CC BY
29
М.П. Толопто
УЗГОДЖЕННЯ НАПРЯМ1В РЕФОРМИ АДМ1Н1СТРАТИВНО-ТЕРИТОР1АЛЬНОГО УСТРОЮ ТА М1ЖБЮДЖЕТНИХ В1ДНОСИН
Подальша демократизацiя
суспiльно-економiчного та полгтичного життя в Украт неможлива без поглиблення трансформацшних змiн у системi оргашзацп публiчноi влади краши.
Особливого значення в сучасних умовах набувае процес системно! розбудови мiсцевого самоврядування як базово! ланки публiчноi влади та трансформаци дiяльностi органiв влади центрального рiвня по вертикалi.
До сьогодш в системi оргашзацп управлшня суспiльством в Украт превалюе схильнють до методiв старо! централiзованоi системи координацп суспiльного життя, механiзми яко'х' вже не здатнi забезпечувати подальший прогресивний розвиток держави.
Необхiдними е ютотш змiни в дiяльностi публiчноi влади, якi мають привести у короткостроковш перспективi до зростання незалежносп мiсцевих органiв влади у виршенш оргашзацшно-правових питань та фшансово-економiчних питань розвитку територiй 1'х юрисдикцп, а у довгостроковiй перспективi - пiдвищити ефективнiсть державного сектору.
У цьому контекст особливо! актуальностi набувають проблеми забезпечення фшансов! незалежностi органiв мюцевого самоврядування.
Слiд зазначити, що окреслеш питання не можуть бути виршеш лише в межах бюджетного законодавства. Недосконалiсть останнього лише частково дозволяе визначити причини ще'1 проблеми.
До цього часу коректно та чгтко не розмежоваш функцiональнi
повноваження оргашв державно'1 влади та мюцевого самоврядування, що пов'язано зi збереженням
централютських традицiй органiзацii управлiння суспшьством та полiтичною невирiшенiстю цих питань.
Крiм того, що не менш важливо, наявна невiдповiднiсть дiючого адмiнiстративно-територiального устрою потребам реалiзацii функцiй та повноважень оргашв мюцевого самоврядування як базово'1 ланки публiчноi влади. Дшча система адмiнiстративно-територiального устрою, яка будувалася за радянських чаав та характеризувалася централiзацiею влади по лiнii уряд - область - район - мюцева рада (мюька, сiльська, селищна), не дозволяе створити систему забезпечення громадян крахни державними послугами на основi принципiв економiчноi доцшьносп та ефективностi, що значною мiрою породжуе соцiально-економiчнi диспропорцх! територiального розвитку.
Як вщомо, саме органи влади низового рiвня найбiльш наближенi до споживачiв бiльшостi бюджетних благ та послуг, тому ефективнють надання бшьшосп з них на цьому рiвнi буде вищою. Конкуренцiя мiж окремими мунщипальними утвореннями з надання бюджетних благ мюцевими органами влади та наявнють прозорих механiзмiв пiдзвiтностi виборцям дозволяють пiдвищити ефективнiсть використання кош^в, акумульованих у мiсцевих бюджетах.
Утiм одразу постае питання про те, яю саме бюджетш блага мають надаватися тим чи шшим рiвнем публiчноi влади, та за рахунок яких
© Толопшо Марина Петр1вна - старший викладач. Державний техн1чний ушверситет, Дн1продзержинськ.
ISSN 1562-109X
джерел мають фшансуватися
зобов'язання з 1'х надання.
Таким чином, територiя юрисдикцп органiв мiсцевого самоврядування мае бути визначена так, щоб урахувати територiальний розподiл потреби у бюджетних послугах i щоб цi потреби у повному обсязi можна було забезпечити за рахунок надходжень до бюджету з ще'1 територи. Така вщповщнють у реальностi майже не досяжна.
