CC BY
214
Анатолий ВОЗЖЕНИКОВ, Владимир СТРЕЛЬЧЕНКО
СОГЛАСОВАНИЕ ИНТЕРЕСОВ РЕГИОНОВ И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Авторы указывают на ряд факторов, которые не способствуют укреплению внутренней политической стабильности в стране. Среди них - дисбаланс интересов государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, несовершенство механизмов контроля за деятельностью государственных органов и др.
Authors specify а number of factors which do not contribute to strengthening of political stability within the country, including imbalance of interests of state structures of executive power of the Russian Federation and of Constituent Entities of the Russian Federation, and imperfection of mechanisms of the control over activity of state structures, etc.
Ключевые слова:
федерализм, безопасность, интерес, регион, отношения, равенство; federalism, safety, interest, region, relations, equality.
ВОЗЖЕНИКОВ
Анатолий Васильевич — д.полит.н, профессор; заместитель начальника Управления аспирантуры и докторантуры РАГС, государственный советник Российской Федерации 2 класса vlastark@rambler.ru
СТРЕЛЬЧЕНКО Владимир Владимирович — к.э.н., глава городского округа «Химки» Московской области
В нынешних реалиях российского федерализма особую важность приобретают вопросы согласования интересов субъектов федерации и федерального центра в контексте обеспечения региональной безопасности как таковой. Угрозы региональной безопасности проявляются сегодня не только во внутренней сфере, но и всё больше и больше они проявляют себя во внешней сфере. По-прежнему не изжита опасность «размывания» конституционного поля РФ. Отдельные нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления издаются без прочной опоры на федеральные правовые нормы. Политика центра по локализации ряда негативных факторов региональной безопасности в политической сфере путём создания федеральных округов не сняла такую проблему, как обеспечение равноправия субъектов РФ в правовом и экономическом отношениях. Двусторонние договоры между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов федерации также не решили данную проблему в 90-х гг.
На наш взгляд, укрепление региональной безопасности в РФ должно идти по пути согласования и гармонизации жизненно важных интересов всех объектов национальной безопасности (личности, общества, государства) Российской Федерации, что представляется ядром всех политических отношений. Основой для согласования интересов должны стать:
— безусловное соблюдение принципа равенства всех субъектов РФ в их взаимоотношениях как с федеральным центром, так и друг с другом;
— ликвидация практики подмены социально-экономических и правовых основ развития федерализма этнополитическими основами;
— отказ от преобладания в региональной политике этнополити-ческого принципа построения отношений между центром и субъектами федерации, признание этого принципа угрожающим интересам выживания нации;
— строгое запрещение элементов асимметричности в отношениях федерального центра и субъектов федерации, введение в отношениях центра и субъектов федерации элементов асимметричности считать возможными лишь после законодательного закрепления и создания механизма реализации указанных выше трёх первых основ.
Среди факторов, дестабилизирующих региональную безопасность, следует выделить отсутствие чёткой целенаправленной политики государства по развитию социальной сферы регионов. Кое-где по старинке государством допускаются серьёзные просчёты в реализации социальной политики: социальные проблемы рассматриваются как второстепенные, как нагрузка на экономику, сужающая возможности её развития. Такая практика ведёт к резкой поляризации населения по уровню и качеству жизни внутри каждого региона и порождает угрозы дестабилизации положения и усиления социальной и политической напряжённости в обществе в связи с неравномерностью регионального развития.
Анализ проблем региональной безопасности отражает тесную связь и взаимообусловленность безопасности личности, общества и государства на всех уровнях — от международного до регионального и конкретного локального уровня в муниципальном образовании. По оценке В.Е. Аксакова, правовое регулирование вопросов обеспечения национальной безопасности в РФ осуществляется в настоящее время на основании более чем 70 федеральных законов, 200 указов президента РФ, 500 постановлений правительства РФ и других подзаконных актов1. Но, несмотря на столь обширные количественные масштабы, законодательная база в области региональной безопасности носит часто фрагментарный характер и состоит из системно не увязанных друг с другом разрозненных массивов правовых норм, касающихся отдельных видов национальной безопасности и относящихся к различным отраслям права.
