CC BY
195
В статье автор выявляет объективные предпосылки формирования в рамках служебного права служебно-деликтного права как комплексного института административного права и одновременно института административно-деликтного права, определяет основные тенденции развития формирующегося правового института.
Ключевые слова: административное право, служебное право, административно-деликтное право, служебно-деликтное право, дисциплинарная ответственность, служебный деликт.
M.B. Dobrobaba, Master of Law, Assistant Professor, Assistant Professor of a Chair of Administrative and Financial Law of the Kuban State University; e-mail: [email protected]
Service and delict law: preconditions of formation and trends
The author identifies the objective conditions of formation in the service law and the service and delict law as a complex institution of administrative law, while the institute administrative and delict law defines the main trends in the development of the emerging legal institution.
Key words: administrative law, service law, administrative and delict law, service and delict law, disciplinary liability, service delict.
Добробаба Марина Борисовна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Кубанского государственного университета _'_(e-mail: [email protected])
Служебно-деликтное право: предпосылки формирования и тенденции развития
В научной литературе вопрос о формировании служебно-деликтного права и выявлении его места в системе права не определен. Объясняется это тем, что до настоящего времени исследуемый правовой институт не получил как теоретического обоснования, так и необходимой законодательной дифференциации. В юридической науке до настоящего времени термин «служебно-деликтное право» практически не использовался. Только в работе И.В. Черепановой слу-жебно-деликтное право формулируется как институт публичного права, определяющий эффективность государственного управления. При этом автор отождествляет его с комплексом материально-правовых и процедурных норм, регулирующих дисциплинарную и уголовную ответственность государственных служащих [22, с. 37-41].
Подобный подход, объединяющий дисциплинарную и уголовную ответственность государственных служащих, берет свое начало в законодательстве Российской империи, где к концу XIX столетия служебно-деликтное право выделилось в самостоятельную подотрасль права государственной службы, включающую в себя нормы о дисциплинарной и уголовной ответственности должностных лиц Российской империи [1]. Со временем, к концу XIX - началу XX в. в связи с объективными процессами выделения из классического полицейского права многих новых отраслей уголовное право также обособилось как самостоятельная отрасль
российской правовой системы, вобрав в свои отраслевые предметные пределы все уголовно-правовые запреты и меры наказания за их несоблюдение [8, с. 129].
Полагаем, что понимание служебно-деликтного права, сложившееся к концу XIX в., неприменимо в современных условиях ввиду существенного изменения общественных отношений, развития законодательства, при котором основой разграничения системы юридической ответственности на виды служит отраслевой критерий, позволяющий выявить общие закономерности развития того или иного вида юридической ответственности, определить его юридическую природу, уяснить количество видов юридической ответственности в соответствии с отраслями отечественного права [21, с. 641].
Содержание служебно-деликтного права во многом зависит от того, что вкладывать в понятие «служебный деликт». Российское законодательство не использует термин «деликт», вместе с тем, в последнее время он получил широкое распространение в научной литературе [7; 13]. На наш взгляд, под служебным деликтом как базовым понятием служебно-деликтного права следует понимать особый вид правонарушений (деликтов), связанных с нарушением служебных обязанностей, что требует отграничения данного вида деликтов от уголовных преступлений, административных правонарушений и гражданских деликтов с участием государственных служащих.
217
Служебно-дисциплинарные деликты в служебном праве именуются дисциплинарными проступками, совершение которых влечет за собой привлечение государственных служащих к специальному виду юридической ответственности, регулируемой нормами административного права, - дисциплинарной ответственности государственных служащих. Полагаем, что по степени общественной вредности деяния и оперативности вынесения наказания дисциплинарная ответственность государственных служащих близка к процедуре административной ответственности. Как утверждает Ю.Н. Старилов, «в перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное» [16, с. 215].
В теории права дисциплинарную ответственность классифицируют, прежде всего, в зависимости от источников правового регулирования. Так, большинство авторов выделяет три вида дисциплинарной ответственности [19, с. 545; 12, с. 588]: 1) в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка; 2) в порядке подчиненности; 3) в соответствии с дисциплинарными уставами и положениями, действующими в некоторых отраслях и сферах.
