CC BY
23УДК 342.52:340.134
СОГЛАСОВАНИЕ ПРОЕКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ С СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ФОРМАЛИЗМ ИЛИ РЕАЛЬНОСТЬ?
Гафуров З.З., аспирант кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета E-mail gafurovz@mail.ru
Махачев Д.Г., соискатель кафедры истории государства и права Дагестанского государственного университета
E-mail: isemi@yandex.ru
В статье рассматривается процедура согласования проектов федеральных законов с законодательными органами субъектов Российской Федерации, обосновывается формальный подход при учете мнения региональных законодателей и необходимость совершенствования правовой регламентации данной процедуры.
Ключевые слова: единое правовое пространство, законодательный процесс,
федеральное законодательство, согласование проектов федеральных законов, субъекты
Российской Федерации.
COORDINATION OF DRAFTS OF FEDERAL LAWS WITH SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION - THE FORMALISM OR REALITY?
Gafurov Z.Z., post-graduate student of the Department of constitutional and municipal law of Daghestan State University Makhachev D. G., competitor of the Department of history of the state and law of Daghestan State University
The article covers the procedure of coordination of drafts of federal laws with legislative bodies of subjects of the Russian Federation, the formal approach at the accounting of opinion of regional legislators and the need of improvement of legal regulation of this procedure is considered by the authors.
Key words: uniform legal space, legislative process, federal legislation, coordination of drafts of federal laws, subjects of the Russian Federation.
С момента принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, в стране были начаты и продолжаются различные реформы.
Особое значение имеет правовая реформа, начатая в 2000 году с принятием Указа Президента Российской Федерации В.В. Путина «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».
В Постановлении Совета Федерации от 4 марта 2009 г. № 54-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» объединение усилий федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных организаций и институтов гражданского общества в целях совершенствования законодательства определяется стратегическим приоритетом государственной политики Российской Федерации [1].
Главным направлением в этом процессе служит взаимодействие федерального и регионального законодателей. При этом важно обеспечить конструктивное участие субъектов Российской Федерации в решении как общегосударственных задач, так и посредством рассмотрения и учета региональных инициатив федеральным парламентом, создать условия реализации ре-
гиональных интересов при принятии соответствующих федеральных законов. В рамках такого взаимодействия предполагается, что федеральный законодатель должен иметь профессиональный интерес к учету и защите региональных интересов. При этом, хотя единство законодательной власти и не закреплено прямо в Конституции Российской Федерации, оно предопределяется необходимостью обеспечения единого правового пространства страны.
Начиная с 2001 года, федеральный центр, вслед за усилиями по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, начал работу по законодательному обеспечению совершенствования регионального законодательства, прежде всего путем законодательного уточнения правотворческих полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В процессе упорядочения разграничения правотворческих полномочий сфера регионального правового регулирования была существенно сужена, причем до такой степени, которая не вполне согласуется с принципами федерализма [2, с. 164].
Закрепленный в Конституции России федеративный характер государства предопределяет высокую степень обобщенности норм материального права в сфере федерального законодательства по предметам совместного ведения, обеспечивающих максимальный учет особенностей регионов, а также обеспечение участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. Прежде всего речь идет о законопроектах по предметам совместного ведения, по которым требуется выявление позиций субъектов Федерации для их учета при рассмотрении проекта закона на всех стадиях федерального законодательного процесса.
Конституция Российской Федерации в статье 106 гарантирует субъектам Федерации обязательное участие через своих представителей в Совете Федерации в рассмотрении принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам ведения Российской Федерации. Как отметили Е.В. Колесников и Д.В. Па-жетных, предназначение Совета Федерации состоит в обеспечении представительства интересов российских субъектов при принятии законодательных актов. «Также члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Российской Федерации. Этим осуществляется учет интересов Федерации
и ее субъектов, однако на практике таким правом они пользуются крайне редко» [3, с. 18].
На сегодняшний день существует проблема, которая обсуждается на протяжении длительного времени и посвящена уровню нормативного регулирования законодательного процесса, а также необходимости принятия соответствующего нормативного правового акта.
