CC BY
243
Служебные разоблачения в системе государственной службы России как антикоррупционный инструмент
Батищева Мария Александровна
Аспирантка
Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
maria.batishcheva@gmail.com
Аннотация: Статья посвящена анализу служебных разоблачений как одному из эффективных инструментов борьбы с коррупцией среди государственных служащих. Обоснована необходимость внедрения служебных разоблачений в российскую практику.
Abstract: The article analyzes the whistleblowing as one of the effective tools to combat against corruption in public service. The necessity of the official disclosures’ implementation into the Russian practice is also substantiated.
Ключевые слова: Коррупция, служебные разоблачения, государственная служба, защита свидетелей, антикоррупционные меры.
Keywords: Corruption, whistleblowing, public service, whistleblower
legislation, anticorruption measures.
На протяжении последних лет в Российской Федерации все активнее констатируется факт широкого распространения коррупции и ее негативного влияния на все сферы жизнедеятельности государства и общества.
Существует множество определений коррупции. Федеральный закон Российской Федерации «О противодействии коррупции» определяет ее как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде
денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами»1. С точки зрения Уголовного права, коррупция — это «социальное явление, поражающее публичный аппарат управления, выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах»2. Социология определяет коррупцию как «отказ от ожидаемых стандартов поведения со стороны представителей
- 3
власти ради незаконной личной выгоды» .
Негативные последствия коррупции для российского общества весьма существенны. Она размывает такие важнейшие конституционные принципы консолидации, как принцип социальной справедливости, препятствует формированию среднего класса как основы внутриполитической стабильности в стране и инструмента контроля над исполнительной властью, то есть не только тормозит прогрессивное развитие всего общества, но более того —
4
ставит под вопрос перспективы его динамичного планомерного развития .
Последствия коррупции принято разделять на экономические, социальные, и политические. Экономические последствия выражаются следующим образом:5
1. Расширение теневой экономики.
2. Нарушение конкурентных механизмов рынка.
3. Замедление появления эффективных частных собственников (из-за нарушений в приватизации и искусственных банкротств).
1 http://base.garant.rU/12164203/#1
2 Уголовное право России. М., 1998. С. 656.
3 Джерри Д., Джерри Дж. Большой толковый социологический словарь. Т. 1 / Пер. с англ. - М.: Вече. АСТ, 2001. С. 332.
4 Борьба с коррупцией: многовекторность противодействия / В. М. Бочаров, А. Н. Соколов. - С.3 -11.
5 По материалам: Антикоррупционная политика. Учебное пособие. Под ред. Г. Сатарова. - М.: РП «Спас», 2004. С. 64-66.
4. Неэффективное использование бюджетных средства (при распределении государственных заказов).
5. Повышение цен за счет коррупционных «накладных расходов».
6. Ухудшение инвестиционного климата (из-за недоверия к власти).
7. Расширение масштабов коррупции на фирмах и предприятиях.
Социальные последствия коррупции включают в себя:
1. Отвлечение колоссальных средств от целей общественного развития.
2. Увеличение имущественного неравенства, рост бедности населения.
3. Дискредитация права как основного инструмента регулирования жизни государства и общества.
4. Укрепление организованной преступности из-за коррупции в правоохранительных органах.
5. Увеличение социальной напряженности.
Политические последствия коррупции проявляются следующим
образом:
1. Происходит смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования тех или иных кланов.
2. Уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества.
3. Падает престиж страны на международной арене.
4. Профанируется и снижается политическая конкуренция. Возникает разложение демократических институтов.
Россия является страной с крайне высоким уровнем коррупции. В 2011 году по уровню восприятия коррупции (индекс CPI) Россия наравне с Угандой и Нигерией занимала 143 место из 182 возможных, согласно данным неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию уровню коррупции «Трансперенси Интернешнл» (Transperency International).6
В докладе, подготовленном к заседанию рабочей группы по формированию «открытого правительства» от 22 марта 2012 года, отмечается,
6 http://www.transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/ivk-2011.
что коррупция является существенным препятствием экономического роста России, не позволяет строить инфраструктуру и армию, справляться с проблемами экологии, а также решать вопросы межнациональных отношений. Без коррупции экономика России могла бы ежегодно расти с темпом в 6%, вместо нынешних 4%. «Только «откаты» составляют 1-2% ВВП, что сопоставимо с дефицитом Пенсионного фонда», — говорится в документе. Российские компании регулярно сталкиваются с коррупцией практически во всех сферах. При попытке доступа к госзаказу, прохождении проверок уровень коррупции составляет около 32%.8
Таким образом, коррупция препятствует повышению эффективности национальной экономики и проведению социальных преобразований, кроме того, вызывает у граждан недоверие к государственным институтам, создает на международном уровне негативный имидж России и в полной мере может рассматриваться как одна из угроз национальной безопасности.
