CC BY
123
в
ЕСТНИК Добробаба М.Б.
УНИВЕРСИТЕТА Служебно-деликтное дисциплинарное производство 17 7
имени o.e. кугафина(мгюА) в административном процессе
СЛУЖЕБНО-ДЕЛИКТНОЕ ДИСЦИПЛИНАРНОЕ ПРОИЗВОДСТВО В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ
В статье на основе анализа сформировавшихся доктринальных подходов к пониманию административного процесса исследуются основные признаки служебно-деликтного дисциплинарного производства, определяется его место в административном процессе, особенности нормативно-правового регулирования. Ключевые слова: административный процесс, административное производство, служебно-деликтное дисциплинарное производство, служебно-дисциплинарная ответственность, адми-нистративно-юрисдикционная деятельность, государственные служащие.
M. B. DOBROBABA,
Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor of Administrative and Financial Law
of Kuban State University
SERVICE-TORT OF DISCIPLINARY PROCEEDINGS IN THE ADMINISTRATIVE PROCESS
In this article оn the basis of analysis formed the doctrinal approaches to the understanding of the administrative process examines the main features of the service and the tort of disciplinary proceedings is determined by its place in the administrative process, especially regulatory.
Keywords: administrative process, administrative proceedings, servicetort of disciplinary proceedings, service and disciplinary liability, administrative and jurisdictional activities, public servants.
Реализация материальных правовых норм, регулирующих служебно-де-ликтные дисциплинарные отношения, содержанием которых является привлечение государственных служащих к служебно-дисциплинарной ответственности, должна осуществляться в рамках служебно-деликтного дисциплинарного производства, являющегося частью административного процесса.
Марина
Борисовна
ДОБРОБАБА,
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры
административного
и финансового права
Кубанского
государственного
университета
>
DD
4 □
"0
5
m
I □
m
МНЕНИЕ
© М. Б. Добробаба, 2015
>
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
Понятие « процесс» происходит от латинского processus, что обозначает ход, продвижение, деятельность, развитие какого-либо явления1. В настоящее время в отечественной науке административного права не сложилось единого мнения о содержании и структуре юридической категории «административный процесс». Можно выделить два доктринальных подхода к пониманию данной проблемы: существование юрисдикционной концепции (в узком смысле) и управленческой концепции (в широком смысле).
Сущность юрисдикционной концепции административного процесса заключается в том, что он воспринимается в качестве деятельности органов исполнительной власти по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. Иными словами, в основе понимания такой деятельности лежит конфликт, который необходимо разрешить в определенном порядке, в том числе с последующим применением юридической санкции. Представляется, что законченную форму данная концепция получила в работах Н. Г. Салищевой2. Однако даже среди сторонников юрисдикционной концепции административного процесса нет единого мнения о сущности и содержании данной категории3. Более того, основательница юрисдикционной концепции административного процесса Н. Г. Салищева, пересмотрев свои взгляды, под давлением объективных обстоятельств фактически признала несостоятельность данной концепции.
Основоположник управленческой концепции В. Д. Сорокин отмечал, что административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Это такая деятельность, в ходе которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права4. Исследуя широкое понятие административного процесса, его сторонники считают административный процесс видом управленческого5. Структура административного процесса включает совокупность производств положительного и юрисдикционного характера, охватывающих правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти6. Данная точка зрения в наибольшей степени
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1987. С. 147.
Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР М. : Юридическая литература, 1964.
Например: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 307—308 ; Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. М., 2003. С. 39—40 ; Дёмин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 11. С. 11.
Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 71—72.
Например, Д. Н. Бахрах пишет об административном процессе: «он должен стать частью управленческого процесса» (Бахрах Д. Н. Формы государственного управления // Советское государство и право. 1983. № 4. С. 24). Такого же мнения придерживается и А. Н. Коренев (Коренев А. П. Административное право России. М., 2001. С. 229).
Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 120—121, 147—163.
2
3
4
5
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Добробаба М. Б.
Служебно-деликтное дисциплинарное производство в административном процессе
соответствует теории права и современному законодательству и разделяется большинством ученых-юристов7.
