CC BY
14
УДК 34.03
DOI: 10.34680/BENEFICIUM.2020.4(37).80-87
«СОЛЯНЫЕ ДЕЛА И ПРОЧИЕ ПРОТИВНЫЕ ЗАКОНУ ПРОСТУПКИ» ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ НОВГОРОДСКОЙ ГУБЕРНИИ XVIII ВЕКА
Митина С.И.
Новгородский государственный университет имени Ярослава Мудрого, Великий Новгород, Россия
В статье рассматривается практика реализации юридической ответственности должностных лиц за проявления корыстных злоупотреблений по службе на примере Новгородской губернии XVIII века. Автор анализирует материалы фондов Государственного архива Новгородской области с целью определения особенностей реализации принципов юридической ответственности за должностные преступления. Изучение материалов уголовных дел позволяет дать оценку правоприменительной практике губернских судебных органов. Анализ результатов реализации законодательства XVIII века на местах дает основание сделать вывод о фрагментарности и непоследовательности правового регулирования юридической ответственности государственных служащих на тот период. Проблему обеспечения законности в сфере государственных монополий автор рассматривает на примере организации торговли солью и службы соляных приставов. Именно сфера реализации государственных монополий, по мнению автора, наиболее наглядно демонстрирует существующие на тот или иной исторический период пороки государственного управления. Особое внимание автор уделяет проблеме противоречий законодательных установлений и мер обеспечения реализации законодательства. Среди недостатков организации государственного управления называются низкий уровень финансирования, сохранение пережитков системы «кормления» должностных лиц, декларативность принципов самоуправления. На основе изучения присутствующих в научной литературе характеристик современной судебной практики по делам о зло-
'SALT CRIMINAL PROCEEDINGS AND OTHER OFFENSES CONTRARY TO THE LAW' OF OFFICIALS OF THE NOVGOROD PROVINCE IN THE 18TH CENTURY
Mitina S.I.
Yaroslav-the-Wise Novgorod State University, Veliky Novgorod, Russia
The article examines the practice of implementing the legal responsibility of officials for manifestations of official misconduct in Novgorod province of the 18th century. The author analyzes the materials of the funds of the State Archives of the Novgorod Region in order to determine the peculiarities of the implementation of the principles of legal responsibility for malfeasance. The study of the materials of criminal cases allows us to assess the law enforcement practice of the provincial judicial authorities. Analysis of the results of the implementation of the legislation of the 18th century at the local level gives reason to conclude about the fragmentation and inconsistency of legal regulation of the legal responsibility of civil servants at that time. The author examines the problem of ensuring the rule of law in the sphere of state monopolies using the example of organizing the salt trade and the service of salt bailiffs. It is the sphere of realization of state monopolies, according to the author, that most clearly demonstrates the vices of state administration that exist for a given historical period. The author pays special attention to the problem of contradictions between legislative provisions and measures to ensure the implementation of legislation. Among the shortcomings of the organization of public administration are the low level of funding, the preservation of vestiges of the system of 'feeding' officials, the declarative nature of the principles of self-government. Based on the study of the characteristics of modern judicial practice in cases of abuse and abuse of office committed jointly by two or more persons, present in the scientific literature, the author concludes that negative signs
употреблениях и превышениях должностных полномочий, совершаемых совместно двумя или более лицами, автором делается вывод об устойчивости негативных признаков государственного управления, независимо от формы правления и политического режима. Автор считает, что комплексный подход к решению задачи повышения эффективности государственного управления и обеспечения законности в сфере государственной службы нельзя реализовать, игнорируя исторический опыт, представленный в архивных материалах правового характера. Ключевые слова: государственная монополия; государственная служба; должностное преступление; должность; Новгородская губерния; Российская империя, юридическая ответственность.
XVIII век вошел в историю России как время формирования имперского государственного механизма, становления системы государственной службы на основах жесткой централизации и тотального бюрократического контроля.
В длительном процессе становления и развития бюрократического аппарата Российской империи можно выделить два этапа. Первый характеризовался принципами, заложенными в основу государственной службы самим Петром I и предполагавшими продвижение по служебной лестнице по мере освобождения следующих по рангу должностей. Второй этап связан с утверждением при Екатерине II практики автоматического повышения в чине [Лугвин, 2016].