К сожалению, наше законодательство в области национальной безопасности, которое затрагивает практически все сферы общественных отношений, чуть ли не полностью обходит своим вниманием проблемы, связанные с федеративным устройством нашего государства. До сих пор не принят закон «О национальной безопасности», а Концепция национальной безопасности Российской Федерации не стала общенациональным фундаментальным документом при планировании государственной политики национального и ре-
1 Аксаков В.Е. Правовые основы обеспечения внутренней безопасности региона: на примере Московской области : дисс. ... к.ю.н. — М. : РАГС, 2003.
гионального развития. В публицистике немало сетований на то, что в России нет фундаментального документа, на базе которого можно было бы строить государственную политику на перспективу. А то что Концепция национальной безопасности — легитимный документ, принятый в 1997 г. и утверждённый в новой редакции Указом Президента РФ от 10 января 2000 г., по определению является тем фундаментом для перспективного планирования строительства новой России, вроде бы никого не интересует, никто на этот фундаментальный документ не ссылался даже при разработке Концепции развития России до 2025 года. Во всём мире концептуальные документы по национальной безопасности являются отправной точкой при планировании на перспективу внутренней и внешней политики. Например, США основные положения Стратегии национальной безопасности США в XXI веке пытаются навязать и своим союзникам, не говоря уже о том, что их дух пронизывает всю практическую деятельность президентской администрации. Невольно вспоминаешь Ф.И. Тютчева: «Умом Россию не понять ...»
В законе Российской Федерации «О безопасности» от 05.03.92 № 2446-1 сказано только то, что в законодательные основы обеспечения безопасности входят также «конституции, законы, иные нормативные акты республик в составе Российской Федерации и нормативные акты органов государственной власти и управления краёв, областей, автономных областей и автономных округов, принятые в пределах их компетенции в данной сфере» (ст. 6). Но вот пределы этой компетенции совершенно не обозначены. И в Концепции национальной безопасности Российской Федерации (в редакции 2000 г.), в которой представлена система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, региональные аспекты национальной безопасности отсутствуют. В Концепции не раскрываются жизненно важные интересы региональной социальной общности.
Вместе с тем в ней впервые в нашей политической практике сформулированы функции органов исполнительной власти субъектов федерации по формированию и реализации политики обеспечения на-
циональной безопасности.
Перечень функций исполнительной власти субъектов федерации далеко не полный, а законодательная власть субъектов федерации вообще обойдена вниманием. Получается, что отражение в Концепции национальной безопасности Российской Федерации полномочий органов власти субъектов федерации даёт исходную основу для разработки и конкретизации правовой базы на местах в этой области. Так, в законе Республики Башкортостан «О безопасности Республики Башкортостан», принятом ещё в 1993 г., регламентируются основные вопросы обеспечения региональной безопасности, включая организацию и работу Совета безопасности Республики Башкортостан.
В ряде регионов пошли по иному пути. В Волгоградской обл. областная Дума ещё в 2000 г. приняла Концепцию безопасности Волгоградской области, текст которой начинается словами: «Региональная безопасность — составная часть национальной безопасности...» На концептуальном уровне во многих регионах сформулированы жизненно важные интересы региональных социальных общностей в Российской Федерации. И это не случайно, ведь большинство жизненно важных интересов граждан РФ реализуется непосредственно на муниципальном и региональном уровнях.
При анализе правовой базы в области обеспечения безопасности в Российской Федерации создается впечатление, что интересы людей могут реализовываться и защищаться только на федеральном уровне, что не соответствует их реальным потребностям. Люди живут в конкретной местности, в конкретном регионе и требуют удовлетворения своих материальных и духовных потребностей и защиты своих интересов не только на уровне федерального центра, но и на местах.
