CC BY
165
Черкасова Инна Викторовна
соискатель кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права
(тел.: +79184900368)
Содержание административно-правового режима управления памятниками
истории и культуры
В статье исследуются элементы содержания административно-правовых режимов управления памятниками истории и культуры как объектами культурного наследия. Автор высказывает предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования данного административно-правового режима с целью эффективного использования, сохранения, охраны и популяризации памятников истории и культуры народов Российской Федерации.
Ключевые слова: памятник истории и культуры, административно-правовой режим, управление памятниками истории и культуры.
I.V. Cherkasova, Competitor of the Chair of Constitutional and Administrative Law of the Volgograd Institute of Economics, Sociology and Law; tel.: +79184900368.
Contents of the administrative and legal regime for the management of monuments of history and culture
The article explores the elements of administrative and legal regimes of monuments of history and culture as objects of cultural heritage. The author makes proposals to improve the regulation of the administrative and legal regime with a view to effective use, conservation, protection and promotion of the monuments of history and culture of the peoples of the Russian Federation.
Key words: monument of history and culture, administrative and legal regime, management of monuments of history and culture.
Административно-правовой режим управления памятниками истории и культуры является одним из наиболее значимых правовых режимов управления в социально-культурной сфере государственного управления.
Целью административно-правового режима управления памятниками истории и культуры является реализация конституционного права граждан на доступ к объектам культурного наследия, охрану, сохранение (реставрацию, консервацию, ремонт и приспособление) и популяризацию памятников истории и культуры. Данная цель устанавливается в ст. 7 и 47.4 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об объектах культурного наследия») [1]. Другим элементом содержания рассматриваемого правового режима является режимный объект. Статья 3 ФЗ «Об объектах культурного наследия» объектом данного режима признает памятники истории и культуры, под которыми понимаются: а) отдельные по-
стройки; б) здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); в) мемориальные квартиры; г) мавзолеи, отдельные захоронения; д) произведения монументального искусства; е) объекты науки и техники, включая военные; ж) частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки.
В современной научной и учебной литературе нет юридического определения памятника культуры как объекта культурного наследия [2, с. 2-5]. Эту проблему в большей степени разрабатывает культурологическая наука, но предлагаемые определения вряд ли в полной мере могут быть использованы для норматив-
89
ного закрепления [3, с. 41-52; 4]. Практически во всех работах, посвященных данным правовым проблемам, памятники культуры определяются через перечисление их видов, как это имеет место в приведенном выше законе, с чем вряд ли можно согласиться. В связи с этим следует попытаться дать определение указанному явлению с точки зрения возможности его легального закрепления. Памятники культуры характеризуются следующими признаками. Во-первых, они являются недвижимым имущественным комплексом либо связаны с определенным местом хранения (например, документальные памятники). Во-вторых, рассматриваемый вид объекта неотделим от определенной территории, т.е. размещается на земельном участке, который в соответствии с земельным законодательством относится к землям историко-культурного назначения (ст. 99 ЗК РФ). В-третьих, он обладает материальной и духовной ценностью для общества, что является признаком, присущим любому объекту культурного наследия. В-четвертых, по мнению государства, имеет особые порядок и условия использования. В-пятых, имеет определенное видовое многообразие (памятники истории, археологии, градостроительства и архитектуры, искусства и документальные памятники) и должен быть включен в Единый государственный реестр памятников истории и культуры. Данные обстоятельства позволяют определить «памятник культуры» как недвижимый имущественный комплекс, связанный с определенной территорией, обладающий материальной и духовной ценностью для народов Российской Федерации, в отношении которого установлены особый порядок и условия использования, включенный в Единый государственный реестр памятников истории и культуры.
Субъектами рассматриваемого режима являются федеральные органы государственного управления и органы управления, создаваемые в субъектах Российской Федерации и системе местного самоуправления. Основным федеральным органом государственного управления, реализующим рассматриваемые административно-правовые режимы, является Министерство культуры РФ [5].