Однако рационализация российской бюрократии не решала важнейших вопросов государственного управления. Так, характеризуя состояние управленческой сферы на уровне российских губерний XIX века, Н.В. Чуб отмечает среди свойственных ей черт распределение должностей на основе протекционистских сделок [Чуб, 2018]. Отметим, что данная черта была присуща формированию отечественного аппарата управления на протяжении всей истории его существования. Основным принципом формирования кадров провинциального чиновничества Российской империи являлось именно местничество.
Еще одну особенность формирования имперского государственного аппарата составляло сохранение в качестве пережитка вотчинной системы управления элементов «кормления», живучесть которых объяснялась материальной необеспеченностью чиновничьего корпуса, слабым финансированием административных реформ в целом. Несмотря на введение с 1715 г. системы фиксированного жалования, сохранилась устойчивая практика получения подношений, взяток от населения государственными служащими при исполнении должностных обязанностей. Для многих чиновников низшего ранга, как отмечают специалисты, получение взяток являлось воп-
Образец цитирования:
Митина С.И. «Соляные дела и прочие противные закону проступки» должностных лиц Новгородской губернии XVIII века // BENEFICIUM. 2020. № 4 (37). С. 80-87. DOI: http://doi.org/10.34680/BENEFICIUM.2020.4(37).80-87 For citation:
Mitina S.I. 'Salt Criminal Proceedings and Other Offenses Contrary to the Law' of Officials of the Novgorod Province in the 18th Century // BENEFICIUM. 2020. No. 4 (37). pp. 80-87. (In Russ.). DOI: http://doi.org/10.34680/BENEFICIUM.2020.4(37).80-87
of public administration are stable, regardless of the form of government and political regime. The author believes that an integrated approach to solving the problem of increasing the efficiency of public administration and ensuring the rule of law in the field of public service should be implemented taking into account historical background that can be found in archived legal materials.
Keywords: state monopoly; civil service; malfeasance; position; Novgorod province; Russian empire, legal responsibility.
росом выживания, несмотря на предусмотренные Воинскими артикулами и указами Петра I жестокие наказания [Литвяк, Плыгунов, Катасонов, 2015]. Проблема несоответствия социального статуса, «сообщаемого должностью на государственной службе» и низкого материального содержания была характерна для всех регионов Российской империи, от Новгородской губернии до Сибири, и «создавала стимулы» для существования и развития коррупционной системы [Коновалов, 2018].
Однако не только взятками пробавлялись местные чиновники. Основную часть их незаконных доходов составляли результаты прямого казнокрадства, выражавшегося в утайке сумм от поступавших в казну податей и сборов. Например, введение в действие в 1781 г. п. 258 «Учреждений для управления губерний» на местах сопровождалось многочисленными злоупотреблениями и превышениями полномочий [ПСЗРИ, № 14392, 1830]. Местная администрация, вплоть до уровня уездов, пыталась извлечь личную выгоду из борьбы с кормчеством. Практика выемки незаконно производимого сама по себе осуществлялась незаконными методами и сопровождалась преступными злоупотреблениями.
Так, в Боровичском уезде Новгородской губернии местной администрацией была организована выемка незаконно производимого вина. Уездные должностные лица увидели в сложившейся обстановке возможность обогатиться за счет выявленных незаконных виноделов. Результатом стало рассмотрение уголовного дела, по которому обвиняемыми проходили поверенный питейной конторы, секретарь нижнего земского суда и городничий [ГАНО. Ф. 537. Оп. 2. Д. 420].
Однако большее число сохранившихся в архивных фондах судебных дел по должностным преступлениям касается службы соляных приставов. Государственная монополия на торговлю солью была установлена при Петре I. Система соляного дела в России включала не только организацию промыслов, но и достаточно сложную схему реализации данного продукта населению через подрядчиков, государственные магазины и розничную торговлю. Соляное дело постоянно находилось под строгим контролем государства. Несмотря на внедрение элементов самоуправления в системе организации контроля за соляным делом (торговля подчинялась выборным Головам и целовальникам), бюрократизация данной сферы пошла ускоренными темпами.