Существуют различные способы борьбы с коррупцией. Исходя из накопленного опыта, меры по активному противодействию коррупции подразделяются на две большие группы: меры борьбы с уже существующей коррупцией (конкретными коррупционерами) и меры борьбы с потенциальной коррупцией (институциональными предпосылками, обуславливающими коррупцию).9 При этом на практике применяются смешанные стратегии противодействия коррупции. Борьба с конкретными коррупционерами может дать положительный эффект «в наведении порядка для дальнейшей качественной смены курса в антикоррупционной политике»; в то время как «системный подход» дает возможность «комплексного воздействия на ситуацию, открывает перспективы долгосрочного последовательного воздействия на нее».10 Хотя существуют и определенные ограничения для стратегий в рамках «системного подхода». В частности, «антикоррупционный институционализм» эффективен, главным образом, в обществах «где развиты
7 http://www.ria.ru/society/20120322/602771597.html.
8 Там же.
9 Антикоррупционная политика. Учебное пособие. Под ред. Г. Сатарова. - М.: РП «Спас», 2004. С. 191
10 Там же. С. 229
традиции гражданственности и политической конкуренции, где действует независимая судебная система, а гражданская администрация рационализирована и технически эффективна».11 Таким образом, для сегодняшней России оперативные меры по борьбе с существующей коррупцией и конкретными коррупционерами являются наиболее подходящими и способны дать наибольший положительный эффект.
Как показывает международный опыт, неотъемлемой частью эффективного механизма противодействия коррупционным действиям государственных служащих, являются служебные разоблачения. Общий смысл понятия «служебное разоблачение» заложен в его англоязычном аналоге: слово «whistleblowing» в дословном переводе означает «дуть в свисток». Данное понятие адресует нас к образу полицейского, который дует в свисток, уличая
кого-либо в совершении преступления с тем, чтобы привлечь внимание
12
общественности к правонарушению . Кроме того, некоторые исследователи связывают происхождение понятия «whistleblowing» с действиями арбитров спортивных состязаний, когда те останавливают игру, потому что было совершено нарушение установленных правил.13
Наибольшее распространение в зарубежных исследованиях получило определение понятия «служебного разоблачения», данное учеными Дженет Ниар и Марчия Майсли (Janet Near and Marcia Miceli): «Служебные разоблачения - это раскрытие членами организации (настоящими или бывшими) незаконных, аморальных, нелегитимных действий под контролем их руководителей, лицам или организациям, которые способны произвести
14
результативные действия ».
Российские исследователи Д.Р. Васильев, П.Ю. Дробышев и А.В. Конов определяют служебные разоблачения как «предоставление государственными служащими своим руководителям или СМИ сведений о незаконных или
11 Антикоррупционная политика. Учебное пособие. Под ред. Г. Сатарова. - М.: РП «Спас», 2004. С. 192.
12 Там же.
13 Fraschini, G., Whistleblowing At Work: Ethical And Juridical Issues. Ph.D. dissertation, University Carlo Cattaneo, 2006-2007. p.3.
14 Miceli, M. and Near, J., 1992, p. 15. as cited by Jubb, Peter. 1999. “Whistleblowing: A Restrictive Definition and Interpretation.” Journal of Business Ethics, Aug. p. 83.
неэффективных действиях государственных органов или отдельных должностных лиц».15 При этом необходимо подчеркнуть, что неотъемлемой частью механизма служебных разоблачений является защита лиц, совершающих служебное разоблачение. Поэтому служебные разоблачения рассматриваются как «средство поддержания подотчетности, путем предоставления информации о должностном преступлении, включающее одновременно защиту лица, совершающего служебное разоблачение, от санкций в любых формах».16
В «Рекомендуемых принципах законодательства о служебном разоблачении», разработанных неправительственной международной организацией по борьбе с коррупцией и исследованию уровню коррупции «Трансперенси Интернешнл» (Transperency International), говорится: «Лица, совершающие служебные разоблачения, могут играть важную роль в выявлении мошенничества, злоупотребления и коррупции... Для защиты общественного блага, разоблачители часто рискуют. Они могут сталкиваться с преследованиями или увольнениями с работы, их работодатель может подать на них в суд (или угрожать подать в суд) за нарушение конфиденциальности или клевету, и они даже могут быть подвергнуты уголовной ответственности. Все шире признается, что эффективная защита информаторов от возмездия будет способствовать раскрытию и поощрять открытость и подотчетность на рабочих
17
местах».
