CC BY
4УДК 349.6(1-22)
Тарасенко Н. В., Криулина Е. Н.
Tarasenko N. V., Kriulina E. N.
СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ, ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ И НЕСОГЛАСОВАННОСТЬ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ И ЗАЩИТУ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ГРАНИЦАХ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
SUBSTANTIAL FEATURES, CONTINUITY AND INCONSISTENCY OF REGULATIONS, GOVERNING NATURAL RESOURCES AND ENVIRONMENTAL PROTECTION WITHIN THE BOUNDARIES OF RURAL AREAS
Проведен сравнительный анализ положений Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года, Федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года», других нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, регулирующих природопользование и защиту окружающей среды. Наряду с определенной преемственностью выявлена их несогласованность и даже противоречивость в части, касающейся природоохранной деятельности в границах сельских территорий. Показана необходимость и важность внесения соответствующих коррективов в содержание Федеральной целевой программы, являющейся основой для разработки региональных программ аналогичного целевого назначения стратегического характера.
Ключевые слова: нормативные правовые акты, природопользование, защита окружающей среды, устойчивое развитие сельских территорий, преемственность, несогласованность, противоречия
The article provides a comparative analysis of the Concept of sustainable development in rural areas of the Russian Federation for the period up to 2020, the Federal Target Program «Sustainable Development of Rural Areas for 20142017 and for the period up to 2020», other normative legal acts of the federal and regional level, regulatory natural resources and environmental protection. Along with a certain continuity revealed their inconsistency and even contradictions in respect of environmental activities within the boundaries of rural areas. The necessity and the importance of making appropriate adjustments to the content of the federal target program, which is the basis for the development of regional programs of similar purpose of a strategic nature.
Key words: legal acts, environmental management, environmental protection, sustainable development of rural areas, continuity, inconsistencies, contradictions
Тарасенко Надежда Васильевна -
доктор экономических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления Ставропольский государственный аграрный университет Тел.: 8-905-490-59-41 E-mail: akusqau@mail.ru
Криулина Елена Николаевна -
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Ставропольский государственный аграрный университет Тел.: 8-905-463-79-78 E-mail: enkriulina@mail.ru
Tarasenko Nadezhda Vasil'evna -
Doctor of Economics, Professor of Department of Public Administration Stavropol State Agrarian University Tel.: 8-905-490-59-41 E-mail: akusqau@mail.ru
Kriulina Elena Nikolaevna -
Ph.D. in Economics, Associate Professor of Public Administration Stavropol State Agrarian University Tel.: 8-905-463-79-78 E-mail: enkriulina@mail.ru
В условиях усиления процессов международной интеграции все более актуализируются вопросы природопользования и охраны окружающей среды, являющиеся элементом устойчивого развития сельских территорий. Наиболее остро, с точки зрения сохранения природных ресурсов и достижения продовольственной безопасности России, они проявляются в границах ее сельских территорий.
Значимость их устойчивого развития в различных сферах хозяйственной жизни страны установлена положениями ряда нормативных правовых актов федерального и регионального уровней [1,2,3,4]. Вследствие этого подготовка к вступлению в ВТО и сам факт участия в этой международной организации побуждают к более активным государственным решениям в плане обеспечения устойчивого развития сельских
: № 1(13), 2014
территорий, определяют необходимость внесения определенных коррективов в содержание государственной политики, определяющую природоохранную деятельность.
Данная проблема применительно к сельским территориям исследуется уже в течение ряда лет, неоднократно отмечалось многообразие инструментов государственной (а также муниципальной) политики в части регулирования природоохранной деятельности и защиты окружающей среды, рассматривали и возможные механизмы ее совершенствования [5, с. 220223; 6, с. 227-228; 7, с. 193-197; 8; 9].
Однако ознакомление с принятыми в течение последних лет нормативными правовыми актами и проведение сравнительной содержательной характеристики тех из них, которые имеют прямое или опосредованное отношение к экологической составляющей устойчивого развития сельских территорий, позволило констатировать, что наряду преемственностью их положений имеет место несогласованность и даже противоречивость.