Думается, что обе концепции административного процесса имеют право на существование, однако в обоих случаях имеется в виду лишь внесудебная процессуальная деятельность. По мнению Ю. Н. Старилова, административное право должно сегодня рассматриваться через призму судебной власти и судебного нормоконтроля8. Автор разграничивает два процесса: управленческий и административный процесс (административное судопроизводство9, административная юстиция)10. По его мнению, управленческий процесс — это система процедур управленческой деятельности, а административный процесс — это судебная реакция на возможные нарушения нормативно установленных правил реализации управленческой деятельности11.
В определенной степени поддерживая позицию Ю. Н. Старилова, Е. Б. Лу-парев в то же время утверждает, что административный процесс не должен сводиться к административной юстиции, а должен быть связан с осуществляемой в особой форме и урегулированной правом деятельностью, направленной на разрешение административно-правовых споров, возникающих в ходе реализации компетенции субъектов, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями, а также деятельностью по привлечению к административной ответственности12. Можно согласиться с подобным утверждением при условии, что административный процесс охватывает также и деятельность по разрешению служебных конфликтов, результатом которой является привлечение государственных служащих к дисциплинарной (служебно-дисциплинарной) ответственности.
7 Лунев А. Е., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. Социалистическая законность в советском государственном управлении. М., 1948 ; Петров Г. И. Место административного права в системе советского права // Советское государство и право. 1957. № 1. С. 28—35 ; Бахрах Д. Н. Формы государственного управления ; Коренев А. П. Указ. соч.
8 Старилов Ю. Н. «Управленческая» и «судебная» концепции административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник Воронежского государственного университета. Серия : Право. 2006. № 1. С. 138.
9 Эту точку зрения поддерживает и А. П. Алёхин, утверждающий, что «исходя из действующего законодательства, под административным процессом следует понимать также административное судопроизводство (процесс) по делам, вытекающим из публичных, в частности, административных правоотношений» (Алёхин А. П., Кармолиц-кий А. А. Административное право : учебник. М. : Зерцало, 2007. С. 363).
10 Старилов Ю. Н. «Управленческая» и «судебная» концепции административного процесса ... С. 135 ; Он же. Российский административный процесс: от «широты» или «узости» понимания к поиску «реального» содержания и формированию полезной
модели // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. трудов. ^
Вып. 20 : Судебная реформа и правосудие в Российской Федерации: соотношение, _
правовое качество и проблемы / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж : Изд-во Воронеж. □
гос. ун-та, 2006. С. 132—163. И
11 Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М. : Нор- т ма, 2001. § 4. Н
12 Лупарев Е. Б. Общая теория административно-правового спора : монография. Воро-
неж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. С. 217—218.
8/2015
□ гп
МНЕНИЕ
>
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
Таким образом, в современных условиях развития административной науки можно говорить о существовании трех концепций административного процесса: юрисдикционной, управленческой и судебной. Не ставя целью подробно анализировать каждую из приведенных концепций административного процесса, отметим, что, на наш взгляд, административный процесс — целостная юридическая категория, включающая в себя различные виды производств. При этом основу для формирования понятия административного процесса составляет административно-процессуальная деятельность, которая может быть подразделена на административно-юрисдикционную и административно-процедурную деятельность13.
В общей теории права под юрисдикцией понимают установленную законодательством совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителям14.
В теории административного права юрисдикция определяется большинством ученых в качестве самостоятельного вида правоохранительной деятельности органов государственного управления15. Отдельные ученые анализируют административную юрисдикцию как государственно-властную деятельность, состоящую в применении закона к юридическим конфликтам и принятии по ним правовых актов16. Некоторые авторы рассматривают административную юрисдикцию как деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемую в административной форме17.
Анализируя понятие и содержание административно-юрисдикционной деятельности в системе государственного управления, В. А. Поникаров18 обосновывает существование двух концепций административной юрисдикции: в одних случаях административная юрисдикция сводится лишь к производству по делам об административных правонарушениях (включая и деятельность по примене-
Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации : учебник. М., 1998. С. 315 ; Чекалина О. В. Административно-юрисдикционный процесс : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М. : МГЮА, 2003. С. 12.