Як вирiшення окресленого кола питань слщ розглядати пошук найефективнiшого з точки зору економiчноi та политично!' доцiльностi подiлу функцюнальних повноважень кожно'1 з гiлок публiчноi влади по вертикалi, який дозволить чггко розмежувати видатковi зобовязання бюдже^в цих органiв влади й установити джерела та мехашзми 1'х фшансування.
Принциповi основи такого розмежування в Укра'ш стосуються лише двох рiвнiв влади: державно!' та мiсцевого самоврядування. Вади чинного законодавства щодо полгтичного устрою в частинi регламентаци подшу державно'1' влади по вертикалi та адмшютративно-територiального устрою щодо невщповщносп адмiнiстративних меж територiй юрисдикцп мюцевого самоврядування тiй територи, на якш фактично надаються бюджетнi послуги цими органами, значною мiрою детермiнують неузгодженють
законодавчо!' регламентаци процедур надання бюджетних послуг.
Мiсцеве самоврядування в Укра'ш розвиваеться на пщвалинах
адмiнiстративно-територiального устрою, збудованого за чаав СРСР, а тому мае вЫ його характернi властивостi, обумовленi тим, що влада на рiвнi райошв та селищ фактично була лише одним iз рiвнiв центрально! влади. Компетенци та гаранти мiсцевого самоврядування розумшися в органiзацiйному значеннi -
як право територiальних громад самостшно вирiшувати питання мiсцевого рiвня в межах дшчого законодавства. Така практика регламентаци дiяльностi мiсцевого самоврядування збереглася до сьогодш.
Згiдно з чинним законодавством органи мюцевого самоврядування - це сшьсью, селищш, мiськi ради та 1х виконавчi органи. Районнi та обласнi ради визначено як органи, що представляють спiльнi штереси територiальних громад сiл, селищ i мiст. Однак районнi та обласш ради не мають власних виконавчих оргашв i повиннi делегувати щ функцii мiсцевим державним адмiнiстрацiям.
Оскшьки районнi та обласнi ради не мають власних виконавчих оргашв, то 1м доводиться делегувати цi повноваження мюцевим державним адмiнiстрацiям. Таким чином, в Укршш можливим е делегування не тшьки повноважень органiв державнох влади органам мiсцевого самоврядування, але й навпаки - повноважень оргашв мюцевого самоврядування (через посередництво районних i обласних рад) мюцевим державним адмшютращям. Слщ ще раз тдкреслити, що передання повноважень передбачае iерархiчну залежнiсть того, кому 1'х передають, вщ того, хто 1'х передае, i означае обмеження свободи першого. Виходячи з теоретичних основ функцюнування таких iнститутiв, джерело делегованих повноважень може скасувати рiшення того, кому щ повноваження передаються. Отже, щодо делегованих повноважень (наприклад, iз управлiння об'ектами спiльноi власносп сiл, селищ i мiст) обласна державна адмшютращя повинна перебувати в iерархiчнiй залежностi вiд мiських i сiльських рад, якi, в свою чергу, можуть скасовувати ршення, що приймаються тдпорядкованим '1м органом (сшьська рада повинна мати можливiсть скасувати
ршення обласно'1 адмшютраци). Таким чином, по суп, така законодавча суперечнють означав непевнють прав i фyнкцiй оргашв мюцевого
самоврядування в Украшу а на практищ веде до зпкнення iнтересiв мiсцевих державних адмiнiстрацiй та оргашв мюцевого самоврядування. Наявнють проблеми управлшня об'ектами спiльноï власностi територiальних громад означав, що фактично в УкрашГ в даний час в основi розподiлy повноважень лежить не функцюнальний, а пооб'ектний пiдхiд.
В УкрашГ компетенцГï, якi не виконуються вищими органами державноï влади, найчаспше
передаються до повноважень органiв мюцевого самоврядування.
Вщповщальнють за виконання сощальних ФункцГй держави
перекладаеться на низовий рiвень yправлiння i органи мюцевого самоврядування перетворюються на единих гарантГв зобовязань усГх рГвнГв пyблiчноï влади.