В концепции национальной безопасности Российской Федерации сформулированы национальные интересы России в различных сферах жизнедеятельности. Однако содержащиеся в Концепции национальные интересы, кроме связанных с повышением уровня жизни и укреплением здоровья населения, фактически выражают только интересы государства. Интересы отдельных граждан и целых региональных социальных общностей размыты в общих определениях интересов госу-
дарства. Подобное отношение власти к таким актуальным проблемам на концептуальном уровне свидетельствует о сохранении прежнего, традиционно пренебрежительного отношения к человеку со стороны Российского государства и не способствует развитию систем обеспечения безопасности личности на национальном и региональном уровнях в условиях политической трансформации.
Интересы социальных общностей всех уровней, как правило, подробно не изучаются и тем более не формируются целенаправленно на различных уровнях власти. Предполагается, что интересы населения регионов отражают средства массовой информации, а выражают избранные представители государственной власти. При этом сама власть олицетворяется управленческим аппаратом, который нередко присваивает себе право выражать интересы общества и государства.
Однонаправленность процесса формирования интересов регионов по линии «центр — регион», вместо — «личность — региональная социальная общность — общество — государство», объясняется общим низким культурным уровнем и слабой осознанностью сущности интересов и их роли в общественной жизни России.
Научные разработки и некоторые управленческие решения государственной власти последних лет свидетельствуют об утверждении в России либерально-демократических подходов к обеспечению национальной безопасности. В этих подходах личность по праву занимает первостепенное место, но её безопасность не покушается на безопасность государства, а обеспечивается лишь при достижении согласованности интересов всех основных объектов национальной безопасности на трёх уровнях — национальном, региональном, муниципальном. Обществу отводится роль своеобразного арбитра в сохранении согласованного баланса интересов личности и государства.
Безусловно, при наличии определённого финансового, материально-технического и иного ресурсного дефицита для решения экономических и социальных задач между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации будут возникать определённые противоречия. Их надо своевременно разрешать на основе определённых регла-
ментов. Так 72-я статья Конституции РФ регламентирует совместные полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Приведённые в статье сферы совместной компетенции федеральных и региональных органов государственной власти дают представление о широком спектре их совместных интересов.
Сегодня более 60% законов РФ, регулирующих отношения в сфере экономики, природопользования и социального развития, устанавливают для решения отдельных вопросов с учётом обязательности согласования интересов и действий федеральных и региональных органов государственной власти, а каждый 20-й закон к тому же определяет необходимость соответствующих согласований и с местными органами власти. Более 80% законов субъектов РФ предусматривают те или иные формы взаимодействия органов власти субъектов РФ с органами местного самоуправления. Но в то же время ни в одном из сотен нормативных актов не определено, в каких организационных формах и в виде каких конечных решений должны осуществляться «согласования», «учёт мнений», «совместная деятельность».
Перечисленные в Конституции РФ предметные области взаимодействия РФ и субъектов РФ не исчерпывают всего «поля интересов» субъектов государственной деятельности, подлежащих согласованию. Это «поле интересов» значительно шире. Для реализации российской (в целом-то
неплохой) модели федерализма не достаёт эффективно работающей системы объединения усилий и ресурсов органов власти Российской Федерации и её субъектов по выполнению конкретных задач и функций, вытекающих из предметов совместного ведения.
Задачи и функции каждого уровня власти определяются в федеральных законодательных актах, издаваемых по предметам совместного ведения РФ и её субъектов. Практически каждый принятый по этим предметам федеральный закон затрагивает вопросы не только разграничения полномочий, но и взаимодействия разноуровневых органов государственной власти. Но при этом ни в одном из них не содержатся конструктивные и универсальные механизмы взаимодействия.
Главное в том, что надо решать вопрос о содержании самого предмета совместного ведения и о компетенциях сторон при осуществлении этого ведения. На современном этапе развития политических процессов в России важна сама процедура согласования интересов: порядок взаимодействия соответствующих органов, способы принятия ими соответствующих решений, юридических форм этих решений, норм ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение, формы и методы контроля.
Видимо, на этих конкретных вопросах реализации ст. 72 Конституции РФ в ближайшее время должна сосредоточиваться политическая практика.