Целая армия чиновников разных уровней участвовала в контроле за реализацией той или иной стадии добычи, транспортировки, хранения и торговли солью. Как один из самых востребованных населением продуктов соль не только служила важнейшим объектом налогообложения, но и составляла предмет преступных посягательств со стороны должностных лиц. С введением в действие Устава о соли в 1781 г. была утверждена должность соляных приставов, обязанность которых сводилась к контролю за реализацией соли и отчетности перед местными казначействами [ПСЗРИ, № 15174, 1830]. Следует отметить, что поначалу желающих поступить на службу в соляные приставы было мало. Местной администрации приходилось буквально принуждать купцов и мещан к исполнению должности [Степанова, 2020]. Однако со временем бюрократическая схема наладилась, и каждое должностное звено в «соляном деле» негласно соотносилось с определенными выгодами, не санкционированными центральной властью. Очевидно, что подобные выгоды не могли носить законного характера. Как следствие стала нарастать «волна» уголовных дел, возбуждаемых по фактам недолжного исполнения обязанностей соляными приставами, служащими казначейств и другими чиновниками, имевшими отношение к учету и реализации соли.
Весной 1783 г. Палатой уголовного суда Новгородской губернии «было решено» дело «... по сообщению Новгородского наместнического правления о череповецком казенном соляном приставе прапорщике Михаиле Смирнове, обвиняемом в неявив-шихся у него за проданную соль деньгах и о прочих проступках» [ГАНО. Ф. 537. Оп. 2. Д. 1302. Л. 130, 202]. Из материалов дела следует, что в феврале 1873 г. на имя череповецкого городничего Суровцева было подано «объявление» от «находящегося при казенной мелочной соляной продаже сидельца города Белозерска купца Ильи Головина». В «объявлении» упоминалось, что 1 сентября 1872 г. и 1 февраля 1873 г. соляным приставом Смирновым было взято из казенного магазина для продажи четыреста двадцать шесть кулей соли. Сколько было внесено в уездное казначейство за ту соль денег Головин не знает. Пристав Смирнов никакой расписки за соль не дал. Головин, принявший должность Соляного головы от покойного брата (при котором вся соль была в должном количестве), просил городские власти принудить пристава предоставить расписку о приеме соли, поскольку «она (соль) казенная и на отчете состоит».
В ходе ревизии данного уголовного дела Палата уголовного суда запрашивала из Череповца отчетную документацию об учете соли: «... сколько взвешено, сколько продано, сколько осталось на нем, Смирнове, начету ...». Окончательное определение суда гласило: «Удержав из жалования деньги 205 рублей 45 коп., все записать в приход Казенной палаты» [ГАНО. Ф. 537. Оп. 2. Д. 1302. Л. 130, 202]. Сведений о наложении иного вида наказания, помимо материальной ответственности, в материалах дела нет.
В 1784 г. на ревизию поступило дело белозерского соляного пристава провинциального секретаря Льва Акинина. В сообщении Новгородского наместнического правления говорилось о «якобы бывшем в том городе (Белозерске) наводнении», после которого «не явилось казенной соли 1157 пудов 7 фунтов». Наводнение затопило амбар купца Петра Яковлева сына Панкова с казенной солью. В амбаре было «поставочной пермской соли пятьсот шестьдесят девять кулей весом шесть тысяч семьсот два пуда девятнадцать фунтов. «По осмотре того амбара у дверного порога входящая вода явилась весьма соленая», о чем пристав Акинин доложил городничему секунд-майору Протасову, стряпчему подпоручику Лескову, а также «... Управы благочиния гражданских дел приставу подпоручику Гусеву, надзирателю Казанцеву и квартальному мещанину Локтеву» [ГАНО. Ф. 537. Оп. 2. Д. 1304. Л. 3].
В определении суда говорится, что казна лишилась ста тридцати четырех кулей весом тысяча сто пятьдесят семь пудов соли. За такое «в охране казенной соли нерадение» к ответственности были привлечены пристав Акинин и городничий. В отношении Акинина Палата уголовного суда вынесла определение: «... в соответствии с Генеральным регламентом 5-й главы его (Льва Акинина) яко неспособного человека от должности отрешить и впредь на оную не определять», а также «взыскать денег согласно цене 444 пудов 31 фунтов соли».
