CC BY
213ПЕРВЫЕ ШАГИ В НАУКЕ
В. а. Фролов
СООТНОШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ И ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОСТУПКА
В статье представлены результаты сравнительно-правового анализа нормативных правовых актов и научной юридической литературы, что позволило автору выявить характерные признаки административных правонарушений и дисциплинарных проступков, показать их сходства и различия.
Ключевые слова: проступок; административное правонарушение; дисциплинарный проступок; ответственность; состав; признаки.
Проблемы квалификации противоправного поведения являются дискуссионными и активно обсуждаются в условиях развития гражданского общества. В правоприменительной практике наиболее спорными и неоднозначными следует признать вопросы отнесения противоправного деяния государственного служащего к административному правонарушению или дисциплинарному проступку. Среди теоретиков права также не выработано единой позиции относительно содержания понятий «правонарушение» и «проступок» и их соотношения. Большинство ученых высказывают мнение о том, что правонарушения общественно опасны, а дисциплинарные проступки не содержат признака общественной опасности. Имеются и другие точки зрения. При этом выделяются разные подходы к содержанию понятий «проступок» и «правонарушение». Так, коллектив авторов во главе с А. С. Пиголкиным в зависимости от сферы общественной жизни, в которой совершаются противоправные проступки, характера наносимого ими вреда и особенностей наказания за их совершение все проступки подразделяет на три вида: административные, дисциплинарные и гражданско-правовые [1].
Проступок, по мнению М. И. Никулина, - это средство разрешения противоречия между потребностью (действительной или ложно понимаемой) человека и предписанием (запретом), сформулированным в административно-правовой норме. Это противоречие не носит антагонистического характера, не является длительным, попытка же посредством проступка разрешить его обычно не обусловлена антисоциальной сущностью личности правонарушителя, а связана с ослаблением внутреннего самоконтроля, с деформацией критериев оценки общественной опасности деяния. В какой-то степени подобное состояние нарушителя объясняется тем, что границы между административным проступком, особенно когда это касается технических норм, и допустимым поведением порой недостаточно обоснованы и понятны [2].
М. Н. Кобзарь-Фролова полагает, что проступки менее опасны по своему характеру и по своим последствиям отличаются, например, от правонарушения и преступления. Они совершаются не в уголовно-правовой сфере и не преступниками, а обычными гражданами в различных областях экономической, хозяйственной, трудовой, административной, культурной, семейной, производственной деятельности и влекут за собой не наказания, а взыскания [3]. Аналогичной позиции придерживаются Н. И. Матузов и А. В. Малько [4].
А. В. Мелехин определяет правонарушение как виновное, противоправное деяние вменяемого лица, причиняющего вред другим лицам и обществу, влекущее юридическую ответственность. Административный проступок - противоправное деяние с негативными последствиями, нарушающее общеобязательные правила (нормы) ведения определенных государственно и общественно значимых дел [5].
Высказывается и точка зрения о том, что правонарушение и проступок идентичны по содержанию. Так, Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов указывают, что после принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) в других правовых актах можно использовать только название «административное правонарушение». Но в научной и иной литературе, в устной речи допустимо использовать и второе название - «административный проступок» [6].
Учитывая расхождение взглядов, представляется важным разобраться в сути и содержании понятий «административное правонарушение» и «дисциплинарный проступок», выявить их различие и определить сходные черты.
В «Юридическом словаре» проступок трактуется как противоправное деяние (правонарушение), менее опасное, чем уголовное преступление. К проступкам относятся: административное правонарушение, гражданское правонарушение, дисциплинарный проступок [7].
Дисциплинарный проступок в «Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона» определяется как противоправное виновное нарушение трудовой или служебной дисциплины сотрудником (работником), за который предусмотрена ответственность в дисциплинарном порядке [8]. Дисциплинарные проступки связаны с нарушениями производственной, служебной, воинской, учебной, финансовой дисциплины, внутреннего трудового распорядка различных организаций, учреждений, предприятий, других государственных структур. Основные взыскания: выговор, замечание, понижение в должности, понижение в чине, понижение в звании, лишение премии, увольнение.
