CC BY
138
13 См.: БевзюкЕ.А. Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (постатейный) / под ред. С.Ю. Морозова. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2009.
14 См.: Тонкое Е.Е. Трансформация юридических форм осуществления государственных функций в условиях кризисной ситуации // История государства и права. 2009. № 11. С. 18.
15 См.: БевзюкЕ.А. Указ раб.
16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 8, ст. 897.
О.А. Лакаев
СЛУЖЕБНЫЕ СПОРЫ СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ
В статье рассматривается законодательство о служебных спорах, возникающих в органах внутренних дел и, в частности, в полиции. В результате проведенного анализа автор приходит к выводу, что как само понятие служебных споров, так и способы их разрешения, нуждаются в определенном совершенствовании и дает конкретные рекомендации.
Ключевые слова: служебные споры, конфликты, полиция, органы внутренних дел, государственная гражданская служба, гражданское судопроизводство, административное судопроизводство.
O.A. Lakaev
SERVICE CONFLICTS THE POLICE
The article discusses legislation regarding service conflicts that arise in the internal Affairs bodies and, in particular, the police. As a result of the analysis it is noted that as the concept of service conflicts and ways of resolving them does need a better the reveals on what basis the author makes specific recommendations.
Keywords: service conflicts, conflict, police, bodies of internal Affairs, civil service, civil proceedings, administrative proceedings.
При прохождении гражданином службы в органах полиции на должностях ее сотрудников у него могут возникать различные разногласия с руководством этих органов относительно условий ее прохождения. Такие разногласия, будучи нерешенными, приобретают характер служебных конфликтов. Сам термин конфликт (лат. сопШсШв — столкнувшийся) определяется как наиболее острый способ разрешения противоречий в интересах, целях, взглядах, возникающих в процессе социального взаимодействия, заключающийся в противодействии участников этого взаимодействия и обычно сопровождающийся негативными эмоциями, выходящий за рамки правил и норм1.
В законодательстве о государственной службе (в частности о службе в органах внутренних дел) понятие «конфликт» используется преимущественно применительно к конфликту интересов. Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (в ред. от 28 ноября 2015 г.) «под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объектив-
© Лакаев Олег Анатольевич, 2016
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: olegoleg81@mail.ru
ное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)»2.
Как видно, конфликт интересов — это ситуация наличия противоречий не между государственным служащим и его руководителем, а между должностными обязанностями указанного служащего и его частными интересами. По сути конфликт интересов носит внутренний характер, поскольку связан с наличием противоречивых интересов у одного и того же лица.
Применительно же к неурегулированным разногласиям между государственным служащим и его руководителем в законодательстве используется понятие «служебный спор». Так, например, согласно ст. 69 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 5 октября 2015 г.)3 индивидуальный служебный спор — неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров.
При этом понятие «служебные споры» отнюдь не тождественно понятию «служебные конфликты». Как справедливо отмечают М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов, «многие служебные конфликты могут существовать в государственном органе годами, практически никак не проявляясь вовне, либо получать разрешение путем договоренностей между представителем нанимателя и государственным з служащим... И лишь, если стороны, не желающие мириться с существующим по-
0
? ложением, не сумев разрешить проблему путем взаимных уступок, обращаются з для ее разрешения в специальные органы, — служебный конфликт переходит в » стадию служебного спора»4. М.В. Воробьева также указывает, что «служебный
1 спор не является по своей сущности конфликтом. Конфликт может быть предпо-| сылкой возникновения спора, но не любой административный спор развивается ! на базе конфликта»5.
§ С этих позиций не вполне корректным выглядит определение служебных
| споров, содержащееся в законодательстве о службе в органах внутренних дел. | В соответствии с ч. 1 ст. 72 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-'I ФЗ «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные | законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 5 октября 2015 г.) | (далее — Закон о службе в органах внутренних дел) служебный спор в органах внутренних дел — неурегулированные разногласия по вопросам, касающимся применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ в | сфере внутренних дел и контракта, между руководителем федерального органа § исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководи-| телем и сотрудником органов внутренних дел или гражданином, поступающим | на службу в органы внутренних дел либо ранее состоявшим на службе в органах внутренних дел, а также между прямым руководителем (начальником) или непосредственным руководителем (начальником) и сотрудником6.