В структуре органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вопросами сохранения и охраны объектов культурного наследия занимаются органы управления культурой, специально созданные для охраны,
реставрации и эксплуатации указанных объектов. Так, в соответствии со ст. 3 Закона Краснодарского края от 7 июня 2001 г. № 365-КЗ «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края -администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края» [6] в системе органов исполнительной власти края создано Управление государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края, необходимость данного органа предусмотрена и в ч. 1 ст. 7 Закона Краснодарского края от 6 февраля 2003 г. № 558-КЗ (с изменениями и дополнениями) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края» [7]. По-иному организована охрана памятников истории и культуры в Ростовской области, где в соответствии с Положением о Министерстве культуры Ростовской области, утвержденным постановлением главы Ростовской области от 22 апреля 2002 г. № 182 (с изменениями и дополнениями), функция по защите и охране объектов культурного наследия возложена на Министерство культуры Ростовской области, в структуре которой создан Отдел охраны объектов культурного наследия. Подобный подход в организации органов управления объектами культурного наследия регионального значения имеет место и в других субъектах Российской Федерации.
На муниципальном уровне вопросами управления объектами культурного наследия местного (муниципального) значения занимаются отделы культуры администрации муниципального образования. Компетенция указанных исполнительно-распорядительных органов в сфере управления объектами культурного наследия закрепляется в уставах муниципальных образований и нормативно-правовых актах глав муниципального образования, определяющих административно-правовой статус указанных органов.
Другим значимым элементом содержания административно-правового режима управления памятниками культуры является система режимных правил и процедур его осуществления. Таковыми режимными правилами и процедурами являются: а) учет памятников истории и культуры; б) формирование паспорта объекта культурного наследия; в) использование памятника истории и культуры; г) обеспечение его содержания и доступа к нему людей.
90
Учет памятников истории и культуры, обладающих признаками объекта культурного наследия, осуществляется независимо от того, в чьем пользовании или собственности они находятся. Данный учет включает в себя выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.
В ст. 52.1 ФЗ «Об объектах культурного наследия» определены принципы использования памятников истории и культуры, которые могут передаваться в безвозмездное пользование только указанным в данной норме субъектам. Следует признать, что приведенные требования к использованию памятника истории и культуры должны получить развитие в подзаконных нормативно-правовых актах и паспорте памятника. К числу такого рода подзаконных нормативно-правовых актов следует отнести, например, постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, Архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда» [8]. На федеральном уровне принимаются подзаконные нормативно-правовые акты, специально предназначенные для управления конкретным памятником культуры. Например, постановление Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 520 «О некоторых мерах по дальнейшему использованию памятников истории и культуры федерального (общероссийского) значения ансамбля Успенского монастыря Х-ХХ веков в г. Александрове Владимирской области» [9], в котором данный памятник культуры передается для использования в управление Русской православной церкви.
Вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признается памятником истории и культуры путем включения его в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры в зависимости от вида и категории его охраны. Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры являются основным документом их государственного учета и охраны.
Организация и проведение историко-культурной экспертизы является следующим эта-
пом по реализации рассматриваемого административно-правового режима. В соответствии со ст. 28 ФЗ «Об объектах культурного наследия» историко-культурная экспертиза на рассматриваемом этапе проводится в целях обоснования включения объекта культурного наследия в указанный реестр; определения категории историко-культурного значения памятника истории и культуры; обоснования изменения категории историко-культурного значения памятника, исключения данного объекта из Единого государственного реестра.
Памятники истории и культуры регионального значения или местного (муниципального) значения включаются в Единый государственный реестр в таком же порядке, что и аналогичные объекты федерального значения.
В соответствии со ст. 19 ФЗ «Об объектах культурного наследия» решение о включении или о невключении памятника истории и культуры в Единый государственный реестр должно быть принято в срок не более одного года со дня поступления в Министерство культуры РФ предусмотренных законом документов.
В ст. 22 и 23 ФЗ «Об объектах культурного наследия» закреплен порядок изменения категории памятника истории и культуры и его исключения из Единого государственного реестра. Изменение категории историко-культурного значения памятника осуществляется Правительством РФ в отношении памятника федерального значения или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в отношении объектов культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения. Изменение категории историко-культурного значения объекта производится по представлению Министерства культуры РФ на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы, которая проводится в целях обоснования изменения памятника истории и культуры.
Исключение рассматриваемого объекта культурного наследия из Единого государственного реестра осуществляется на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы, одной из целей которой является обоснование необходимости исключения данного объекта из указанного реестра, либо обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае полной физической утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного значения, которая может произойти: 1) при разруше-
91
нии в результате стихийного бедствия или иных природных факторов и невозможности его воссоздания как памятника или ансамбля; 2) при завершении археологического исследования объекта культурного наследия, в результате чего он полностью утрачивается. Исключение объекта культурного наследия из указанного реестра осуществляется Правительством РФ по представлению Министерства культуры РФ.