Окончательно судебная палата вынесла следующее определение: «По силе 149 Воинского артикула полагается за всю недостающую соль, которая по показаниям значится в подтоплении, взыскать с городничего Протасова и пристава Акинина по равным частям. Но, как они сие упущение по неосторожности своей допустили, то из них - Акинина, от должности отстранить, а городничего Протасова, яко по обстоятельствам уже не способного к должности, по разуму выше изображенного 149 артикула от должности отрешить». Кроме того, было определено отрешить от должности
стряпчего Лескова за халатное отношение к учету казенных ценностей [ГАНО. Ф. 537. Оп. 2. Д. 1304. Л. 166 об., 139-140].
Стоит отметить, что практика рассмотрения уголовных дел гражданских служащих на основе Артикулов воинских прочно закрепилась со времен Петра I. Причиной тому служило не только отсутствие вплоть до 1830-х гг. актуального законодательства, но и стремление первого российского императора выстроить систему государственного управления по военному образцу. Как считает С.Б. Лугвин, в условиях постоянных войн подобный подход к решению вопроса был естественным [Лугвин, 2015].
Одной из причин «мягкости» наказания чиновников за должностные преступления, влекущие причинение значительного вреда казенным интересам, являлась круговая порука чиновников и стремление скрыть полный состав субъектов преступления. Среди последних, как правило, «фигурировало» начальство непосредственных исполнителей. И в наши дни, по признанию специалистов сохраняется проблема неоднозначности судебной практики по делам о злоупотреблениях и превышениях должностных полномочий, совершаемых совместно двумя или более лицами [Чуб-раков, Данилов, 2016]. Признается и очевидная неэффективность действия современного уголовного законодательства в экономической сфере, что приводит к низким показателям России в рейтинге стран по индексу восприятия коррупции [Румянцева, Бычков, 2016].
Те же признаки намеренного смягчения наказания присутствуют и в деле бухгалтера Устюженского уездного казначейства Петра Раменского. Уездное казначейство обвинило Раменского «в чинении пьянства и прочих противных закону поступков», растрате казенных денег и соли. Среди проступков Раменского - «утаивание» казенных денег из подушных податей. Так, с подушных денег, полученных от княгини Мещерской, в казну было не внесено десять рублей 40 коп.; с подушных денег от князя Александра Мещерского - шесть рублей 45 коп. Из поступивших из Устюженского нижнего земского суда в казначейство «разных пеней Раменским в приход не записаны двадцать пять рублей». В рапорте уездного казначейства отмечено, что Ра-менский «правил бухгалтерию без всякого закона». В результате казна не досчиталась «всех сумм - тысяча четыреста шесть рублей 98 копеек».
Определение суда содержит пространное толкование Артикулов воинских, в соответствии с которыми за подобные преступления полагалась смертная казнь, предварявшаяся наказанием кнутом. Заменой смертной казни могла служить ссылка в тяжкую каторжную работу. Однако заканчивается определение ссылкой на положение о возможности помилования в случае совершения преступления впервые. В результате решение суда свелось к назначению в качестве меры пресечения ареста и держания на хлебе и воде в течение семи дней [ГАНО. Ф. 537. Оп. 2. Д. 1303. Л. 136, 147-149, 188].
Для сравнения практики привлечения к ответственности по схожим составам преступлений чиновников и рядовых представителей низших сословий приведем пример поступившего в 1786 г. на ревизию в Палату уголовного суда из Старорусской нижней расправы дела экономических крестьян Старорусского уезда Спасской вотчины Афанасия Ларионова и Луки Фролова. Крестьяне обвинялись в том, что обратились к бухгалтеру тамошнего уездного казначейства Якову Жукову с просьбой переправить платежные квитанции, приписав лишних денег (сто шесть рублей). За «услугу» бухгалтеру было обещано 14 рублей. Суд назначил виновным наказание кнутом, вырезание ноздрей и ссылку в каторжные работы [ГАНО. Ф. 537. Оп. 2. Д. 134. Л. 1, 24].