Несмотря на тождественность многих понятий и институтов, дисциплинарная ответственность в границах трудового и административного права имеет серьезные отличия, которые позволяют говорить о наличии оснований для дифференциации дисциплинарной ответственности по субъектному составу и разграничения двух самостоятельных видов юридической ответственности, таких как служебно-дисциплинарная и дисциплинарно-трудовая ответственность.
Возможность выделения дисциплинарной ответственности государственных служащих в системе дисциплинарной ответственности и отнесения ее к служебно-дисциплинарной ответственности связана, прежде всего, с кругом лиц, на которых она распространяется, источниками ее правового регулирования, более широким понятием дисциплинарного проступка, целевым и функциональным предназначением, сущностью и содержанием правоотношений, в рамках которых государственные служащие привлекаются к ответственности, видами дисциплинарных взысканий и порядком их применения. Полагаем, что при таком подходе служебно-дисциплинарная ответственность является частью административного права и субинститутом служебно-деликтного права.
Среди мер дисциплинарного принуждения, применяемых к государственным служащим в рамках служебных правоотношений, в научной литературе выделяются и восстановительные меры, в числе которых привлечение служаще-
го к материальной ответственности [14, с. 639]. К сожалению, в теоретическом плане пока не решен вопрос о природе, отраслевом либо междисциплинарном характере материальной ответственности. В сфере государственной службы ее нередко либо отождествляют с гражданско-правовой ответственностью, либо связывают с действием норм трудового права [20; 23], в ряде случаев в решении этой проблемы предлагают руководствоваться только законодательством о государственной службе, а также научными положениями и практическими рекомендациями служебного права, о существовании которого как отрасли российской правовой системы продолжаются научные дискуссии.
Полагаем, что материальную ответственность государственных и муниципальных служащих следует рассматривать в качестве разновидности мер дисциплинарного принуждения [5, с. 574], заключающихся в применении пра-вовосстановительных санкций за вред, который служащий причинил своими действиями государственному (муниципальному) органу при исполнении служебных обязанностей.
Отсутствие специального административно-правового акта, регулирующего порядок привлечения к материальной ответственности государственных служащих, свидетельствует о пробеле, когда создано пустующее правовое пространство, в силу чего правоприменитель вынужден руководствоваться нормами трудового права, регулирующими родственные отношения - трудовые.
Доводы отдельных ученых о том, что на гражданского служащего распространяются нормы трудового законодательства, регулирующие материальную ответственность, в силу того, что «служебный контракт, заключаемый с гражданским служащим, является специфической разновидностью трудового договора» [9], а «на основе административного акта возникают отношения только у военнослужащих по призыву» [10], совершенно не обоснованы, поскольку служебный контракт по своей природе является административным договором [6, с. 10].
Распространение норм трудового законодательства, регулирующих материальную ответственность, на гражданских служащих, а также на служащих правоохранительных органов и муниципальных служащих связано с тем, что в служебном законодательстве отсутствует специальный нормативно-правовой акт о материальной ответственности государственных и муниципальных служащих. Вопросы материальной ответственности государственных и иных публичных служащих закреплены, как правило, в разрозненных нормативных правовых актах, урегулированы довольно поверх-
218
ностно и в целом ряде случаев заимствуют положения трудового законодательства.
Некоторые виды государственных служащих несут материальную ответственность на основании других нормативных актов, имеющих административно-правовую природу. Так, например, вопрос о материальной ответственности военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, за ущерб, причиненный ими при исполнении обязанностей военной службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за воинскими частями, а также порядок возмещения причиненного ими ущерба регламентируются Федеральным законом от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ (в ред. от 04.12.2006) «О материальной ответственности военнослужащих» [2]. Как отмечает Д.В. Лопатин, административно-правовая природа материальной ответственности воен-нослужащих обусловлена тем, что военная служба, как особый вид государственной службы, сопряжена с особым риском для лиц, которые проходят данный вид государственной службы, а также тем, что военная служба осуществляется в специфической сфере управления - в области обороны государства [11, с. 20].