Таким образом, в данном определении законодатель признал служебным спором любые неурегулированные разногласия по поводу прохождения службы между сотрудником органов внутренних дел и его руководителем, даже если 72 первый не предпринимает никаких действий для урегулирования этого спора.
Такой подход представляется неверным, поскольку служебный спор (так же как и трудовой) традиционно увязывается в правовой науке с определенными процессуальными механизмами его разрешения. В силу этого представляется необходимым уточнить формулировку служебного спора, содержащуюся в ч. 1 ст. 72 Закона о службе в органах внутренних дел, в частности, указав, что таковым признаются неурегулированные разногласия по вопросам, касающимся применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ в сфере внутренних дел и контракта, между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем и сотрудником органов внутренних дел или гражданином, поступающим на службу в органы внутренних дел либо ранее состоявшим на службе в органах внутренних дел, а также между прямым руководителем (начальником) или непосредственным руководителем (начальником) и сотрудником, по поводу которых сотрудник органов внутренних дел или гражданин, поступающий на службу в органы внутренних дел либо ранее состоявший на службе в органах внутренних дел, обратился за его разрешением к непосредственному руководителю (начальнику), прямому руководителю (начальнику) или в суд.
Обращения к указанным должностным лицам (в указанный орган) признаются способами разрешения служебных споров, прямо указанными в ч. 3 ст. 72 Закона о службе в органах внутренних дел. В отличие от трудового законодательства и законодательства о некоторых иных видах государственной службы, законодательство о службе в органах внутренних дел не предусматривает такого способа разрешения служебного (трудового) спора, как обращение в специальную комиссию по служебным (трудовым спорам). Заменой данной комиссии в ш органах внутренних дел и, в частности, полиции, выступают сами руководители и сотрудника органа внутренних дел (либо непосредственный либо прямой). Свя- а зано это с более жесткой иерархией и дисциплиной, характерной для службы о в правоохранительных органах, в силу которых принятие управленческих к решений ориентировано преимущественно на единоначалие, в то время как, о
п
например, на государственной гражданской службе гораздо большее значение а
имеет коллегиальное принятие решений. в
Справедливости ради следует отметить, что в настоящее время как комиссии о
по трудовым спорам, так и комиссии по служебным спорам, в большинстве ор- р
ганизаций либо функционируют крайне редко, либо вообще не создаются, так |
что, возможно, авторы Закона о службе в органах внутренних дел, отказываясь к
от этого звена рассмотрения служебных споров, просто следовали сложившейся а
к
практике7. ш
Особенность служебных споров в органах внутренних дел и полиции состоит ии также в том, что, говоря о разрешении служебных споров, законодатель имеет № в виду только индивидуальные служебные споры (хотя сам данный термин в 11
О
Законе не употребляется). Это следует как из вышеприведенного определения ) служебных споров в органах внутренних дел, так и из ч. 2 ст. 72 Закона о службе 6 в органах внутренних дел, согласно которой коллективные служебные споры в органах внутренних дел не допускаются.
Как уже указывалось, сотрудник органов внутренних дел (либо гражданин), имеющий разногласия по вопросам прохождения службы с руководством органов внутренних дел, может обратиться для разрешения спора как к этому руководству, так и в судебные органы. При этом обращение к непосредственно- 73
му руководителю (начальнику) является приоритетным способом разрешения служебного спора и лишь при несогласии с его решением или при невозможности рассмотрения непосредственным руководителем (начальником) служебного спора по существу он может обратиться к прямому руководителю (начальнику) или в суд.