Базовий рiвень влади формуеться на рГвш сГл, невеликих селищ та ïx об'еднань. Отже, не завжди коло (кшькють) користувачГв частиною або бшьшютю бюджетних благ на територи юрисдикцп цього рГвня влади буде таким, за якого можливо ефективно надавати щ послуги. Яскравим прикладом можуть бути такГ бюджетш блага, як середня освГта та послуги охорони здоров'я, що надаються в сшьськш мГсцевостГ. 1з року в рГк зменшуеться кГлькГсть учнГв у сГльських загальноосвГтнГх школах, зменшуються обсяги фшансування останшх. Однак потреба в цих послугах для окремого ïx споживача не зникае, навпаки, держава мае забезпечити щ послуги за бГльш високих витрат. Але через недостатнють ресурсГв удаються до оптимГзаци мережГ закладГв освГти, що в кшцевому пГдсумку негативно вГдбиваеться на якосл отримувано'!'
споживачем бюджетноï послуги. 1ншою проблемою е те, що, незважаючи на Гснуючий попит, невеликГ райони або селища просто неспроможш надавати якюш бюджетнГ послуги через вщсутнють або недостатнГсть фГнансових ресурсГв у ïx бюджетах.
В умовах вГдсутностГ реальних повноважень як за видатками, так i за доходами, мГсцеве самоврядування мае лише декларативний характер, а мюцева влада перетворюеться на виконавця централГзованих рГшень. Повноваження з надання бюджетних благ та послуг населенню мюцевими органами влади фактично означають зобов'язання з утримання установ, якГ розташованГ в будинках i спорудах, переданих у ïï власнГсть Проблема розмежування податкових повноважень взагалГ не порушуеться, здебГльшого мова йде лише про розподГл доходГв за ланками бюджетноï системи через механГзм мГжбюджетних вГдносин.
ЕкономГчна доцГльнГсть надання бшьшосп суспГльних благ вимагае, щоб розмГр ïx пропозиц^ був таким, за якого середш витрати виробництва були б мшГмальними. У зв'язку з цим постае проблема визначення мшГмального розмГру
адмiнiстративно-територiальноï одиницГ (перш за все, за оцшкою показника кшькосп населення), за якого доцГльно надавати т чи ГншГ послуги. Оптимальний розмГр адмГнГстративно-територiальноï одиницГ, який дозволяе враховувати локальш преференц^ та надавати блага з мшГмальними витратами, неоднаковий для рГзних суспГльних благ. Отже, цГлком слушним буде висновок про те, що розподГл повноважень Гз надання бiльшоï частини суспГльних благ та послуг не може обмежуватися схемою „центральна влада - базова територГальна громада, або орган мюцевого самоврядування".
Необхщним е юнування промiжного рiвня управлшня - субцентрального рiвня влади, який i буде виконувати тi повноваження, яю не можуть бути здшсненими на рiвнi базово! територiальноi громади з точки зору економiчноi доцшьносп. Бiльшiсть бюджетних послуг в Укр^ш надаеться на центральному, обласному, районному рiвнях та на рiвнi мiст обласного значення.
Видатковi повноваження кожно'1 з ланок державноi влади, закршлеш Бюджетним кодексом, лише наочно пщ-тверджують полiтичну невирiшенiсть проблеми узгодження взаемоди органiв державного управлшня рiзних рiвнiв по вертикалi та оргашв мiсцевого самоврядування.
Невизнання факту функцюнування публiчноi влади на чотирьох рiвнях призвело до того, що положення Бюджетного кодексу поширюються тiльки на два рiвнi бюджетноi системи -загальнодержавний i мюцевий. Крiм того, статус останнiх мають як мюта обласного значення, так i адмiнiстративнi райони, мiста - обласш центри та областi. Це е одшею з причин неефективного розмежування функцюнальних
повноважень за рiвнями публiчноi влади, а отже, у бюджетному законодавсга не можна коректно регламентувати видатковi зобов'язання, податковi компетенци та дохiднi джерела за бюджетами таких оргашв влади.
