ном Джоном Дугардом. А/С^4/538
народной организации и ее сотрудника. И при определении того, кто должен осуществлять защиту - международная организация или государство гражданства - должен использоваться критерий приоритетности, определяемый тем, против кого главным образом направлено международно-противоправное деяние — против организации или государства гражданства.
При оказании дипломатической защиты субъекты международного права вправе использовать любые законные способы и средства, предусмотренные современным международным правом, такие как дипломатические переговоры, дипломатическое вмешательство, обращения к международным судебным органам и т.д.
В данной статье рассмотрены общие вопросы института дипломатической защиты и его соотношение с иными формами защиты прав индивида, с целью определить сферу и практический порядок осуществления данной формы защиты.
В качестве рекомендации можно предложить включить в текст Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. для ориентира порядок предоставления дипломатической защиты со стороны уполномоченного государственного органа, а в отдельных случаях со стороны международных органов.
Данный порядок включает в себя следующие стадии:
а) до направления претензии со стороны субъекта международного права к государству-ответчику либо к международной межправительственной организации, совершившей международно-противоправное действие, необходимо оценить обоснованность данной претензии и дать точное толкование нормы права, которая, по мнению потерпевшей стороны была нарушена;
б) официальное предъявление претензии к государству-от-ветчику либо к ответственной международной межправительственной организации;
в) обеспечение субъектом международного права - ответчиком восстановления нарушенных прав, а также возмещения им причиненного вреда государству, его физическим и юридическим лицам в т.ч. и путем выплаты компенсации. Данная процедура применима и к международным межправительственным организациям. Следует обратить внимание на то, что идеальным вариантом при решении многих спорных вопросов правоприменения норм института дипломатической защиты стала бы, подготовка многосторонней конвенции по вопросам дипломатической защиты, в которую следует включить те положения, по которым имеется меньше всего расхождений.