Существуют различные способы, которыми могут воспользоваться лица при сообщении о нарушениях. В связи с этим служебные разоблачения разделяются на внутренние (сообщение о факте нарушения внутри организации, например, своему руководителю или коллегам) и внешние (сообщение о факте нарушения за пределы организации, например, в СМИ, уполномоченным органам или лицам по борьбе с коррупцией);
15 Васильев Д.Р., Дробышев П.Ю., Конов А.В., Административная этика как средство противодействия коррупции. 2003 г. Московский центр Карнеги. № 4. С. 24.
16 Banisar, D., 2006, p. 4. Цитированы C. 21-22: The Status of Whistleblowing in South Africa Taking stock Patricia Martin, June 2010.
17 http://www.transparency.org/content/download/48525/775659/Principles Whistleblowing Legislation.pdf.
идентифицированные (сообщение лицом о правонарушении от своего реального имени) и анонимные (без имени, или с вымышленным именем) (Dworkin and Baucus, 1998; Grant, 2002; Heungsik, Rehg and Donggi, 2005)18.
Процедура служебного разоблачения пользуется наибольшей популярностью в англосаксонских странах как одно из важнейших средств обеспечения борьбы с коррупцией и прозрачности государственной службы. Важность процедуры «служебного разоблачения» состоит в том, что она позволяет осуществлять контроль изнутри государственного аппарата. Поэтому в США, Канаде, Великобритании и в ряде других стран была создана целая система мер по защите государственных служащих, совершающих служебные разоблачения, от мести со стороны коллег и начальства, в том числе были разработаны специальные нормативные акты19. Первой страной, принявшей закон о служебных разоблачениях, являются Соединенные Штаты Америки. Этот нормативный акт был введен в рамках законодательства о реформировании государственной службы от 1978 года и стал самостоятельным документом в 1989 году, получив название «Закон о защите лиц, совершающих служебные разоблачения» («Whistleblower Protection Act»). С тех пор целый ряд стран последовали примеру США, признав необходимость правовой защиты лиц, совершающих служебные разоблачения, и приняли подобные законы. В частности, в Германии и Венгрии обязанность государственного служащего сообщать о замеченных фактах недолжного поведения предписывается законами о государственной службе, в Люксембурге — Уголовным кодексом, во Франции — Уголовно-процессуальным кодексом и т. д. Кроме того, во многих зарубежных странах существуют специальные государственные органы, в которые могут обращаться чиновники, осуществляющие служебное разоблачение.
Кроме того, существуют международные нормативные документы антикоррупционой направленности, предусматривающие положения о правовой
18 Park, H. et al. (2008), 'Cultural orientation and attitudes towards different forms of whistleblowing: A comparison of South Korea, Turkey and the UK', Journal of Business Ethics, 82 (4), pp. 929-939.
19 Конов А.В., Указ. соч. С.5.
защите лиц, совершающих служебные разоблачения. Например, Межамериканская Конвенция по борьбе с коррупцией, вступившая в силу в марте 1997 года и ставшая первым международным документом по борьбе с коррупцией, содержит положение о защите лиц, информирующих о коррупционных действиях. От членов Организации американских государств (ОАГ) требуется, в частности, рассмотреть вопрос о создании, сохранении и укреплении «системы защиты государственных служащих и частных лиц, которые на разумных основаниях сообщают о коррупционном поведении, включая их защиту в соответствии с законами штатов и основными принципами правовой системы государства»20. Подобное положение есть и в европейском законодательстве. В частности, статья 22 Уголовной Конвенции Европейского Совета по борьбе с коррупцией (European Council’s Criminal Law Convention on Corruption) гласит: «Конвенция обязывает государств-участников включить в законодательные акты своих стран положение о предоставлении защиты лицам, совершающим служебные разоблачения».21
В зарубежных исследованиях является общепризнанным факт эффективности служебных разоблачений как антикоррупционного инструмента. Американские ученые Ф. Джо^ М. Томпкинс и С. Хейс (P.H. Jos, M.E. Tompkins, S. W. Hays) провели исследование деятельности государственных служащих США и пришли к выводу, что служебные разоблачения являются весьма результативным инструментом, способным приводить к положительным изменениям как в рамках самой организации, так и в обществе в целом. Проведенный ими анализ показал, что служебные разоблачения вылились в целый ряд расследований внутри Конгресса США и завершились уголовным преследованием лиц, виновных в противоправных действиях (см. Таблица 1). 22
20 http://conventions.coe.int/treaty/en/treatieshtml/173.htm
21 Там же.