Подобный подход законодателя позволяет сделать вывод о возможности дифференциации материальной ответственности на два вида: служебно-материальную, которая должна стать субинститутом служебно-деликтного права, и материально-трудовую - традиционный вид ответственности работников по нормам трудового права.
При этом необходимо отметить, что правоохранительная служба как вид государственной службы считается военизированной, т.к. часто связана с риском для жизни и повышенной опасностью [15, с. 22]. Другой особенностью правоохранительной службы, что нашло отражение в ст. 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 28.12.2010, с изм. от 06.12.2011) «О системе государственной службы Российской Федерации» [3], являются ее особые функции - обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав человека и гражданина. Названные особенности правоохранительной службы позволяют сделать вывод о необходимости законодательного регулирования института материальной ответственности служащих правоохранительной службы исключительно нормами административного права и, соответственно, включения в перспективе данного субинститута в админи-
стративно-правовой институт служебно-деликтного права.
Любой правовой институт является частью наиболее крупного и относительно самостоятельного подразделения системы права - отрасли (подотрасли) права. Как научная категория, служебно-деликтное право - это институт служебного права, возможность существования которого обосновал Ю.Н. Старилов [17, с. 367], сформулировав понятие служебного права как права публичной службы - подотрасли административного права, регулирующей публично-служебные отношения, складывающиеся в органах публичной службы по поводу ее организации и функционирования, осуществления компетенции государственных органов и органов местного самоуправления [18, с. 445].
Служебно-деликтное право является институтом административного права в рамках служебного права. В то же время нельзя не признать, что между административно-деликтным правом и служебно-деликтным правом должна быть определенная взаимосвязь. Не являясь сторонником выделения административно-деликтного права в качестве самостоятельной отрасли права, мы поддерживаем позицию тех ученых, которые отстаивают его самостоятельный подотраслевой статус. При этом их мнения об институциональном содержании админи-стративно-деликтного права не совпадают [14, с. 65; 4]. Поскольку служебно-дисциплинарная ответственность имеет административно-правовую природу и применяется в рамках служебных правоотношений, служебно-деликтное право является институтом административно-деликтного права как подотрасли административного права.
Таким образом, в настоящее время имеются объективные предпосылки утверждать, что в рамках служебного права - подотрасли административного права - формируется комплексный институт служебно-деликтного права, являющийся также институтом администра-тивно-деликтного права. Границы служебно-деликтного права должны определяться рамками служебных отношений, возникающих, как в связи с совершением служащими дисциплинарных проступков (служебно-дисциплинарных деликтов), связанных с несоблюдением служебной дисциплины и привлечением виновных к служебно-дисциплинарной ответственности, так и в связи с причинением материального ущерба, влекущего их привлечение к служеб-но-материальной ответственности.
1. Уложение о Наказаниях Уголовных и Исправительных, изд. 1885 г. // Свод Законов Российской Империи. Т. XV: Свод законов уголовных. Ст. 3565-3652.
1. Of the Penal Code and Criminal Corrections, ed. 1885 // Code of Laws of the Russian Empire. T. XV: Criminal code of laws. Art. 3565-3652.
219
2. О материальной ответственности военнослужащих: федер. закон от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ (в ред. от 04.12.2006) // Собр. законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3682; 2006. № 50. Ст. 5281.
3. О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 28.12.2010, с изм. от 06.12.2011). Ст. 7 // Собр. законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; 2011. № 1. Ст. 31.
4. Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. М., 2011.
5. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Стари-лов Ю.Н. Административное право: учеб. для вузов. М., 2005.
6. Гарячук И.Н. Административно-правовое регулирование служебного контракта на государственной гражданской службе Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011.
7. Забровская Л. В. Конституционно-правовые деликты: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М, 2003.
8. Кирин А. В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы). М, 2012.