Необходимо отметить, что интересы субъектов Федерации затрагиваются не только законопроектами по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации, что также требует законодательного урегулирования процедуры их согласования с субъектами. Так, Т.Д. Зражевская и С.В. Медведев считают необходимой процедуру согласования Федерации и ее субъектов по каждому проекту принимаемого федерального закона, поскольку «даже в пределах исключительного ведения Федерации конституционные нормы, определяющие это исключительное правовое поле, действуют на территории субъекта... Отторжение субъекта Федерации от формирования любого элемента системы законодательства влечет ослабление эффективности принимаемых законов» [4, с. 506].
Отдельные нормы, регламентирующие некоторые особенности законодательного процесса, включены в различные федеральные законы, однако основное регулирование содержится в Регламентах палат Федерального Собрании [5, 6]. Несмотря на это все чаще звучат предложения о принятии федерального закона, который бы урегулировал вышеназванные аспекты законотворческой деятельности. В частности, существует предложение о принятии Федерального закона «Об общественном обсуждении федеральных конституционных законов, федеральных законов и вопросов, требующих законодательного решения» [7, с. 97-100].
Несмотря на актуальность обсуждаемого вопроса, а самое главное - наличие необходимости в появлении подобного нормативного правового акта, дальше обсуждений дело не идет.
Вопросы, связанные с необходимостью обеспечения гарантий учета позиций субъектов Федерации по законопроектам в сфере совместного ведения, ведутся с момента принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году. Несмотря на то, что соответствующие положения были сначала закреплены в Федеральном законе от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов веде-
ния и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [8], а затем перешли в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, проблемы в данной сфере сохраняются.
Участие субъектов Российской Федерации в предварительном согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения урегулировано положениями вышеназванного Закона № 184-ФЗ[9] и Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно действующему порядку все законопроекты по предметам совместного ведения после их внесения в нижнюю палату федерального парламента направляются в законодательные органы субъектов, которые обязаны, в свою очередь, направить свои отзывы на данные законопроекты в течение 30 дней в соответствующий профильный комитет Государственной Думы. На практике ситуация складывается таким образом, что большинство отзывов по различным, в основном сугубо формальным причинам, остаются неучтенными. Необходимо также отметить, что тридцатидневный срок не оправдан, когда речь идет о комплексных законопроектах, вносящих изменения в десятки федеральных законов, что не обеспечивает регионам возможность быстро, а самое главное качественно сформировать свою позицию. В итоге это приводит к снижению эффективности самой процедуры предварительного согласования законопроектов. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации не раз поднималась проблема увеличения сроков согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Однако увеличение данных сроков таит в себе опасность замедления законотворческого процесса на федеральном уровне, что является недопустимым.
Сама по себе процедура согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации выступает не только в качестве гарантии самостоятельности субъектов, но и является формой реализации права принятия окончательного решения федеральным законодателем. Кроме того, процедура согласования не означает права органов государственной власти субъектов Федерации наложить вето на федеральный закон, а учет мнения субъектов носит законосовещательный
характер, что подтверждается также позицией Конституционного Суда [10].
Участие законодательных органов субъектов Федерации в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения носит двусторонний характер. С одной стороны, это позволяет более эффективно применять федеральные законы в законодательстве субъектов, а с другой обеспечивает лучшую ориентацию федерального законодателя в проблемах регионов. Известно, что на региональном уровне быстрее обнаруживаются острые социальные проблемы, раньше и эффективнее выявляются недостатки и пробелы в законодательном регулировании общественных отношений [11, с. 50].
Следует отметить, что достаточно сложно обеспечить полноценный учет позиции регионов при обсуждении проектов федеральных законов, так как это во многом формальная процедура. В частности, не определен порядок, в соответствии с которым регионы должны работать над текстом законопроекта и оформлять свое решение, не установлена ответственность лиц, не обеспечивающих соблюдение процедуры направления субъектам Федерации. В настоящее время ни в одном законе, предусматривающем процедуру совместных решений федеральных и региональных органов власти или процедуру согласования с субъектами Федерации решений федеральных органов власти, не установлены санкции за их нарушения.
