CC BY
77
С.И. ВЛАДИМИРОВ,
заместитель начальника кафедры организации оперативно-разыскной деятельности
П.И. ИВАНОВ,
профессор кафедры организации оперативно-разыскной деятельности,
заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России)
Содействие граждан оперативным подразделениям органов внутренних дел (сравнительный анализ законодательных актов)
В статье изложены результаты сравнительного анализа законов об оперативно-разыскной деятельности стран Содружества Независимых Государств и не имеющей международного признания Приднестровской Молдавской Республики.
Содействие граждан органам внутренних дел, национальные законы об ОРД, понятия и термины, социальная и правовая защита лиц, содействие органам, осуществляющим ОРД, основные направления совершенствования, оперативные подразделения органов внутренних дел.
S.I. VLADIMIROV,
deputy chief of the chair of the management of operational search activity
P.I. IVANOV,
full professor of the chairs of the management of operational search activity, honored lawyer of Russian
Federation, doctor of science (law), professor (Academy of Management of the Interior Ministry of Russia)
Citizens assist to operational units of the Interior (comparative analysis of legislation)
The article presents the results of comparative analysis of the laws of the operational and investigative activities of the CIS-states and Prednestrovskaya Republic.
Citizens assist to the bodies of internal affairs, national laws in operational and investigative activities area, concept and terms, social and legal protection, assistance to the operational and investigative bodies, main areas of improvement, operational units of the Interior.
Одним из основных условий повышения и территориального образования Приднестров-
эффективности деятельности оператив- ская Молдавская Республика нами предпринята
ных подразделений органов внутренних дел попытка показать некоторые подходы законода-
является ее нормативное правовое регулиро- телей к изложению норм, связанных с содействи-
вание. В целях его совершенствования сле- ем граждан органам внутренних дел [7]. дует, на наш взгляд, углубленно изучать не Выборочное изучение законов об ОРД по-
только российское оперативно-разыскное за- казывает, что в законотворческой деятельности
конодательство, но и подобные законодатель- (это касается вопроса содействия граждан опе-
ства иных государств, в частности, опыт стран ративным подразделениям органов внутренних
ближнего зарубежья. Бывшие союзные респу- дел) указанных стран отчетливо просматрива-
блики СССР, как правило, разрабатывают свое ются, в содержательном плане, две тенденции:
законодательство с учетом накопленного ими принятие за основу российского варианта Фе-
опыта законотворческой практики, а также дерального закона «Об оперативно-розыскной
местных особенностей. деятельности» и разработка национального
На основе сравнительного анализа законов об Закона об ОРД. Например, Законы республик
оперативно-разыскной деятельности (далее — за- Армения и Узбекистан «Об оперативно-розыск-
коны об ОРД) республик Армения, Беларусь, Ка- ной деятельности» несколько копируют Феде-
захстан, Кыргызстан, Украина, а также России ральный закон об ОРД Российской Федерации.
103
О 03
н
и и
У S
^
а н
о и
и о
X
^
о
а
<
Й
и
104
Остальные национальные законодательства рассматриваемых нами стран имеют собственную нормативную базу, регламентирующую деятельность в данной сфере [4, 9].
Отметим, что в 2006 г. постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ № 10—12 был принят Модельный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» [1]. Проведя анализ его норм, мы пришли к следующим выводам.
Во-первых, для государств—участников СНГ анализируемый Закон выступает в качестве образца для разработки национального законодательства об ОРД. Необходимость такого Закона, на наш взгляд, объективно обусловлена тем, что государства, входящие в состав СНГ, образуют Содружество, следовательно, должен быть общепризнанный основообразующий единый законодательный акт. Таким актом и является Модельный закон об ОРД.
Во-вторых, в основу разработки данного Закона вошли, за некоторым исключением, нормы, содержащиеся в ФЗ РФ об ОРД 1995 г.