9. Кискин В. В. Материальная ответственность государственных служащих // Налоги. 2007. № 34.
10. Курочкина В. Материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел // Российская юстиция. 2000. № 3.
11. Лопатин Д. В. Административно-правовое регулирование материальной ответственности военнослужащих в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
12. Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко И.В., Шапсугов Д.Ю. Теория государства и права: учеб. М.; Ростов н/Д, 2003.
13. Мухина И.Д. Гражданско-правовые деликты в сфере природопользования: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Краснодар, 2004.
14. Общее административное право: учеб. / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007.
15. Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
16. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996.
17. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 1996.
18. Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения..: сб. избр. науч. тр. Воронеж, 2010.
2. On the liability of servicemen: Federal Law of July 12, 1999 № 161-FL (as amended on 04.12.2006) // Coll. Legislation of the Russian Federation. 1999. № 29. Art. 3682; 2006. № 50. Art. 5281.
3. On the civil service of the Russian Federation: Federal Law of May 27, 2003. № 58-FL (as amended on 28.12.2010, as amended on 06.12.2011). Art. 7 // Coll. Legislation of the Russian Federation. 2003. № 22. Art. 2063; 2011. № 1. Art. 31.
4. Bachrach D.N. Administrative law of Russia: textbook. M, 2011.
5. Bachrach D.N., Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Administrative law: textbook for high schools. M., 2005.
6. Garyachuk I.N. Administrative and legal regulation of the service contract for the civil service of the Russian Federation: autoref. dis. ... Master of Law. Saratov, 2011.
7. Zabrovskaya L.V. Constitutional law torts: autoref. dis.... Master of Law. M., 2003.
8. Kirin A.V. Administrative and tort law (theory and legislative framework). M., 2012.
9. Kiskin V.V. Financial liability of public servants // Taxes. 2007. № 34.
10. Kurochkina V. Liability of internal affairs // Russian justice. 2000. № 3.
11. Lopatin D.V. Administrative and legal regulation of liability of servicemen in the Russian Federation: autoref. dis. ... Master of Law. M., 2007.
12. Lyubashits V.Ya., Mordovtsev A.Yu., Timo-shenko I.V., Shapsugov D.Yu. Theory of State and Law: textbook. M.; Rostov on/D, 2003.
13. Mukhina I.D. Civil torts of Nature: autoref. dis.... Master of Law. Krasnodar, 2004.
14. General administrative law: textbook / ed. by Yu.N. Starilov. Voronezh, 2007.
15. Patrashko E.L. The State Law Enforcement Service of the Russian Federation: autoref. dis. ... Master of Law. M., 2005.
16. Starilov Yu.N. State Service in the Russian Federation: theoratical and legal research. Voronezh, 1996.
17. Starilov Yu.N. State Service in the Russian Federation: theoretical and legal research: dis. ... Dr of Law. Voronezh, 1996.
18. Starilov Yu.N. Of recent publications: memories, ideas, opinions, doubts..: a coll. of sel. research papers. Voronezh, 2010.
19. Theory of State and Law: course of lectures / ed. by N.I. Matuzov and A.V. Malko. M, 1997.
20. Public employees: study aid / Inst. of Labour. M., 2000.
21. Khachaturov R.L., Lipinskiy D.A. The general theory of legal liability. SPb., 2007.
22. Cherepanova I.V. Service and tort law: past and present // Bulletin of Omsk University. 2005. № 2(3).
220
19. Теория государства и права: курс лек- 23. Chikanova L.A. Civil servants / ed. by ций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. B.A. Shelomov. M., 1998.
М, 1997.
20. Труд государственных служащих: учеб. пособие / Ин-т труда. М., 2000.
21. Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А. Общая теория юридической ответственности. СПб., 2007.
22. Черепанова И. В. Служебно-деликтное право: история и современность // Вестн. Омского ун-та. 2005. № 2(3).
23. Чиканова Л.А. Государственные служащие / под ред. Б. А. Шеломова. М., 1998.
221