Правовые проблемы дисциплинарной ответственности находятся на стыке наук административного и трудового права. Традиционно в юридической литературе дисциплинарную ответственность рассматривают в качестве трудовой ответственности. Однако имеет место точка зрения, согласно которой выделяется особая (специальная) дисциплинарная ответственность - дисциплинарная ответственность государственных служащих, не относящаяся к трудовой. В соответствии с указанной позицией выделяются два вида дисциплинарной ответственности: общая, предусмотренная Трудовым кодексом РФ, и специальная, которую несут государственные служащие в соответствии с уставами и положениями о дисциплине. Перечень мер взыскания по общей дисциплинарной ответственности, предусмотренный ст. 192 Трудового кодекса РФ, является исчерпывающим. Самостоятельно работодатели никаких дополнительных дисциплинарных
взысканий устанавливать не могут. В уставах и положениях о дисциплине могут предусматриваться более строгие меры взыскания, отличающиеся от тех, которые возлагаются на работников трудовых коллективов при общей дисциплинарной ответственности. Следует также отметить, что к ответственности за дисциплинарные проступки правонарушителя привлекает руководитель, т. е. субъект линейной власти, а к административной ответственности - представитель власти, субъект функциональной власти в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него.
В Трудовом кодексе РФ законодатель (за некоторым исключением) все нарушения трудового законодательства разделяет на административные правонарушения и дисциплинарные проступки. В соответствии с абз. 3 ст. 39 Трудового кодекса РФ «представители работников, участвующие в коллективных переговорах, не могут быть без предварительного согласия органа, уполномочившего их на представительство, подвергнуты дисциплинарному взысканию, переведены на другую работу или уволены по инициативе работодателя, за исключением случаев расторжения трудового договора за совершение проступка...».
Н. И. Матузов и А. В. Малько среди дисциплинарных проступков выделяют такой вид, как материальные правонарушения (проступки). К последним авторы относят причинение рабочими и служащими материального ущерба своим предприятиям, учреждениям, организациям, за которое предусмотрены правовосста-новительные санкции - удержание части зарплаты, обязанность возместить стоимость испорченной вещи и т. д. Авторы выделяют и такой вид проступка, как процессуальные проступки: неявка в суд, на допрос к следователю, отказ добровольно выдать вещественное доказательство и т. д. [4].
В действующем законодательстве о государственной службе и государственных служебных отношениях отсутствует единое понятие дисциплинарного проступка как основания дисциплинарной ответственности государственных служащих. Так, согласно ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» под дисциплинарным проступком понимается «неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей», за которое «представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания». При этом дисциплинарный проступок государственных гражданских служащих выражается в нарушении служебной дисциплины (ст. 56).
Следовательно, дисциплинарный проступок, например государственного служащего, можно определить как противоправное, виновное действие (бездействие) государственного служащего (гражданского служащего, военнослужащего, государственного служащего правоохранительной службы), выражающееся в нарушении служебной дисциплины, которое не влечет за собой административной или уголовной ответственности.
При этом признаками дисциплинарного проступка являются: противоправность, виновность, наказуемость. Дисциплинарный проступок должен быть совершен в форме действия работника (служащего) или бездействия. Последнее, в свою очередь, может иметь более тяжкие последствия и соответствовать признакам преступления. Основанием дисциплинарной ответственности является виновное неисполнение тех обязанностей, которые зафиксированы в трудовом договоре, служебном контракте или должностном регламенте.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что дисциплинарные проступки имеют следующие характерные черты:
1) всегда носят противоправный характер, при этом объект посягательства данных деяний весьма специфичен - это трудовая (служебная) дисциплина;
2) могут выражаться как в форме действия, так и бездействия работника;
3) деяния ограничены рамками того гражданского органа, где осуществляет свою трудовую деятельность работник;
4) имеют незначительную степень общественной опасности.
Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения
дисциплинарного проступка. Факт наложения на работника (государственного служащего) дисциплинарного взыскания оформляется соответствующим индивидуальным актом, издаваемым работодателем, копия которого с указанием оснований его применения вручается работнику под расписку. Процессуальный порядок применения дисциплинарного взыскания весьма прост, за исключением применения взыскания к государственным служащим правоохранительных органов и военнослужащим. Обязательным условием применения дисциплинарного взыскания служащему таможенного органа в связи с нарушением служебной дисциплины является проведение служебного расследования в особой процессуальной форме.
Важно отметить факт, что государственные служащие могут привлекаться как к административной ответственности за правонарушения, противоречащие административному запрету, так и к дисциплинарной (ст. 2.4 КоАП РФ).