«Соляные дела» со всей очевидностью демонстрируют пороки как административной, так и судебной практики Российской империи. Центральная власть регулярно демонстрировала намерения бороться с произволом чиновников, казнокрадством, взяточничеством, однако ни законодательство, ни правоприменительная практика, ни финансирование системы управления не соответствовали поставленным задачам. Очевидно, что в условиях сохранения социального неравенства и отсутствия институтов общественного контроля, чиновничий аппарат не ограничивался законодательными барьерами в выборе средств и методов реализации полномочий. Более того, чиновничество быстро превращалось фактически в самостоятельное сословие, не декларируемое ни в одном правовом акте, но существующее и процветающее за счет предоставленных ему обширных полномочий. Поэтому бюрократ любого уровня ощущал себя привилегированным и старался привилегии использовать по своему усмотрению.
Примечательно, что проблема квалификации и даже этимологии должностных преступлений сохраняет свою актуальность до наших дней [Майоров, Шекунова, 2019]. Так, недостатки организации материального обеспечения государственных и муниципальных служащих и в настоящее время служат поводом для развития коррупционных схем. Негативные признаки государственного управления демонстрируют свою устойчивость в XXI веке, независимо от формы правления и политического режима. Кроме того, несмотря на отсутствие сословной иерархии общества, сохраняются пороки «общественного сознания», выражающиеся в негласном наделении бюрократии неким особым статусом, якобы предполагающим наличие у должностных лиц особых привилегий. Исторический опыт подсказывает, что лишь развитие институтов гражданского общества, правового государства позволит преодолеть излишнюю бюрократизацию системы управления, обеспечит доступность и «прозрачность» любой управленческой процедуры.
Библиография
ГАНО. Государственный архив Новгородской области. Ф. 537. Оп. 2. Д. 134. Л. 1, 24. ГАНО. Государственный архив Новгородской области. Ф. 537. Оп. 2. Д. 420. ГАНО. Государственный архив Новгородской области. Ф. 537. Оп. 2. Д. 1302. Л. 130, 202.
ГАНО. Государственный архив Новгородской области. Ф. 537. Оп. 2. Д. 1303. Л. 136, 147-149, 188.
ГАНО. Государственный архив Новгородской области. Ф. 537. Оп. 2. Д. 1304. Л. 3. ГАНО. Государственный архив Новгородской области. Ф. 537. Оп. 2. Д. 1304. Л. 166 об., 139-140.
Коновалов И.А. Формирование сибирской полицейской бюрократии в XVIII в. // Вестник Томского государственного университета. 2018. № 428. С. 112-116. DOI: https://doi.org/10.17223/15617793/428/15 Литвяк Л.Г., Плыгунов К.А., Катасонов А.В. Коррупция в России: история и современность // Историческая и социально-образовательная мысль. 2015. Том 7. № 4. С. 35-39.
Лугвин С.Б. Российская бюрократия на ранних этапах ее институционализации // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. 2015. № 19 (216). С. 171-177. Лугвин С.Б. Процессы рационально-бюрократической модернизации российского чиновничества в конце XVIII - начале XIX вв. // Научные ведомости Белгородско-
го государственного университета. Серия: История. Политология. 2016. № 15 (236). С. 172-177.
Майоров А.В., Шекунова В.В. Этимология должностного преступления // Правопорядок: история, теория, практика. 2019. № 1 (20). С. 42-48.
ПСЗРИ. Полное собрание законов Российской империи (Учреждения для управления губерний Всероссийской империи). Собр. I. Т. XX: 1775-1780. №14392. СПб., 1830.
ПСЗРИ. Полное собрание законов Российской империи (Устав о соли). Собр. I. Т. XXI: 1781-1783. № 15174. СПб., 1830.
Румянцева Ю.Н., Бычков А.В. Индекс защищенности и его роль в совершенствовании законодательства об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями в России и Франции // Всероссийский криминологический журнал. 2016. Т. 10. № 4. C. 838-846.
Степанова Ю.П. Выборы в органы городского управления в XVIII веке: региональная специфика на примере Новгородской губернии // BENEFICIUM. 2020. 3 (36). С. 8694. DOI: http://doi.org/10.34680/BENEFICIUM.2020.3(36).86-94
Чуб Н.В. Кадровая деятельность губернских органов России XIX в. в фондах федерального и региональных архивов // Вестник архивиста. 2018. № 2. С. 343-351.