Прежде всего отметим, что в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20082012 годы имелся раздел по устойчивому развитию сельских территорий, в том числе определяющий решение экологических проблем. Действующая с 2013 года Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы также содержит соответствующие позиции [3]. В результате обеспечивается определенная преемственность их положений в этой части.
В принятой в конце 2010 года Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года в ее констатирующей части отмечается следующее: «На большей части сельских территорий сложилась тревожная экологическая ситуация, чему способствовали природно-ресурсная направленность развития экономики, ее низкий технологический уровень, недостатки экологического воспитания и иммиграционные процессы. Почти четвертая часть сельскохозяйственных угодий, в том числе около 30 процентов пашни, подвержены водной и ветровой эрозии. Ежегодно в результате несельскохозяйственной деятельности разрушается около 50 тыс. гектаров земель, масштабы этих разрушений превышают площадь рекультивируемых земель» [1].
В IV раздел этого документа, озаглавленный «Направления государственной политики в области устойчивого развития сельских территорий», включен пятый подраздел «Экологическая политика». В нем детально прописаны основные задачи экологической политики и
мероприятия, направленные на экологическую реабилитацию сельских территорий. Они касаются совершенствования нормативной правовой базы, снижения антропогенного воздействия на природную среду, инвентаризации экологического состояния сельских территорий, формирования и распределения природоохранных инвестиций, производства экологически чистой продукции, разработки новых стандартов экологически безопасного сельскохозяйственного производства, сертификации сельскохозяйственных производителей, финансовой поддержки производства экологически чистой продукции, ожидаемых результатов и многого другого.
По логике развития событий, разработанная в соответствии с Концепцией устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации (что обозначено в ее содержании) Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 20142017 годы и на период до 2020 года» (ФЦП) должна содержать практически все разделы и подразделы, отмеченные в Концепции [2]. Однако сравнительный анализ содержания этой Программы с положениями Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года выявил существенные расхождения, касающиеся, в первую очередь, природопользования и защиты окружающей среды, то есть комплекса природоохранных мероприятий.
Во всем многостраничном содержании этого важнейшего для российского села документе (более 27 страниц, а с приложениями более 100 страниц) лишь однажды упоминается рассматриваемая нами здесь проблема - в последнем абзаце третьего раздела Программы. Она дана в следующем контексте: «Мероприятия Программы предусматривают комплекс мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при их реализации. При проектировании объектов социальной и инженерной инфраструктуры в рамках реализации Программы будут предусматриваться меры по защите окружающей среды, включая применение энерго- и ресурсосберегающих и экологически безопасных материалов и технологий» [2].
Из приведенной цитаты можно сделать вывод о весьма частном характере мер по защите окружающей среды, предусмотренном этой Федеральной целевой программой. Они приурочены лишь к последствиям размещения объектов социальной и инженерной инфраструктуры в границах сельских территорий (заметим, что этот процесс в обозначенном периоде вряд ли предполагает быть масштабным). При таком подходе остаются за пределами государственного внимания многочисленные и сложнейшие проблемы экологического благополучия сельских территорий.
По ходу изложения этого документа разработчики Программы неоднократно адресуются к таким ее инструментам, как мобилизация собственных материальных, трудовых и финансовых ресурсов (регионов, муниципалитетов, сельских жителей и их объединений), грантовая поддержка местных инициатив сельских жителей, участие их в соответствующих конкурсах. Можно надеяться, что изложенное ориентирует всех заинтересованных лиц на охрану окружающей среды, а также в целом на природоохранную деятельность, хотя на это в Программе прямое указание отсутствует. Однако вызывает сомнения действенность подобных мер без целенаправленного, финансово обеспеченного государственного влияния, ведь отмеченные меры могут носить преимущественно лишь вспомогательный характер.
Хотелось бы обратить внимание и на следующее. Разработанная ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий Российской Федерации на 2014-2017 годы и на период до 2020 года» [2] должна служить базой, отправным документом для разработанных регионами ранее и корректируемых сейчас, к примеру, Ставропольским краем, аналогичных целевых программ (подпрограмм) «Устойчивое развитие сельских территорий региона (Ставропольского края) на 2014-2016 годы». Отсутствие в тексте данной Федеральной целевой программы разделов (подразделов), регулирующих природоохранную деятельность в границах сельских территорий, априори исключает их и из содержания аналогичных региональных программ по устойчивому развитию сельских территорий, разрабатываемых в 2014 году на ее основе.