Что касается рассмотрения служебных споров в служебном (административном) порядке, то сотрудник органов внутренних дел или гражданин, поступающий на службу в органы внутренних дел либо ранее состоявший на службе в органах внутренних дел, для разрешения служебного спора может обратиться к руководителю федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченному руководителю либо в суд в течение трех месяцев со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права, а для разрешения служебного спора, связанного с увольнением со службы в органах внутренних дел, в течение одного месяца со дня ознакомления с приказом об увольнении. Указанные сроки могут быть продлены в случаях пропуска по уважительным причинам.
Рапорт сотрудника органов внутренних дел или письменное заявление гражданина, поступающего на службу в органы внутренних дел либо ранее состоявшего на службе в органах внутренних дел, о разрешении служебного спора подлежит обязательной регистрации в день его подачи.
Служебный спор рассматривается руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем в течение одного месяца со дня подачи рапорта сотрудником органов внутренних з дел или со дня подачи письменного заявления гражданином, поступающим на
0
? службу в органы внутренних дел либо ранее состоявшим на службе в органах з внутренних дел, в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной 2 власти в сфере внутренних дел. В настоящее время такой порядок определен
1 Приказом МВД России от 13 августа 2012 г. № 782 «Об утверждении Порядка | рассмотрения служебного спора в органах внутренних дел Российской Федера-! ции» (в ред. от 2 июля 2014 г.) (зарегистрировано в Минюсте России 30 августа § 2012 г. № 25326)8.
| Решение руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере
| внутренних дел или уполномоченного руководителя по служебному спору мо-'I жет быть обжаловано в суд в течение десяти дней со дня вручения копии соот-| ветствующего решения сотруднику органов внутренних дел или гражданину, | поступающему на службу в органы внутренних дел либо ранее состоявшему на службе в органах внутренних дел, обратившимся для разрешения служебного I спора.
ё Обращение и рассмотрение служебных споров сотрудников органов внутрен-
§ них дел и полиции осуществляется судами в порядке гражданского судопро-| изводства. Необходимо указать, что, вообще говоря, ст. 22 ГПК РФ не относит | напрямую служебные споры к подведомственности судов общей юрисдикции. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. 74 Как видно, служебные правоотношения в этом перечне не указаны. Между тем
отношения, связанные с прохождением государственной службы на должностях сотрудников органов внутренних дел и полиции, как вытекает из ч. 2 ст. 2 Закона о службе в органах внутренних дел, не являются трудовыми.
Следует отметить, что опасения по поводу неподсудности служебных споров судам общей юрисдикции высказывались в свое время и применительно к спорам, возникающим на государственной гражданской службе9. Однако на практике эти опасения не оправдались: суды принимают и рассматривают иски, связанные как с государственной гражданской службой, так и со службой в органах внутренних дел, признавая указанные служебные споры разновидностью трудовых. Более того, они применяют и ряд норм, содержащихся в трудовом законодательстве (ст. 392-397 ТК РФ)10, поскольку такая возможность предусмотрена ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ч. 2 ст. 34 Федерального закона «О полиции»11.
Вместе с тем нерешенным остается вопрос о рассмотрении служебных споров в порядке не общего (гражданского), а специального (административного) судопроизводства. На необходимости разрешения служебных споров по правилам последнего обоснованно настаивают ряд специалистов, поскольку, по их мнению, государственная служба представляет собой публично-правовой институт, в котором доминируют нормы административного права12.
