CC BY
57
УДК 342
DOI 10.24411/2078-5356-2019-10205
Коробова Александра Петровна Aleksandra P. Korobova
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и философии права
Самарский государственный экономический университет (443090, Самара, ул. Советской Армии, 141)
candidate of sciences (law), associate professor, associate professor of the department of theory and philosophy of law
Samara state university of economics (141 Sovetskoy Armii st., Samara, Russian Federation, 443090)
E-mail: a.p.korobova@inbox.ru
Карев Дмитрий Александрович Dmitriy A. Karev
старший преподаватель кафедры теории и философии права
Самарский государственный экономический университет (443090, Самара, ул. Советской Армии, 141)
senior lecturer of the department of theory and philosophy of law
Samara state university of economics (141 Sovetskoy Armii st., Samara, Russian Federation, 443090)
E-mail: kdmitry07@mail.ru
Сочетание частных и публичных начал в регулировании муниципальной службы в Российской Федерации
The combination of private and public principles in the regulation of municipal services in the Russian Federation
В статье рассматриваются особенности регули- The article discusses the features of the regulation
рования муниципальной службы как особого вида of the municipal service as a special type of public pro-
публичной профессиональной деятельности, связан- fessional activity associated with the use of private and
ные с использованием частных и публичных механиз- public mechanisms. The author concludes that private
мов. Автор приходит к выводу, что частно-правовое law regulation of municipal service relations should be
регулирование муниципально-служебных отношений subsidiary: firstly, such regulation is allowed only in cas-
должно носить субсидиарный характер: во-первых, es of absence of public law norms and, secondly, only in
такое регулирование допускается лишь в случаях part that does not contradict public law regulation of such
отсутствия публично-правовых норм и, во-вторых, relationship. лишь в части, не противоречащей публично-правовому регулированию таких отношений.
Ключевые слова: муниципальная служба, трудо- Keywords: municipal service, labor law, public regu-
вое право, публичное регулирование, императивные lation, mandatory rules, disciplinary responsibility, public
нормы, дисциплинарная ответственность, публичные grounds for termination of an employment contract. основания прекращения трудового договора.
Правовое регулирование муниципальной ства. Как известно, трудовое право, в отличие от
службы в значительно большей степени, в отли- права служебного, характеризуется большими
чие от службы государственной, остается в на- возможностями индивидуализации конкретных
стоящее время в сфере трудового законодатель- трудовых отношений путем достижения со-
© Коробова А.П., Карев Д.А., 2019
глашений между работодателем и работником (разумеется, не противоречащих трудовому законодательству). Это выражается в том числе в закреплении такого принципа трудового права (правового регулирования трудовых отношений), как принцип сочетания государственного и договорного регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (ст. 2 ТК РФ) [1, с. 124].
Индивидуальное регулирование, безусловно, имеет место в сфере государственно-служебных отношений. Однако значение его там заметно меньше, чем в сфере отношений трудоправовых. Как справедливо отмечает Г.А. Корнийчук, «в отличие от государственных служащих, стороны трудового договора более свободны в выборе его условий. Они вправе включать в трудовой договор любые условия, если они не ухудшают положение работника по сравнению с законами, иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями. Стороны же служебного контракта при определении его содержания ограничены рамками закона» [2, с. 68].
Муниципальные служащие (за исключением главы местной администрации) осуществляют свою профессиональную деятельность по трудовому договору. И хотя условия этого трудового договора в большей степени урегулированы законодательством, чем условия трудовых договоров большинства других работников, степень их возможной индивидуализации явно выше, чем у контрактов, заключаемых с государственными служащими. Таким образом, на муниципальной службе находит свое выражение принцип сочетания государственного и договорного регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, трансформирующийся здесь в принцип сочетания частных и публичных начал в регулировании муниципальной службы.
Как отмечается, «согласно ч. 2 ст. 3 на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными комментируемым Законом. Таким образом, статус муниципального служащего находится и под влиянием частного права» [3]. При этом многие исследователи отмечают «временный» характер подобного положения дел и высказывают мнение, что публично-правовые начала в правовом регулировании муниципальной службы будут укрепляться, а влияние норм частного права — ослабевать [4, с. 380].