В то же время подготовленные в ряде регионов страны, в том числе и в Ставропольском крае, еще в 2012-2013 годах (преимущественно на основании Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ), нормативные правовые документы - к примеру, краевая подпрограмма устойчивого развития сельских территорий на 2014-2016 годы, содержат соответствующие позиции [4].
Так, в констатирующей части краевой подпрограммы «Устойчивое развитие сельских территорий Ставропольского края на 20142016 годы» отмечается, что рациональное природопользование и природоохранная деятельность являются одними из важных аспектов функционирования сельских территорий. В крае, согласно генеральным схемам очистки территорий сельских населенных пунктов, ежегодно образуется более 7,2 млн м3 твердых бытовых отходов, но только 60 процентов таких отходов размещается на официально действующих полигонах и свалках. В большинстве сельских населенных пунктов система планово-регулярной очистки территорий не действует, отходы сжигаются или сбрасывают-
ся на несанкционированные свалки, а официальные свалки представляют собой технологически несовершенные и экологически опасные объекты, которые не отвечают природоохранным и санитарным требованиям.
Кроме того, особенностью Ставропольского края являются такие распространенные оползневые явления, как водная и ветровая эрозия почв, поэтому природоохранная деятельность включает также систему мероприятий, направленных на недопущение оползневых процессов и подтоплений - Ставрополье относится к территориям с их высоким риском. В упомянутой краевой программе отмечено, что истощение и загрязнение вод в водных объектах, прогрессирующее заиливание русел рек, водоемов и обводнительно-оросительных систем напрямую связаны со сбросом в реки загрязненных сточных ливневых и дренажных вод и недостаточно очищенных промышленных и хозяйственно-бытовых стоков. В связи со значительным износом (более 65 процентов) гидротехнических сооружений существует постоянная опасность оползневых процессов, затоплений либо подтоплений сельских поселений по причине выхода из строя изношенных гидротехнических сооружений, а также полного отсутствия или большого износа существующих систем канализации.
Учитывая это, в краевой подпрограмме «Устойчивое развитие сельских территорий Ставропольского края на 2014-2016 годы» были определены индикаторы, позволяющие отслеживать выполнение мероприятий Программы. Применительно к природоохранным мероприятиям было определено несколько показателей: количество приобретенной сельскими муниципалитетами специализированной техники для вывоза твердых бытовых отходов; количество введенных в эксплуатацию полигонов для утилизации твердых бытовых отходов в границах сельских территориях, отвечающих природоохранным и санитарным требованиям, протяженность введенных в эксплуатацию локальных водопроводов в сельских территориях и некоторые другие.
Итак, констатация в региональных программах (подпрограммах) прямого действия процессов, связанных с природопользованием и защитой окружающей среды, предполагает разработку соответствующих мероприятий по их нейтрализации и, соответственно, определение заказчиков, исполнителей, сроков их реализации и финансовых источников. Исключение же из содержания федеральной и региональных программ устойчивого развития сельских территорий таких позиций считаем недостаточно продуманным управленческим решением.
В определенной степени сложившуюся ситуацию могут сгладить разработка, принятие и безусловная реализация программ це-
;№ 1(13), 2014
левого назначения. К ним можно отнести краевую целевую программу: «Экология и природные ресурсы Ставропольского края на 2012-2015 годы», утвержденную постановлением Правительства Ставропольского края от 20 июля 2011 г. № 268-п. и ведомственную целевую программу: «Сохранение и воспроизводство плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения Ставропольского края на 2012-2014 годы», утвержденную приказом министерства сельского хозяйства Ставропольского края от 5 августа 2011 года № 248.
Заказчиком первой из них выступает краевое министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, а второй - краевое министерство сельского хозяйства. При этом целью краевой целевой программы обозначено повышение уровня экологической безопасности, улучшение качества окружающей среды, обеспечение рационального природопользования и конституционных прав жителей Ставропольского края на благоприятную окружающую среду. Одно лишь уточнение: действие этой программы рассчитано на весь Ставро-
польский край, и сельские территории в ней рассматриваются лишь фрагментарно.