Следующим элементом, раскрывающим содержание режимных правил и процедур рассматриваемого административно-правового режима, является формирование паспорта памятника истории и культуры. В соответствии со ст. 21 ФЗ «Об объектах культурного наследия» на любой объект культурного наследия, включенный в Единый государственный реестр, составляется паспорт объекта культурного наследия. В данный паспорт вносятся сведения, составляющие предмет охраны данного объекта культурного наследия, и иные сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре. Паспорт объекта культурного наследия имеет важное юридическое значение. Во-первых, данный документ является необходимым условием регистрации права на недвижимое имущество его собственником. Во-вторых, паспорт памятника истории и культуры является документом, дающим возможность его эксплуатировать в объеме, определенном законом. В-третьих, паспорт памятника истории и культуры является необходимым для осуществления сделок с объектом культурного наследия либо земельным участком, в пределах которого располагается объект культурного наследия. Паспорт объекта культурного наследия выполняет следующие функции: а) распорядительную: он дает возможность эксплуатировать объект культурного наследия в пределах, установленных действующим российским законодательством; б) охранную: памятнику истории и культуры предоставляется соответствующий режим его охраны уполномоченными государственными органами; в) информационную: паспорт памятника истории и культуры содержит в себе научную и фактическую информацию об объекте.
Элементом, раскрывающим содержание режимных правил и процедур, является обеспечение содержания (сохранения) памятников истории и культуры и доступа людей к указанным объектам истории и культуры. Данные аспекты режимных правил и процедур рассматриваемого административно-правово-
го режима характеризуются императивностью, что свойственно для административного права. Данный метод правового регулирования указанных правил обусловлен стремлением государства к сохранению данных объектов и возможности реализации гражданами конституционного права на допуск к объектам культурного наследия, предусмотренного ч. 2 ст. 44 Конституции РФ.
Вопрос сохранения памятника истории и культуры является одним из ключевых в рамках содержания данного режима. Законодатель под сохранением памятника истории и культуры понимает действия, направленные на обеспечение физической сохранности памятника истории и культуры, проведение ремонтно-реставрационных работ, в том числе консервацию, ремонт памятника, его реставрацию, приспособление памятника для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор (ст. 40 ФЗ «Об объектах культурного наследия»). Консервация памятника истории и культуры представляет собой научно-исследовательскую, изыскательскую, проектную и производственную деятельность, проводимую в целях предотвращения ухудшения состояния памятника без изменения дошедшего до настоящего времени облика указанного объекта, в том числе противоаварийные работы. Ремонт памятника предполагает проведение научно-исследовательских, изыскательских, проектных и производственных работ, проводимых в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника без изменения его особенностей. Реставрацией памятников истории и культуры признается научно-исследовательская, изыскательская, проектная и производственная деятельность, проводимая в целях выявления и сохранности памятников истории и культуры. Приспособление памятника истории и культуры для современного использования есть научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для использования объекта культурного наследия без изменения его особенностей, в том числе реставрация, представляющая собой историко-культурную ценность элементов памятников.
Для проведения реставрации, консервации и ремонта памятников истории и культуры необходимо получить разрешение Министерства
92
культуры РФ для памятников федерального значения или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации для памятников истории и культуры регионального и местного (муниципального) значения. Приспособление памятника истории и культуры предполагает целый комплекс действий по подготовке его к эксплуатации, которая включает мероприятия по разработке программы туристического использования памятника, определению туристического маршрута, обеспечению безопасности для памятника истории и культуры, художественного оформления, благоустройство территории памятника истории и культуры, производство иных работ данной направленности.
Немаловажное значение среди режимных правил и процедур данного административно-правового режима имеет владение, пользование и распоряжение памятником истории и культуры. Поскольку памятники могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности и иных формах собственности (ч. 1 ст. 48 ФЗ «Об объектах культурного наследия»), постольку осуществление правомочий собственника имеет определенные особенности, обусловленные спецификой памятников истории и культуры. Осуществление правомочий собственника памятника истории и культуры регламентируется нормами гражданского законодательства с учетом особенностей, свойственных данному виду объекта культурного наследия. Градостроительное законодательство предусматривает следующие особенности управления памятниками истории и культуры: а) организацию и проведение экспертизы проектной документации на памятники истории и культуры (п. 5.1 ч. 1 ст. 6 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрадК РФ); б) неприменение к памятникам истории и культуры, к территориям, в границах которых они расположены, градостроительных регламентов (п. 1 ч. 4 ст. 36 ГрадК РФ); в) подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов, с учетом границ территорий памятников истории и культуры, включенных в Единый государственный реестр объектов
культурного наследия (ч. 10 ст. 45 ГрадК РФ).