Действительный смысл данного принципа выражается в том, что частно-правовое регулирова-
ние муниципально-служебных отношений должно носить субсидиарный характер: во-первых, такое регулирование допускается лишь в случаях отсутствия публично-правовых норм и, во-вторых, лишь в части, не противоречащей публично-правовому регулированию таких отношений.
Нормативная редукция данного принципа в системе законодательства о муниципальной службе представлена достаточно широким спектром различных институтов и правовых норм.
Во-первых, с целью обеспечения публичных интересов муниципальной службы законодательством закрепляются так называемые антикоррупционные стандарты, которые выступают элементом публично-правового статуса муниципального служащего. Согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — ФЗ № 273) введение таких стандартов предполагает установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области. Указанные ограничения и запреты, предусмотренные в отношении муниципальных служащих статьями 13 и 14 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 25), предполагают определенное ограничение общегражданских прав в публично значимых целях. Например, запрет заниматься предпринимательской деятельностью направлен на предотвращение коррупции в системе муниципальной службы. При этом в соответствии с принципом сочетания частных и публичных начал в регулировании муниципальной службы допускается выполнение муниципальным служащим иной оплачиваемой работы (работа по совместительству), если это не приводит к ситуации конфликта интересов (ч. 2 ст. 11 ФЗ № 25).
Во-вторых, на обеспечение баланса частных и публичных интересов на муниципальной службе направлен институт недопущения конфликта интересов. Понятие «конфликт интересов» является единым для государственной и муниципальной службы. Согласно статье 10 ФЗ № 273 под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осу-
ществление полномочий). Действующим законодательством предусматриваются различные меры по недопущению или урегулированию конфликта интересов, которые могут заключаться в изменении должностного или служебного положения муниципального служащего и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
В-третьих, нормативная реализация принципа сочетания частных и публичных начал в регулировании муниципальной службы выражается также в законодательном закреплении института публичной дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений. Такая ответственность была введена как для государственных, так и для муниципальных служащих Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». В частности, в ФЗ № 25 была включена статья 27.1, которая предусматривает императивное привлечение к дисциплинарной ответственности за несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Указание закона, что за подобные деяния «налагаются взыскания» означает, что представитель нанимателя (работодатель) обязан привлечь муниципального служащего к ответственности. Об этом свидетельствует и часть вторая данной статьи, согласно которой в случае непринятия муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, а также в случае непредставления им сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений, он подлежит (в императивном порядке) увольнению с муниципальной службы.
Данный механизм следует отличать от дисциплинарной ответственности, предусмотренной трудовым законодательством, которая предполагает право, а не обязанность представителя нанимателя (работодателя) привлечь муниципального служащего к ответственности за совершенный дисциплинарный проступок и, по существу, носит частно-правовой характер [5].
Непонимание или неучет данного принципа на практике приводит к законодательным «ку-
рьезам», которые можно проиллюстрировать на примере статьи 19 ФЗ № 25.
Данная статья содержит ряд дополнительных оснований увольнения муниципального служащего, которые, по сути, носят ярко выраженный публичный характер: достижение предельного возраста пребывания на муниципальной службе, прекращение гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства иного государства (вида на жительство), несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, применение административного наказания в виде дисквалификации. При этом в данной статье говорится о том, что при наличии данных оснований трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя). Во-первых, неверным представляется избранная законодателем диспозитивная формула данной нормы «может быть расторгнут». Это противоречит предусмотренному данным же законом публично-правовому регулированию отношений на муниципальной службе. Так, согласно статье 13 прекращение гражданства Российской Федерации, а равно и приобретение гражданства иного государства (вида на жительство) представляет собой ограничение, связанное с муниципальной службой. При этом статья 13 закрепляет норму, что при наличии ограничений, связанных с муниципальной службой, гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе. Иными словами, при таких обстоятельствах трудовой договор не может быть расторгнут, а подлежит прекращению (императивная норма).