Таким чином, наочною е невщповщнють передбаченоi
законодавством кшькосп рiвнiв бюджетноi системи фактично
сформованим рiвням публiчноi влади.
Зважаючи на викладене вище, в умовах реалiй Украши необхщним е укрупнення певних територiальних одиниць.Тобто територiею юрисдикцп базового рiвня влади мае бути така територiя, на якш органи мiсцевого
самоврядування будуть ефективно виконувати 1х функцiональнi
повноваження за рахунок власних ресурав. Разом iз тим, процес укрупнення не може детермшуватися бажанням влади центрального рiвня скоротити видатки бюджетiв за рахунок оптимiзацii мережi бюджетних установ. У цьому сена не е принциповим питанням адмiнiстративно-територiальний подiл за критерiем кiлькостi жителiв. Базовою ланкою публiчноi влади мае стати мюцеве самоврядування на рiвнi мунiципального утворення,
сформованого за поселенським принципом, що об'еднуе кiлька селищ. Тому, на наш погляд, доцшьною е двоступенева система оргашзацп мюцевого самоврядування та трирiвнева система оргашзацп державноi влади. За основу мае бути взятий юнуючий адмiнiстративно-територiальний подш iз усталеними фiнансово-господарськими взаемозвязками мiж регiонами та владою центрального рiвня.
Слiд наголосити, що двоступенева модель мюцевого самоврядування (коли припускаеться юнування вищих (бюджетв I рiвня) та нижчих (бюджетв II рiв-
ня) мюцевих бюджетiв: бюджету мiста та бюджетв районiв цього мiста, бюджету селищноi ради, що входить до територп мiста; бюджету адмiнiстративного району та бюджетв мiст районного значення, бюджету селищноi ради) доцiльна з урахуванням меж ефективносп мiсцевого самоврядування на базовому рiвнi. Фiнансовий аспект цього питання полягае в надшенш оргашв мюцевого саморядування I рiвня реальною фюкальною автономiею, коли вони е самостшними суб'ектами бюджетного права та мiжбюджетних вiдносин. Органи мюцевого
самоврядування II рiвня можуть бути самостшними суб'ектами бюджетного
права та мiжбюджетних вщносин лише тод^ коли вони будуть функцiонувати в межах територш, що об'еднують значну кшькють територiальних поселень. В Укра'1ш iснуe дуже велика кiлькiсть малих мунщипальних утворень, якi дуже неоднорщш за типом територiальних одиниць, що 1х утворюють (мiста районного значення, селища мiського типу, села), кшькютю мешканцiв, за рiвнем соцiально-економiчного розвитку, наявною мережею бюджетних установ. За тако! ситуаци недоцiльно таю органи мюцевого самоврядування надiляти правом бюджетно! самостiйностi, а фiнансування 1х дiяльностi може проводитись через кошториси.
Особливо'1 актуальностi набувають проблеми вдосконалення дiяльностi так звано! вертикалi державно! влади. На сьогодш анi дiюче законодавство, анi запропоноваш концепци реформування адмiнiстративно-територiального та полггичного устрою не мiстять положень, яю дозволяють чiтко розмежувати функцiональнi повноваження оргашв державно! влади по вертикалi та вiдокремити !х вiд функщональних повноважень органiв мiсцевого самоврядування.
Вади адмiнiстративно-територiаль-ного устрою обумовлюють у переважнш бiльшостi випадкiв невiдповiднiсть податкового потенщалу юрисдикцiй органiв влади базового рiвня закрiпленим за
цими органами влади видатковим зобов'язанням.
Основнi недолiки фшанав органiв мiсцевого самоврядування, як i ранiше, пов'язанi з:
надзвичайно високою часткою пов'язаних (тобто обумовлених вищими органами влади) доходiв i витрат у мюцевих бюджетах;
залежнiстю вiд фшансово! допомоги з боку центрально1 влади;
вщсутнютю жорстких бюджетних обмежень;
невирiшенiстю проблеми
нефшансованих мандатiв центрального рiвня влади;
невщповщнютю видаткових
повноважень розмежуванню дохiдних джерел;
недолжами законодавчо!