Чубраков С.В., Данилов Д.О. Возможно ли соисполнительство в преступлениях, предусмотренных ст. 201, 285, 286 УК РФ? // Вестник Томского государственного университета. 2016. № 405. С. 194-199.
References
SANR. State Archives of the Novgorod Region. Ф. 537. Оп. 2. Д. 134. Л. 1, 24. (In Russ.).
SANR. State Archives of the Novgorod Region. Ф. 537. Оп. 2. Д. 420. (In Russ.).
SANR. State Archives of the Novgorod Region. Ф. 537. Оп. 2. Д. 1302. Л. 130, 202. (In Russ.).
SANR. State Archives of the Novgorod Region. Ф. 537. Оп. 2. Д. 1303. Л. 136, 147-149, 188. (In Russ.).
SANR. State Archives of the Novgorod Region. Ф. 537. Оп. 2. Д. 1304. Л. 3. (In Russ.).
SANR. State Archives of the Novgorod Region. Ф. 537. Оп. 2. Д. 1304. Л. 166 об., 139-140 (In Russ.).
Konovalov I.A. Formation of the Siberian police bureaucracy in the 18th century // Tomsk State University Journal. 2018. No. 428. pp. 112-116. (In Russ.). DOI: https://doi.org/10.17223/15617793/428/15
Litvyak L.G., Plygunov K.A. & Katasonov A.V. Corruption in Russia: past and present // Historical and Social-Educational Idea. 2015. Vol. 7. No 4. pp. 35-39. (In Russ.).
Lugvin S.B. The Russian bureaucracy on early stages of its institutionalization // Belgorod State University Scientific Bulletin. History. Political science. 2015. No. 19 (216). pp. 171-177. (In Russ.).
Lugvin S.B. Processes of rational-bureaucratic modernization of the Russian officialdom in the late 18th - early 20th centuries // Belgorod State University Scientific Bulletin. History. Political science. 2016. No. 15 (236). pp. 172-177. (In Russ.).
Mayorov A.V. & Chekunova V.V. The etymology of official crime // Legal Order: history, theory, practice. 2019. No. 1 (20). pp. 42-48. (In Russ.).
PSZRI. Polnoe sobranie zakonov Rossiyskoy imperii (Uchrezhdeniya dlya upravleniya gu-berniy Vserossiyskoy imperii) [CCLRE. Complete collection of laws of the Russian Empire (Administrative Institutions of the provinces of the All-Russian Empire)]. Collection I. Vol. XX: 1775-1780. No. 14392. SPb., 1830. (In Russ.).
PSZRI. Polnoe sobranie zakonov Rossiyskoy imperii (Ustav o soli) [CCLRE. Complete collection of laws of the Russian Empire (Charter on salt)]. Collection I. Vol. XXI: 17811783. No. 15174. SPb., 1830. (In Russ.). Rumyantseva Yu.N. & Bychkov A.V. Safety index and its role in the improvement of legislation on the abuse of official position in Russia and in France // Russian Journal of Criminology. 2016. Vol. 10. No. 4. pp. 838-846. (In Russ.). Stepanova Yu.P. Local Elections in the 18th Century in Novgorod Province // BENEFICIUM. 2020. No. 3 (36). pp. 86-94. (In Russ.). DOI: http://doi.org/10.34680/BENEFICIUM.2020.3(36).86-94 Chub N.V. Human resource management in the Russian gubernia institutions of the 19th century in the fonds of federal and regional archives // Herald of an Archivist. 2018. No. 2. pp. 343-351. (In Russ.). Chubrakov S.V. & Danilov D.O. Is joint participation possible in crimes provided for by articles 201, 285, 286 of the criminal code of the Russian federation? // Tomsk State University Journal. 2016. No. 405. pp. 194-199. (In Russ.).
Об авторе / Author
Светлана Игоревна Митина - доктор юридических наук, доцент; заведующий кафедрой теории государства и права, Новгородский государственный университет имени Ярослава Мудрого, г. Великий Новгород, Россия / Svetlana I. Mitina - Doctor of Law, Docent; Head, Department of Theory of State and Law, Yaroslav-the-Wise Novgorod State University, Veliky Novgorod, Russia.
E-mail: april5298@rambler.ru. SPIN РИНЦ 5305-8802.