То же касается и применения к муниципальному служащему административного наказания в виде дисквалификации. Согласно статье 3.11 КоАП дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности муниципальной службы, что неизбежно влечет прекращение трудового договора и увольнение с муниципальной службы. Кстати, весьма показательно, что Трудовой кодекс Российской Федерации (далее — ТК РФ) закрепляет аналогичное основание прекращение трудового договора не в 81 статье (Расторжение трудового договора по инициативе работодателя), а в статье 83 (Прекращение трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон), которая предусматривает императивное увольнение работника.
Справедливости ради нужно заметить, что некоторые из названных выше оснований пре-
кращения трудового договора с муниципальным служащим не носят обязательного для представителя нанимателя (работодателя) характера. Так, например, согласно части 2 статьи 19 ФЗ № 25 допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. Кроме того, нарушение запретов, в отличие от несоблюдения ограничений, не всегда влечет прекращение трудового договора с муниципальным служащим и его увольнение со службы. Однако и в данном случае указание на расторжение трудового договора по инициативе представителя нанимателя представляет собой неоправданное отступление от публично-правового характера регулирования соответствующих отношений.
Трудовым законодательством предусматривается широкая система гарантий при увольнении работника по инициативе работодателя. Так, согласно статье 81 ТК РФ не допускается увольнение работника по инициативе работодателя (за исключением случая ликвидации организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем) в период его временной нетрудоспособности и в период пребывания в отпуске. Статья 261 ТК РФ исключает возможность увольнения по инициативе работодателя широкого круга лиц в связи с наличием у них семейных обязанностей. Это вполне оправданно, когда прекращение трудового договора осуществляется по частной инициативе работодателя (прогул, появление на работе в состоянии алкогольного опьянения и т. п.). Однако предоставление таких гарантий в рассматриваемых случаях может идти вразрез с публичными интересами муниципальной службы. Например, одним из запретов, связанных с муниципальной службой, направленных на предотвращение коррупции в сфере муниципального управления, является запрет заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц (п. 3. ч. 1 ст. 14 ФЗ № 25). За нарушение данного запрета трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут, а сам муниципальный служащий может быть уволен с муниципальной службы. Однако расторжение трудового договора в связи с нарушением запретов отнесено Законом к увольнению по инициативе представителя нанимателя. Это означает, что, например, женщина, имеющая ребенка до трех
лет, обладает иммунитетом от такого увольнения. Безусловно, защита материнства и детства является важной социальной задачей российского государства. Однако в данной ситуации подобное регулирование фактически означает освобождение лица в течение трех лет от обязанности соблюдать запрет на осуществление предпринимательской деятельности. Подобная ситуация видится недопустимой с позиций публичного регулирования и требует изменений в подходах.
Примечания
1. Трудовое право: учебник для прикладного бакалавриата / под ред. В.Л. Гейхмана. М.: Юрайт, 2015.
2. Корнийчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. М.: Альфа-Пресс,
2006. 204 с.
3. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / под ред. А.Н. Козырина. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.01.2019).
4. Глушко Е.К. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 2. М.: АНО «Центр публично-правовых исследований», 2007. С. 375—394.
5. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации // Трудовое право. 2009. № 8, 9.
References
1. Labor law: a textbook for applied baccalaureate / ed. V.L. Geihman. Мoscow: Yurayt Publ., 2015. (In Russ.)
2. Korniychuk G.A. Civil servants. Features of labor regulation. Мoscow: Alfa Press Publ., 2006. 204 p. (In Russ.)
3. Comment (itemized) to the federal law of March 2, 2007 no. 25-ФЗ «On the Municipal Service in the Russian Federation» / ed. A.N. Kozyrin. Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 19.01.2019). (In Russ.)
4. Glushko E.K. Legal regulation of municipal service in the Russian Federation. Public law research. Yearbook of the Center for Public Law Research, vol. 2. Мoscow: ANO «Center for Public Law Research» Publ.,
2007. Pp. 375—394. (In Russ.)
5. Presnyakov M.V., Channov S.E. Disciplinary responsibility of civil servants: problems of regulatory certainty and fair differentiation. Labor Law, 2009, no. 8, 9. (In Russ.)