Легальное понятие административного правонарушения закреплено в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ: «административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность». Административное правонарушение обладает такими признаками, как: противоправность, виновность, наказуемость. Административное правонарушение совершается в форме действия (бездействия).
Административное правонарушение может быть совершено только виновно. Вина выражается в психическом отношении лица к содеянному и его последствиям в форме умысла или неосторожности. Противоправность деяния состоит в том, что лицом нарушаются административно-правовые запреты. Наказуемость обусловлена неотвратимостью административной ответственности. При этом единственным основанием административной ответственности является административное правонарушение. Таким образом, можно сделать предварительный вывод о том, что элементный состав признаков административного правонарушения и дисциплинарного проступка схож. Этот вывод находит подтверждение в трудах отдельных ученых.
Теоретики административного права Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Ста-рилов утверждают, что определение административного правонарушения является формальным, поскольку содержит в себе не все юридические признаки деяния и не включает такой материальный признак, как общественная опасность. «Названные в статьях Особенной части КоАП РФ деяния потому и запрещены законом, что они общественно вредны. Об этом косвенно сказано в ст. 2.2 КоАП РФ, которая связывает деяние с вредными последствиями» [6]. Авторы утверждают, что противоправность сама по себе есть юридическое признание антиобщественного, вредного
для граждан, общества, государства поведения. Однако далее авторы противоречат себе и говорят о том, что степень вредоносности большинства административных правонарушений невелика, в связи с чем они не являются общественно опасными. Но в то же время первым признаком административного правонарушения указанный коллектив авторов признает общественную вредность.
Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов обращают также внимание на отличия административного правонарушения от дисциплинарного проступка и от преступления, выделяя три вида карательных санкций: уголовные, административные, дисциплинарные.
Ученые указывают и на то обстоятельство, что преступления от проступков (административных, дисциплинарных) отличает ряд свойств. «Первичные отличия - это общественная опасность и вид противоправности. Конечно, прежде всего, учитывается материальный критерий - уровень причиненного обществу вреда. А на основе такой оценки решают вопросы о виде противоправности: административной или дисциплинарной. Вторичные критерии действуют после того, как решен вопрос о противоправности. Речь идет о разных процессуальных нормах, различии между административными и дисциплинарными санкциями, состоянии административной или дисциплинарной наказанности и других второстепенных признаках» [6].
Представляется, что эти авторы отождествляют понятия «административное правонарушение» и «административный (дисциплинарный) проступок», однако они так и не могут прийти к единому мнению, являются ли административное правонарушение и административный (дисциплинарный) проступок общественно опасными или нет.
Разрешение вопроса нам видится в четком выделении критерия не общественной опасности, а антисоциальности деяния, которым могло бы послужить выяснение обстоятельства: нарушают ли в своей совокупности в определенной исторической обстановке такие деяния социальные общественные интересы и устои существования данного общества.
К административным правонарушениям относят нарушения норм административного права, охраняющих установленный в обществе правопорядок, систему управления, экологические объекты, памятники истории и культуры, санитарно-гигиенические требования, правила противопожарной безопасности, эксплуатации транспорта и т. д., предусматривающие предупреждение, штраф, административный арест, лишение права, предоставленного физическому лицу, и др. [6].
Отраслевые кодексы (Налоговый, Бюджетный, Земельный, Воздушный и др.) законодательного определения правонарушения или проступка не содержат. В них имеются лишь отсылочные диспозиции к КоАП РФ и ссылки на привлечение к административной ответственности.
Если рассматривать состав административного правонарушения и дисциплинарного проступка, то у проступка с административным правонарушением схожими являются все четыре элемента состава: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. В этом тоже есть суть сходства юридического содержания двух понятий.
При этом следует отметить, что объектом проступка являются отношения, нарушающие гражданско-правовые, административно-правовые или дисциплинарные запреты. Объектом дисциплинарного проступка являются отношения, тем или
иным образом связанные с трудовой (служебной) деятельностью физического лица - работника (государственного служащего). Объектом административных правонарушений признаются отношения, которые регулируются различными отраслями права, а охраняются административно-принудительными мерами. Объектом административного правонарушения являются общественные отношения, за посягательство на которые установлена административная ответственность.