Согласно положениям Регламента Государственной Думы после принятия проекта закона в первом чтении, он готовится ко второму чтению и рассылается. При этом среди адресатов рассылки ко второму чтению отсутствуют законодательные органы государственной власти субъектов Федерации, в том числе по предметам совместного ведения. Надо согласиться с А.И. Абрамовой и Т.Н. Рахманиной в том, что следует считать «целесообразным распространить процедуру согласования законопроекта с органами государственной власти субъектов Федерации и на стадию второго чтения, так как скоординированность мнений Федерации и ее субъектов на стадии одобрения концептуальных положений законопроекта может благотворно сказаться на последующем его прохождении в Государственной Думе, а на этапе рассмотрения законопроекта по существу (второе чтение) позволит обеспечить окончательную сбалансированность интересов и будет способствовать
выработке взаимоприемлемого решения»
[12, с. 190].
Достаточно спорной видится норма Закона № 184-ФЗ согласно которой мнение субъекта Федерации не засчитывается, если на законопроект получены противоположные отзывы от законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Считаем, что мнение законодательного органа должно быть более приоритетным.
Недостаточность нормативного регулирования порядка участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе существует не только на федеральном уровне, но и на уровне самих субъектов Федерации, что можно трактовать либо как отсутствие для них значимости такой возможности либо добровольное занижение своей роли в федеральном законодательном процессе. Практика показывает, что субъекты не в полной мере реализуют свое право на участие в федеральном законотворчестве, что породило такое явление, как опережающее законотворчество субъектов Федерации, когда по вопросам совместного ведения регионы принимают свои законы до момента принятия федеральных, а затем после принятия соответствующих федеральных законов приводят в соответствие с ними законы субъектов.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не определен порядок формирования, сроки работы согласительной Комиссии, которая может быть создана по решению Государственной Думы Российской Федерации, если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем 1/3 субъектов Федерации выскажутся против принятия проекта федерального закона. Это связано в первую очередь с отсутствием четко прописанной правовой регламентации их статуса. По мнению Ю.А. Тихомирова, «необходимо развивать и совершенствовать правовую регламентацию процедур» [13, с. 98].
Можно сделать вывод, что требуется дальнейшее совершенствование процедур согласования проектов федеральных законов с субъектами Федерации с целью обеспечения большего учета их позиций в федеральном законотворческом процессе. В частности, предлагается следующее:
- закрепить обязанность палат Федерального Собрания Российской Федерации заранее информировать субъекты Российской Федерации о планах работы по федеральному законотворчеству;
- конкретизировать и детально урегулировать все процедуры согласования и участия субъектов Российской Федерации на всех стадиях прохождения законопроекта;
- ввести санкции за несоблюдение установленных законодательством процедур предварительного согласования проектов федеральных законов по вопросам совместного ведения;
- предоставить субъектам Российской Федерации право на участие в разработке законопроектов по всем вопросам, касающимся их интересов;
- предусмотреть в законодательстве обязанность субъектов Российской Федерации по подготовке отзывов на направляемые им федеральные законопроекты.
Литература
1. О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (пункт 3): постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 4 марта 2009 г. № 54-СФ. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
2. Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества. Саратов: Изд-во Сарат. унта, 2009.
3. Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11.
4. Зражевская Т.Д., Медведев С.В. Становление конституционных и уставных судов субъектов РФ в системе гарантий прав и свобод человека // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. М., 2003.
5. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 7, ст. 801.
6. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 7, ст. 635.
7. Краснова О.И. К вопросу о некоторых принципах федерального законодательного процесса России // Государство и право. 2005. № 12.
8. О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ // Российская газета. 1999. 30 июня.
9. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 27 (ч. 2), ст. 2709.
10. По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной
Думы: постановление Конституционного
Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 8-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 18, ст. 1833.
11. Симонян Г.Р. Механизм обеспечения интересов субъектов РФ в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. № 3.
12. Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Процедуры согласования законотворчества Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.
13. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2000.
Поступила в редакцию 26 мая 2012 г.