22 Jos, P. H., Tompkins, M. and Hays, S., 1989. “In Praise of Difficult People: A Portrait Of the Committed Whistleblower.” Public Administration Review, Nov/Dec.1989; 49, 6; Academic Research Library, p. 555.
Процент (%), от числа отпрошенных респондентов
Произошедшие 62
изменения внутри
организации:
Изменения в 37
руководстве
Увольнение, 37
перевод по
службе,
назначение
новых
сотрудников
Изменение 24
инструкции
для служащих
Ведомственна 17
я
реорганизация
Повышение 11
безопасности
Изменение 32
внутриоргани
зационнои
политики
Произошедшие 51
расследования за
пределами
организации:
Со стороны ФБР, 31
Управление по
охране
окружающей
среды и др.
Слушания и 28
расследования в
Конгрессе США
Уголовные 22
дела
Предъявленн 11
ые обвинения
Вынесение 12
наказания
Таблица 1. Изменения в государственной организации после совершения
служебных разоблачений
Американские ученые Р.Э. Джонсон и М. Крафт (R.A. Johnson and M. Kraft) (1990), исследуя практическое функционирование служебных разоблачений в системе государственной службы США, установили, что служебные разоблачения способствовали: 1) изменению в повестке дня политики
правительства; 2) существенным изменениям государственной политики в
23
целом; 3) изменениям в бюрократических и организационных процедурах .
Весьма показательный эксперимент, свидетельствующий об эффективности механизма служебных разоблачений при противодействии коррупционному поведению государственных служащих, был проведен Ассоциацией профсоюзов Нидерландов (Federatie Nederlandse Vakbeweing). Была создана специальная «горячая линия» для приема жалоб государственных служащих. При обработке звонков выяснилось, что более всего звонившие были обеспокоены:
1. многочисленными нарушениями, включавшими коррупцию, мошенничество, необоснованную трату государственных средств (33%);
2. превышениями властных полномочий (33%);
3. несоблюдением принятых норм и правил (20 %);
24
4. сокрытием информации (14%) .
Более того, в результате опроса государственных служащих выяснилось, что 25% из них имели намерение раскрыть информацию о случаях коррупционного поведения, но промолчали из-за боязни возможных преследований25.
В России в настоящее время, несмотря на отсутствие практики служебных
23 Johnson, R. A. and Kraft, M., 1990.”Bureaucratic Whistleblowing and Policy Change”. The Western Political Quarterly, Vol. 43, No. 4 (Dec.), pp. 849-874.
24 http ://www. againstcorruption. org/reports/2002-08-C-whistle. doc
25 Там же.
разоблачений, все активнее обсуждается возможность появления специальных законов о защите государственных служащих, совершающих служебные разоблачения, от мести со стороны руководителей и коллег26. При этом особый акцент делается на признание служебных разоблачений как эффективного инструмента, обладающего огромным потенциалом в борьбе с коррупцией.
В частности, еще в 2007 году в Московской области была разработана «Программа противодействия коррупции в Московской области на 2007-2008 годы». В ней говорилось, что важной задачей является «внедрение внутреннего контроля в исполнительных органах местного самоуправления муниципальных
27
образований Московской области» . В связи с этим «в сфере компетенции органов исполнительной власти Московской области находится возможность создания собственных систем внутреннего контроля, основанных на механизме служебных разоблачений. Механизм служебных разоблачений заключается в немедленном предоставлении отдельными государственными гражданскими служащими органа исполнительной власти информации о коррупционных
инцидентах, в которых вовлечены коллеги, в Главное региональное управление
28
региональной безопасности Московской области» . Однако в подобной редакции данная Программа так и не была принята.
Эксперты в области антикоррупционных исследований считают, что служебные разоблачения являются едва ли не самым эффективным ответом на жесткие коррупционные вызовы российской реальности. В частности, директор «Центра-ТИ» Е. Панфилова считает, что «коррупция становится все более агрессивной, и люди боятся мести тех, с кем надо бороться; превалирует общий страх, ощущение того, что люди, с которыми надо бороться, слишком всевластны». По ее мнению, единственный способ это преодолеть - «ввести
29 -гг
институт защиты свидетелей коррупции» . При этом даже имеющиеся каналы распространения информации о фактах коррупции, такие например, как Интернет, будут работать еще более эффективно, когда люди будут чувствовать,
26 Конов А.В., Указ. соч., С.24.