В целом же отметим, что в Ставропольском крае создана и действует система природоохранного комплекса, успешно работают специализированные предприятия по мониторингу состояния окружающей среды и проведению природоохранных мероприятий. Однако для обеспечения должной согласованности разрабатываемых и реализуемых долговременных программ различного уровня по устойчивому развитию сельских территорий и их экологическому благополучию необходима ориентация на положения Концепции устойчивого развития сельских территорий России, где эти позиции прописаны наиболее четко. В Федеральной целевой программе «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года» такая связь не прослеживается, и есть определенная опасность того, что и в региональных документах, регулирующих устойчивое развитие сельских территорий, эта правовая коллизия будет растиражирована.
Литература
1. Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года. Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2010 года № 2136-р./тсх. ru>documents/document/show/14914.77. htm
2. Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года». Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 № 598 /http://www.rg.ru/pril/83/70/73/598_fcp. pdf
3. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20132020 годы. Утв. постановлением Правительства Российской федерации от 14 июля. 2012 № 717/http://www.mcx.ru/ navigation/docfeeder/show/342.htm
4. Подпрограмма «Устойчивое развитие сельских территорий Ставропольского края на 2014-2016 годы». Утв. постановлением Правительства Ставропольского края от 28.12.2012 года № 536/ http:// base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi? req=doc;base=RLAW077;n=56418чс
5. Тарасенко Н. В., Криулина Е. Н. Обеспечение рационального природопользования в аграрном регионе // Вестник университета (Государственный университет управления). 2011. № 23.
6. Тарасенко Н. В. Содержательные особенности государственного регулирования природоохранной деятельности // Вест-
References
1. Kontseptsiya sustainable development in rural areas of the Russian Federation for the period until 2020. approved by order Government of the Russian Federation dated 30 November 2010 number 2136-r./mcx.ru > documents/document/show/14914.77.htm
2. Federalnaya target program «Sustainable Development of Rural Areas for 2014-2017 and for the period up to 2020.» Approved by the Government of the Russian Federation from 15.07. 2013 № 598 / http://www.rg.ru/ pril/83/70/73/598_fcp.pdf
3. Gosudarstvennaya program for agricultural development and regulation of agricultural products, raw materials and food for 2013 - 2020. Approved by the Government of the Russian Federation from 14.iyulya. 2012 № 717/http :// www.mcx.ru/naviga-tion/docfeeder/show/342.htm
4. Podprogramma «Sustainable development of rural areas on the Stavropol Territory 2014-2016». Approved by the Government of Stavropol Territory from 28.12.2012, № 536.
5. Tarasenko N. V., Kriulina E. N. Sound environmental management in the agricultural region. Article // Bulletin of the University (State University of Management). 2011. № 23.
6. Tarasenko N. V. Meaningful features of state environmental regulation. Article // Bulletin of the University (State University of Management). 2011. № 24.
7. Tarasenko N. V., Kriulina E. N. Conservation and sustainable use of natural resources potential of rural areas of the Stavropol Territory // Agricultural Bulletin of Stavropol Region. 2013. № 2.
ник Университета (Государственный университет управления). 2011. № 24. С. 227228.
7. Тарасенко Н. В., Криулина Е. Н. Сохранение и рациональное использование природно-ресурсного потенциала сельских территорий Ставропольского края // Вестник АПК Ставрополья. 2013. № 2. С. 193-197.
8. Трухачев В. И., Тарасенко Н. В., Криули-на Е. Н. Социально-экономическое развитие муниципальных образований аграрного региона. Ставрополь, 2008. 104 с.
9. Трухачев В. И. Эффективность зональной специализации сельского хозяйства // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2005. № 2. С. 33.
8. Trukhachev V. I., Tarasenko N. V., Kriulina E.N. Social and economic development of municipal units of an agricultural region. Stavropol, 2008. 104 p.
9. Trukhachev V. I. Efficiency of zonal specialization in agriculture // Economy of the Agricultural and Processing Enterprises. 2005. № 2. P. 33.