В проекте федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации», подготовленном Верховным Судом РФ, п. «ф» ч. 1 ст. 18 относит к подсудности межрайонного административного суда споры «о прохождении службы служащими государственных и муниципальных учреждений, которым присвоены классные чины, включая споры о карьере». Однако i в процессе развития законодательства об административном судопроизводстве и возобладала иная точка зрения, и вступивший в силу с 15 сентября 2015 г. Ко- а декс административного судопроизводства РФ13 какие-либо служебные споры к о подсудности в рамках административного судопроизводства не относит. к
Данное решение представляется принципиально неверным, т.к. служебный о
п
спор имеет все признаки административного: возникает между представителем | государства и иным субъектом (субъектами); юридический вопрос, составляю- в
е
щий содержание спора, регулируется нормами административного права; имеет о
специальный порядок разрешения14 (применительно к служебному споры — р
только досудебный порядок). |
В связи с этим считаем, что в перспективе в законодательстве рассмотрение к
служебных споров в судебном порядке должно быть отнесено к административ- а
ному, а не гражданскому судопроизводству, что будет способствовать повышению |
качества государственного управления. ии
№
ю
1 См.: Анцупов А. Я., Шипилов А.И. Значение, предмет и задачи конфликтологии // Конфликтология. М., ( 1999. С. 81. о
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228; 2015. № 48, ч. 1, ст. 6720. 2
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2015. № 41, ч. 2, ст. 5639. о
4 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Разрешение служебных споров (теоретические и практические проблемы) 6 // Гражданин и право. 2007. № 6. С. 82.
5 Воробьева М.В. Сущность служебного спора, возникающего в системе государственной гражданской службы, как разновидности административно-правового спора // Российская юстиция. 2014. № 5. С. 70.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации 2011. № 49, ч. 1, ст. 7020; 2015. № 41, ч. 2, ст. 5639.
7 См., например: Сафарова Е. Трудовые споры: индивидуальные и коллективные // Трудовое право. 2010. № 11; Карабельников Б.Р. Трудовые отношения в акционерных обществах. М., 2001; Его же. Трудовые отношения в хозяйственных обществах. М., 2003.
8 Российская газета. 2012. № 206; 2014. № 208. 75
9 См.: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Разрешение служебных споров (теоретические и практические проблемы) // Гражданин и право. 2007. № 6. С. 84; Их же. Трудовое право России. М., 2007 и др.
10 См.: Коробченко В.В. К вопросу о рассмотрении индивидуальных служебных споров в сфере государственной гражданской службы в судебном порядке // Трудовое право в России и за рубежом. 2015. № 1. С. 27.
11 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в ред. от 13 июля 2015 г.) «О полиции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900; 2015. № 29, ч 1, ст. 4374.
12 См.: Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. № 1, 2; Зубарев С.М. Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13 См.: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (в ред. от 29 июня 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10, ст. 1391; 2015. № 27, ст. 3981.
14 Подробнее об этом см.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001; Хаманева Н.Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения // Государство и право. 2006. № 11; Чечот Д.М. Неисковые производства. М., 1973. С. 53.
Н.В. Богатырева
РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В ОБЛАСТИ ГЕННО-ИНЖЕНЕРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В статье анализируются сущность и назначение разрешительной системы; рассматриваются понятие и формы административного разрешения. Формулируется определение разрешительной системы в области генно-инженерной деятельности, элементами которой являются лицензирование, регистрация и сертификация.
Ключевые слова: разрешительная система, разрешение, генно-инженерная деятельность, административно-правовое регулирование, лицензирование, регистрация.
N.V. Bogatyreva
PERMITTING SYSTEM IN THE FIELD OF GENETIC ENGINEERING
This article is dedicated to analysis of permitting system and its purpose, the concept and forms of administrative permit are discussed. The author defines permitting system in the field of genetic engineering activities and its components such as licensing, registration and certification.
Keywords: permitting system, permit, genetic engineering activities, administrative legal regulation, licensing, registration.
Разрешение наряду с дозволением и запретом служит одним из методов, используемых в административном праве1. Как отмечает Ю.К. Валяев, «разрешительный способ является самостоятельным способом правового регулирования, занимающим промежуточное положение между дозволениями и запретами, и охватывает совокупность конкретных способов регулятивного воздействия публичной власти на общественные отношения»2.
В советское время данный метод получил широкое применение, посредством выдачи разрешений регулировались производство и оборот оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов, порядок открытия и функционирования полиграфических предприятий и др.3 Так, М.И. Еропкин определял разрешительную систему как совокупность правил, регламентирующих порядок произ-
© Богатырева Наталия Владимировна, 2016
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: nvbogatyreva@gmail.com