27 http://me.mosreg.ru/userdata/docs2/pr.doc
28 http://me.mosreg.ru/userdata/docs2/pr.doc
29 http://ria.ru/analytics/20111209/511232295.html?id=
что они находятся под законодательной защитой и перестанут «бояться публично выступать, рассказывая о фактах коррупции»30. Тем более что роль СМИ в борьбе с коррупцией является ключевой, что признал и Президент
31
России. Однако, как показывает международный опыт, без законодательной защиты свидетелей и граждан, сообщающих о коррупционных деяниях, участие СМИ в борьбе с коррупцией может оказаться малоэффективным.
В настоящее время в России возможность появления специального закона о защите лиц, совершающих служебные разоблачения, обсуждается и на самом высоком уровне. Весной 2012 года эксперты рабочей группы по формированию «открытого правительства» предложили Президенту России создать федеральный орган по борьбе с коррупцией. К числу функций этого органа они отнесли и защиту свидетелей и граждан, сообщающих о коррупции, для чего,
32
согласно экспертным заключениям, необходимо принять отдельный закон. Если не будет мощного противодействия его принятию со стороны влиятельных групп коррумпированных чиновников, то вполне возможно, в ближайшее время он может стать реальностью, что безусловно, крайне позитивно отразится на снижении уровня коррупции среди государственных служащих в России.
Полноценное функционирование механизма служебных разоблачений в Российской Федерации, способствуя пресечению и вскрытию фактов незаконного или неэффективного поведения государственных служащих, существенно повысит эффективность института государственной службы. В свою очередь, это положительным образом скажется на расходовании государственных средств, придав этой процедуре гораздо большую прозрачность, ответственность и подотчетность, а значит, - создаст предпосылки для более эффективного экономического развития государства, что особенно важно на этапе социальных преобразований в стране и в период кризисных явлений в мировой экономике.
30 Там же.
31 http://lenta.ru/news/2012/03/22/corruption1/
32 http://ria.ru/economy/20120322/602796941.html
Библиографический список
1) Антикоррупционная политика. Учебное пособие. Под ред. Г. Сатарова. - М.: РП «Спас», 2004.
2) Аристотель. Политика. Кн. VI, гл. IX, § 8, 9, 10, 11.; Шершеневич, Г.Ф. История философии права. - СПб: Университет МВД России, 2001.
3) Бочаров В.М., Соколов А.Н. Борьба с коррупцией: многовекторность противодействия, Москва, 2009.
4) Васильев Д.Р., Дробышев П.Ю., Конов А.В., Административная этика как средство противодействия коррупции. 2003 г Московский центр Карнеги. №4.
5) Джерри Д., Джерри Дж. Большой толковый социологический словарь. Т. 1./ Пер. с англ. - М.: Вече. АСТ, 2001.
6) Уголовное право России. М., 1998. С. 656.
7) Banisar, D, Whistleblowing: International Standards and Developments, Transparency International, 2006 and revised in 2009.
8) Fraschini, G., Whistleblowing At Work: Ethical And Juridical Issues, Ph.D. dissertation, University Carlo Cattaneo, 2006-2007.
9) Johnson, R. A. and Kraft, M., Bureaucratic Whistleblowing and Policy Change. The Western Political Quarterly, Vol. 43, No. 4 (Dec.), 1990, pp. 849-874.
10) Jos, P. H., Tompkins, M. and Hays, S., In Praise of Difficult People: A Portrait Of the Committed Whistleblower. Public Administration Review, Nov/Dec.1989; 49, 6; Academic Research Library, 1989.
11) Jubb, P. Whistleblowing: A restrictive definition and interpretation// Journal of Business Ethics, №21, 1994.
12) Park, H. et al., Cultural orientation and attitudes towards different forms of whistleblowing: A comparison of South Korea, Turkey and the UK, Journal of Business Ethics, 82 (4), 2008, pp. 929-939.
Интернет -ресурсы :
http ://base. garant.ru/
http://lenta.ru/
http://ria.ru/
http ://www. againstcorruption.org/reports
http://www.mosreg.ru/
http://www.psiru.org/
http ://www.transparency. org.ru/