В-третьих, если ст. 17 ФЗ РФ об ОРД ограничивает содействие органам, осуществляющим ОРД, лишь гражданами, то ст. 17 Модельного закона об ОРД этого не оговаривает, т. е. содействие может быть оказано не только физическими, но и юридическими лицами. Мы полагаем, что такая конструкция указанной нормы оправдана, поскольку расширяет круг субъектов, которым предоставляется право оказания помощи органам, осуществляющим ОРД.
Рассматривая национальные законы об ОРД, отметим, что ни в одном из них мы не находим определения понятия «содействие граждан». Под содействием граждан оперативным подразделениям органов внутренних дел нами, в частности, понимается особый вид деятельности, осуществляемый на основе законодательных и иных нормативных правовых актов посредством привлечения граждан, с их добровольного согласия, к подготовке и проведению оперативно-разыскных мероприятий в целях получения оперативно значимой информации о подготавливаемых либо совершаемых преступлениях и лицах, причастных к ним.
Отсутствие законодательного закрепления понятия «содействие граждан», на наш взгляд, объясняется только тем, что само общество еще не готово принять объективную необходимость воспринять подобное содействие, слагаемое из гласного и негласного (конфиденциального) видов. Однако появление данного понятия в законах (во всех изученных нами нормах), посвященных данному виду деятельности, безусловно является шагом вперед. Законодатель, несмотря на некоторое негативное отношение (выказываемое особенно к конфиденциаль-
ному виду содействия) со стороны отдельных слоев населения, руководствуясь интересами государства, проявил в этом вопросе смелость и решительность.
Рассуждая о содействии, заметим, что в ряде рассмотренных нами законов об ОРД имеются подходы к его определению. Закон территориального образования Приднестровская Молдавская Республика «Об оперативно-розыскной деятельности» специальной нормой закрепляет конфиденциальное содействие физических лиц органу, осуществляющему ОРД [8, ст. 18]. Понятие, характеризующее лиц, оказывающих содействие органу, осуществляющему ОРД, содержится в Законе Республики Беларусь [5, ст. 2]. Законодатели Республики Казахстан определяют понятия «конфиденциальные помощники», «штатный негласный сотрудник». Содействию граждан, осуществляющих ОРД, посвящена одна из норм Закона данной Республики [6, ст. 1, 13].
Что касается термина «содействие граждан», то он разъясняется правоприменителем, на наш взгляд, в подзаконных нормативных правовых актах, включая ведомственные. По нашему мнению, на данном этапе развития законодательства может быть достаточно лишь закрепления рассматриваемого вида деятельности. Между тем в юридической литературе также отсутствует единство мнений по поводу определения данного термина — исследователи проблематики ОРД продолжают поиски его приемлемой формулировки. Так, например, профессор А.Ю. Шумилов конфиденциальное содействие (лица) органу, осуществляющему оперативно-разыскную деятельность, определяет следующим образом: «сохраняемая в секрете от окружающих (тайная, конспиративная) помощь отдельных лиц (агентов и др.) оперативному подразделению в проведении ОРМ, основанная на ФЗ об ОРД (ст. 17 и др.)» [11, с. 283—284]. А.Ю. Шумилов различают простое содействие и сложное — конфиденциальное сотрудничество.
В Законе Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» содержится норма, касающаяся содействия осуществлению оперативно-разыскной деятельности. Однако по содержанию она существенным образом отличается от аналогичных норм, например, Федерального закона об ОРД Российской Федерации. Новизна украинского нормативного акта заключается в том, что законодатель закрепил содействие в его широком понимании. Так, в частности, в Законе закреплено, что «... органы государственной власти, предприятия, учреждения, организации независимо от формы собственности обязаны способствовать оперативным подразделениям в решении задач оперативно-розыскной деятельности . По же-
ланию лиц, их сотрудничество с оперативным подразделением может быть оформлено письменным соглашением с обеспечением конфиденциальности сотрудничества. Соглашение о содействии оперативным подразделениям в оперативно-розыскной деятельности не может быть заключено с недееспособным лицом» [10, ст. 11]. В рассматриваемой норме законодатель установил и такой запрет, как недопустимость привлечения к выполнению оперативно-разыскных задач медицинских работников, священнослужителей, адвокатов, если лицо, в отношении которого должны осуществляться оперативно-разыскные мероприятия, является их пациентом или клиентом. Следовательно, Закон Украины об ОРД трактует понятие «содействие» несколько шире, нежели аналогичный закон Российской Федерации. В связи с этим есть почва для размышлений для российского законодателя. В рассматриваемом нами Законе Украины об ОРД содержится также специальная норма, посвященная социальной и правовой защите личности, которая привлекается к выполнению задач оперативно-разыскной деятельности [10, ст. 13].