Важной составной частью режимных правил управления памятниками истории и культуры является установление порядка пребывания (нахождения) и посещения граждан на территории памятника культуры, что обусловливается потребностью ознакомления с данным объектом культурного наследия, и как следствие, реализации лицом принадлежащего ему конституционного права, предусмотренного ч. 2 ст. 44 Конституции РФ. Содержание указанной конституционной нормы основывается на важнейших международно-правовых актах, в той или иной мере затрагивающих основные права человека в сфере культуры (ст. 27 Всеобщей декларации прав человека [10, с. 43], ст. 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах [10, с. 49]). Осуществление права на участие в культурной жизни предполагает предусмотренную законом и обеспеченную государством возможность пользования учреждениями культуры. В настоящее время правовое регулирование посещения гражданами памятников культуры регламентируется, главным образом, локальными правовыми актами, принимаемыми учреждениями, эксплуатирующими памятник культуры, исторический ансамбль или достопримечательное место. Так, п. 11 постановления Правительства РФ от 11 июля 1994 г. № 829 (с изменениями и дополнениями) «Об утверждении Положения о Государственном Русском музее» [11] предусматривает, что администрация Государственного Русского музея вправе «устанавливать по согласованию с Министерством внутренних дел РФ и Министерством культуры РФ режим доступа посетителей и порядок охраны музейных ценностей и имущества, а также создавать совместно с Министерством внутренних дел РФ и Министерством культуры РФ специальные службы безопасности для обеспечения установленного режима работы и доступа посетителей, охраны культурных ценностей и имущества музея». Подобная ситуация имеет место в отношении особо охраняемых памятников истории и культуры.
Приведенные положения в полной мере раскрывают содержание административно-правового режима управления памятниками истории и культуры и имеют не только важное научное, но и практическое значение для развития и совершенствования процесса управления данными объектами .
93
1. Собр. законодательства РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.
2. Ковалев Н.Д., Аронов Д. В. Статус памятников Великой Отечественной и Второй мировой войны - проблемы правового регулирования // Культура: управление, экономика, право. 2008. № 3.
3. Дьячков А.Н. Памятники в системе предметного мира культуры // Памятники и современность: Памятники в контексте историко-культурной среды. М., 1990.
4. Галкова О. В. Понятие «памятник культуры»: современные подходы в интерпретации // Вестн. Моск. гос. ун-та культуры и искусств. 2009. № 2.
5. Вопросы Министерства культуры Российской Федерации: указ Президента РФ от 20 июля 2011 г. № 590 // Собр. законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 938.
6. Кубанские новости. 2001. 28 июня.
7. Информ. бюл. Законодательного собрания Краснодарского края. 2003. № 2.
8. Собр. законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 3015.
9. Там же. 1996. № 18. Ст. 2168.
10. Международные акты о правах человека: сб. документов / сост. В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева. М., 1997.
11. Собр. законодательства РФ. 1994. № 14. Ст.1633.
1. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. № 26. Art. 2519.
2. Kovalev N.D., Aronov D.V. Status of monuments of the Great Patriotic War and World War II - the issues of legal regulation // Culture: management, economics, law. 2008. № 3.
3. Dyachkov A.N. Monuments in the material world cultures // Monuments and modernity: Monuments in the context of historical and cultural environment. Moscow, 1990.
4. Galkova O.V. Concept «monument of culture»: modern approaches to interpretation // Bull. of Moscow state university of culture and arts. 2009. № 2.
5. Issues of the Ministry of culture of the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation of July 20, 2011 № 590 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 7. Art. 938.
6. Cuban news. 2001. June 28.
7. Newsletter of the Legislative Assembly of the Krasnodar region. 2003. № 2.
8. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2001. № 29. Art. 3015.
9. Ibid. 1996. № 18. Art. 2168.
10. International instruments on human rights: coll. of documents / comp. V.A. Kartashkin, E.A. Lukashe-va. Moscow, 1997.
11. Coll. of legislation of the Russian Federation. 1994. № 14. Art. 1633.
94