Все разнообразие объектов административного правонарушения можно подразделить на общий, родовой и непосредственный объекты. В качестве общего объекта административного правонарушения выступает вся совокупность общественных отношений, за нарушения которых устанавливается административная ответственность, т. е. все объекты правонарушений, предусмотренные КоАП РФ и законодательными актами субъектов РФ. В качестве родового объекта выступают общественные отношения, объединенные КоАП РФ в главы по признаку противоправного посягательства (например, административные правонарушения, посягающие на права граждан). Непосредственным объектом административного правонарушения являются общественные отношения за нарушения конкретного административного запрета. Непосредственные объекты конкретизируются применительно к конкретным статьям КоАП РФ (например, нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума). В этом отношении объект дисциплинарного проступка весьма «беден» в своем содержании и по существу.
Объективная сторона административного правонарушения характеризует его как противоправный акт поведения правонарушителя, выражающийся в действии или бездействии в самых разнообразных сферах общественной жизни (финансовой, таможенного регулирования и таможенного дела, сфере собственности, общественной нравственности, области связи и информации и др.). Объективная сторона административного правонарушения характеризует конкретное деяние (действие или бездействие), его последствия и причинную связь между ними. Характеристика объективной стороны включает такие элементы, как способ, средства, время, место совершения административного правонарушения и другие имеющие значение для квалификации правонарушения обстоятельства. Объективная сторона дисциплинарного проступка также весьма узка и ограничивается рамками противоправного поведения физического лица - работника (государственного служащего) и выражается в действии или бездействии, связанных с трудовой (служебной) деятельностью лица.
Имеются существенные различия и по субъектам административного правонарушения и дисциплинарного проступка. Так, субъектом дисциплинарного проступка может быть только гражданин - работник организации или государственный служащий органа власти. Субъектами административного правонарушения (административной ответственности) являются как физические, так и юридические лица. Среди физических лиц законодатель выделяет специальный субъект - должностное лицо. Следует также отдельно отметить тот факт, что ответственность за нарушение административного законодательства могут понести, как граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, беженцы, переселенцы, т. е. лица, имеющие специальные статусы по российскому законодательству. К дисциплинарной ответственности может быть привлечен только гражданин РФ - работник (служащий), в исключительных случаях - иностранный
гражданин, на период работы в организации, согласно полученной квоте, виду на жительство и в иных предусмотренных законом случаях.
Вина правонарушителя является основным элементом субъективной стороны и административного правонарушения, и дисциплинарного проступка. Вина выражается в форме умысла или неосторожности. И в этом сходство двух исследуемых понятий. Однако субъективная сторона административного правонарушения включает вину правонарушителя - физического лица или юридического лица, мотивы совершения правонарушения и его цель, а вот субъективная сторона дисциплинарного проступка может быть выражена только в форме умысла или неосторожности работника (служащего), и в этом есть отличие.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что сущность и содержание понятий «административное правонарушение» и «дисциплинарный проступок» имеют общие юридические признаки: противоправность, виновность, наказуемость и совершаются в форме действия (бездействия). При сравнении административного правонарушения и дисциплинарного проступка по составу была выявлена идентичность двух рассматриваемых понятий. Схожими являются все четыре элемента состава административного правонарушения и дисциплинарного проступка: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.
Проведенное исследование также показало, что на этом сходство этих понятий заканчивается. Основанием административной ответственности является нарушение административно-правовых запретов в различных сферах общественной жизни, а дисциплинарной ответственности - нарушение условий, указанных в заключенном с работником трудовом договоре, служебном контракте, должностном регламенте.
Существуют различия и в содержании состава административного правонарушения и дисциплинарного проступка, поскольку каждое рассматриваемое понятие имеет собственное содержание объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны. Элементы состава дисциплинарного проступка имеют специфические признаки, в целом не свойственные административному правонарушению. Это позволяет сделать вывод, что понятия «административное правонарушение» и «дисциплинарный проступок» являются самостоятельными в теоретико-правовом значении.
Использованные источники
1. Теория государства и права: учебник для юридических вузов / под ред. А. С. Пиголкина. М.: ОАО «Издательский дом "Городец"», 2003. С. 165.
2. Никулин М. И. Проблемы науки административной деликтологии: дис. ... д-ра юрид. наук. Хабаровск, 2003. С. 82.
3. Кобзарь-Фролова М. Н. Теоретико-правовые и прикладные основы налоговой деликтологии: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 19.
4. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 209210.
5. Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. М.: Маркет ДС, 2007. С. 411.
6. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 491.
7. Юридический словарь [Электронный ресурс]. URL: http://h1.ru/inslov.
8. www//mirslovarei.com.