Полагаем, что данная норма ключевая, поскольку она определяет особый порядок защиты личности, прежде всего от преступных посягательств.
Импонирует нам конструкция законов об ОРД республик Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и территориального образования Приднестровская Молдавская Республика, в которых, наряду с другими вопросами, специальной нормой предусмотрены основные понятия и термины, пока отсутствующие в ФЗ РФ об ОРД. Так, например, в них даны определения наиболее часто применяемых понятий. Мы полагаем, что такое положение дел создает некоторые сложности в правоприменительной практике оперативных подразделений органов внутренних дел.
Национальные особенности норм, содержащихся в Законе об ОРД, ярко выражены в Республике Беларусь. Определяя правовой статус лиц, содействующих органам, осуществляющим ОРД, законодатель затрагивает две категории, а именно: 1) содействие граждан органам, осуществляющим ОРД; 2) содействие должностных лиц органам, осуществляющим ОРД [5, ст. 18—19]. Закон предписывает должностным лицам государственных органов и иных организаций в рамках своей компетенции оказывать содействие органам, осуществляющим ОРД.
Проанализировав опыт, накопленный многолетней практикой, приходим к выводу о том, что нередко должностные лица не оказывают содействие, а, напротив, препятствуют проведению оперативно-разыскных мероприятий.
Учитывая данное обстоятельство, мы считаем упоминание в Федеральном законе РФ об ОРД о содействии должностных лиц органам, осуществляющим ОРД, является давно назревшей необходимостью. Законодатель Республики Беларусь, как мы думаем, подает положительный пример законотворцам других стран СНГ.
Заслуживает особого внимания подход, избранный законодателем территориального образования Приднестровская Молдавская Республика в части правовой защиты и социальной поддержки лиц, конфиденциально содействующих (содействовавших) органу, осуществляющему (осуществлявшему) ОРД: в данном случае законодатель решил проблему новым способом, выделив особо конфиденциальное содействие [8, ст. 18, 19]. Такое законодательное закрепление защиты указанных лиц продиктовано реалиями жизни, что вызывает серьезное беспокойство.
Считаем необходимым обратить внимание на то, что профессоры В.М. Атмажитов и В.Г. Бобров в своем научном докладе «О законодательном регулировании оперативно-розыскной деятельности» обозначили основные положения, которые должны найти отражение при разработке проекта нового Закона РФ об ОРД [3, с. 12—13]. В нормы, регулирующие вопросы содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-разыскную деятельность, следует внести, по мнению докладчиков, существенные изменения, в частности, авторы выделили шесть таких положений. Среди них законодательное определение понятий «содействие» и «сотрудничество», нормативное закрепление всех видов содействия (гласное, конфиденциальное, анонимное). Авторы также полагают необходимым уточнить цели, с которыми лица привлекаются к содействию органам, осуществляющим ОРД.
В настоящее время в Российской Федерации привлечение граждан к подготовке или проведению оперативно-разыскных мероприятий обусловлено Федеральным законом об ОРД [2, ст. 17 ч. 1]. Данная норма, будучи одной из целей, не полностью охватывает, по мнению В.М. Атма-житова и В.Г. Боброва, осуществляемые виды действий с помощью привлечения граждан. Представляет определенный интерес и такое положение, как социальная и правовая защита лиц, содействующих на бесконтрактной основе органам, осуществляющим ОРД. Авторы обосновывают необходимость распространения такой защиты, которая ныне существует в отношении лиц, содействующих на контрактной основе. Полагаем, что данное предложение заслуживает пристального внимания.