регламентаци мiсцевих фiнансiв.
Бюджетна реформа та реформа системи оргашзаци фшансових вiдносин мiж рiвнями публiчноí влади тiсно пов'язана з адмшютративно-
територiальною реформою та мае бути похщною вiд не!.
Запропонована концепщя реформи адмiнiстративно-територiального устрою та мюцевого самоврядування вимагае дуже глибокого та ютотного реформування бюджетно! системи та внесення змш до Бюджетного кодексу. Таю змши пов'язанi з необхщнютю: суттевого скорочення законодавчо закрiплених повноважень органiв мiсцевого самоврядування I та II рiвнiв;
чп^ко! регламентаци власних та переданих повноважень iз визначенням порядку органiзацГi виконання та фшансування;
переходу на двоступеневу структуру мiсцевого самоврядування на територи кра'ши;
посилення контролю за дiяльнiстю мiсцевого самоврядування з боку влади центрального рiвня стосовно надання бюджетних благ та послуг населенню;
посиленням фшансово! автономи мюцевого самоврядування.
Загальш наслiдки реформування системи оргашзаци публiчноi влади та реформи адмiнiстративно-територiально-го устрою значною мiрою детермiнуються адекватнiстю
реалiзованих шляхiв забезпечення
фюкально'1' самостшносп мiсцевого самоврядування.
Тому необхщно внести таю змiни до бюджетно-податкового законодавства: 4ÏTKO та змiстовно визначити формулювання принципiв сaмостiйностi мiсцевих бюджетв, що в свою чергу неможливо без:
закршлення за рiвнями бюджетно'1' системи тих видаткових зобов'язань, яю вiдповiдaють функщональним
повноваженням вiдповiдного рiвня публiчноï влади;
розмежування дохщних джерел (зaмiсть розмежування надходжень) за бюджетами рiзних рiвнiв влади з урахуванням теоретичних принцитв такого розмежування;
нaдiлення мiсцевих оргaнiв влади реальними податковими компетенцiями (правом проведення мюцево'1' податково'1' полiтики - уведення мюцевих подaткiв, визначення ïx перелiку, ставок, платниюв, пiльг тощо) iз метою тдвищення зaцiкaвленостi мiсцевиx оргaнiв влади у збшьшенш податкових надходжень iз територи ïx юрисдикци;
розширення перелжу мiсцевиx подaткiв i зборiв та надання статусу мюцевих окремим податкам, яю на сьогодш реглaментовaнi як
загальнодержавш, запровадження
подaткiв на нерухомють як джерела
надходжень до бюджетв мiсцевого самоврядування;
увести держaвнi стандарти надання бюджетних послуг, яю повиннi включати основнi елементи визначення вaртостi послуг та ощнки результaтивностi ïx надання;
запровадити систему мониторингу за якiстю надання бюджетних послуг;
упорядкувати систему надання цшьових трaнсфетрiв, що потребуе:
розбудови iнструментiв
мiжрегiонaльного та
внутршньорегюнального перерозподiлу бюджетних ресурсiв;
«формульного» тдходу до розрахунку обсягiв коштсв, що розподiляються через iнвестицiйнi субвенци на основi врахування фiнaнсовиx потреб територш та прiоритетiв регюнально'1' полгтики;
запровадження системи
монiторингу за використанням цiльовиx трансферов.
Укaзaнi пропозици дозволять удосконалити систему взаемоди оргашв публiчноï влади рiзниx рiвнiв щодо виробництва суспiльниx благ та послуг, регламентувати фiнaнсовi вщносини мiж органами державно'1' влади та органами мюцевого самоврядування, забезпечити прозорють процеав розподiлу фiнaнсовиx ресурсiв через мехашзми мiжбюджетниx трaнсфертiв.