Как мы считаем, на практике давно назрела потребность в разработке правового механизма
105
О вэ н
и ы
У S
^
а н
о и
ы о
X
^
о
а
<
S3 Й ы
освобождения от уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, при наличии условий, предусмотренных ч. 4 ст. 18 Закона об ОРД [2]. Мы солидарны с В.М. Атмажитовым и В.Г. Бобровым в том, что необходимо определить правовые нормы такого механизма не только в Законе об ОРД, но и в УК и УПК РФ. Также мы поддерживаем их предложение о выдаче вознаграждений и других выплат не только гражданам, оказавшим помощь в раскрытии преступлений или установлении лиц, их совершивших [2, ст. 18, ч. 5], но и гражданам, которые содействовали решению иных задач по борьбе с преступностью. К таким задачам относятся: выявление противоправных деяний, их предупреждение, пресечение, розыск лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, лиц, пропавших без вести.
Действующий Федеральный закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности» в силу целого ряда обстоятельств
Список литературы
1. Модельный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: постановление Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ № 10-12 от 6 декабря 1997 г. // СПС КонсультантПлюс.
2. Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон РФ от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
3. Атмажитов В.М., Бобров В.Г. О законодательном регулировании оперативно-розыскной деятельности: науч. доклад. М., 2003. С. 12-13.
4. Об оперативно-розыскной деятельности: Закон Республики Армения от 19 ноября 2007 г. № ЗР-223. URL: http://base.spinform. ru/show_doc.fwx?rgn=52390 (дата обращения: 23.09.2013).
5. Об оперативно-розыскной деятельности: Закон Республики Беларусь от 9 июля 1999 г. № 289-З. URL: http://www.levonevski.net/ pravo/norm2009/num37/d37080.html (дата обращения: 23.09.2013).
6. Об оперативно-розыскной деятельности: Закон Республики Казахстан от 15 сентября 1994 г. № 154-XIII. URL: http://online.zakon. kz/Document/?doc_id= 1003158 (дата обращения: 23.09.2013).
несовершенен. Это ярко проявляется даже на примере неурегулированности ситуации с оказанием содействия граждан органам, осуществляющим ОРД. Полагаем, что исследуемые нами особенности проблемы оказания содействия граждан органам внутренних дел, с учетом имеющегося зарубежного опыта, заслуживают внимания ученых-юристов.
Оказание содействия граждан органам внутренних дел — насущная потребность любого государства. Обеспечить реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина на фоне повсеместного осложнения криминогенной ситуации крайне затруднительно. Каждое суверенное государство стремится использовать накопленный опыт другого государства, чтобы совершенствовать свое национальное оперативно-разыскное законодательство.
По такому пути идет и Россия. Как нам представляется, это гораздо экономичнее, нежели в одиночку вести такую сложную наукоемкую работу.
7. Об оперативно-розыскной деятельности: Закон Кыргызской Республики от 16 октября 1998 г. №131. URL: http://base.spinform. ru/show_doc.fwx?rgn=350 (дата обращения: 23.09.2013).
8. Об оперативно-розыскной деятельности: Закон Приднестровской Молдавской Республики от 1 апреля 2008 г. № 436-3-IV. URL: http://www.minjust.org/Web.nsf/767eb 8a58ad76a2bc22574d5002acf15/1c37e90ea7aa 8cb2c2257520004a73ad!0penDocument (дата обращения: 23.09.2013).
9. Об оперативно-розыскной деятельности: Закон Республики Узбекистан от 25 декабря 2012 г. № ЗРУ-344. URL: http://base. spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=57281(дата обращения: 23.09.2013).
10. Об оперативно-розыскной деятельности: Закон Республики Украина от 18 февраля 1992 г. № 2135-XII // Ведомости Верховной Рады. 1992. № 22. Ст. 303.
11. Шумилов А.Ю. Оперативно-розыскная энциклопедия. М., 2004.
E-mail: [email protected]
106