Юридическая энциклопедия. М. : Норма, 2004. С. 406.
Например: Шергин А. П. Административная юрисдикция. М. : Юрид. лит., 1979. С. 45 ; Шергин А. П., Фефилова В. Ф., Михайлов А. А., Скворцов С. М. Процессуальные формы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел : учеб. пособие. М., 1985. С. 8.
Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976. С. 46 ; Якуба О. М. Административная ответственность. М., 1972. С. 1204.
Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник для вузов. М. : Норма, 2004. С. 306 ; Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административ-но-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. № 3. С. 6.
Поникаров В. А. Место административно-юрисдикционной деятельности (процесса) в системе государственного управления // Российский судья. 2006. № 4.
13
14
15
16
17
в
ЕСТНИК ДобРое,аба мб.
УНИВЕРСИТЕТА Служебно-деликтное дисциплинарное производство |Ц|
имени о.е. Кугафина (мгюа) в административном процессе
нию мер принуждения, в том числе и мер пресечения, проведение административного расследования)19. В других случаях — и к административно-правовым спорам согласительного характера, а также к иным видам деятельности — дисциплинарное производство и производство по жалобам20.
Представляется, что согласительное производство имеет право на существование в рамках административной юрисдикции, поскольку в рамках административного спора не всегда применяются меры ответственности. Например, дисциплинарное взыскание не всегда применяется к государственным служащим, совершившим дисциплинарный проступок, поскольку это право, а не обязанность руководителя государственного органа (ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»21). Кроме того, рассмотрение индивидуальных служебных споров также не отождествляется с применением мер ответственности (гл. 16 данного Федерального закона).
На наш взгляд, административно-юрисдикционная деятельность проявляется в двух видах: а) в качестве согласительно-позитивного рассмотрения и разрешения индивидуальных дел в случае рассмотрения спора о праве в сфере государственного управления; б) как рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях и дисциплинарных проступках.
Следует отметить, что отдельные авторы отождествляют понятие «админи-стративно-юрисдикционная деятельность» с понятием «административно-юрис-дикционный процесс»22. Как нами уже отмечалось, слово «процесс» обозначает ход, продвижение, деятельность, развитие какого-либо явления. Следовательно, с этой точки зрения понятия «административно-юрисдикционная деятельность» и «административно-юрисдикционный процесс» могут пониматься как равноценные. Однако во избежание терминологической путаницы, полагаем, правильнее употреблять понятие «административно-юрисдикционная деятельность».
Административно-юрисдикционная деятельность охватывает определенные разновидности производств, представляющих собой систематизированную совокупность последовательных стадий и этапов23. В настоящее время нет усто-
19 Дугенец А. С. Административно-юрисдикционный процесс : монография. М. : ВНИИ МВД России, 2003. С. 10 ; Додин Е. В. Доказывание в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел : учеб. пособие. Киев, 1985. С. 6 ; Шергин А. П. Административная юрисдикция. С. 45 ; Салищева Н. Г. Указ. соч. С. 16 ; Скворцов С. М. Процессуальные формы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел : учеб. пособие. М., 1985. С. 8 ; Якимов А. Ю. Органы внутренних дел как субъекты административной юрисдикции : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М. : ВНИИ МВД СССР, 1987. С. 11.
20 Денисенко В. В., Позднышов А. Н, Михайлов А. А. Административная юрисдикция органов внутренних дел : учебник. М. : ГУК МВД России, 2002. С. 7 ; Административное ^ право : учебник / под ред. Л. Л. Попова. М. : Юристъ, 2002. С. 415—418 ; Сорокин В. Д. _ Административный процесс и административно-процессуальное право : монография. д СПб. : Изд-во Юрид. ин-та, 2002. С. 24. И
21 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. _
гп
Например: Бахрах Д. Н. Административное право : учебник. М., 2000. С. 306 ; Пано- Н
ва И. В. Административно-процессуальное право России. М. : Норма, 2007. С. 128.
23 Поникаров В. А. Указ. соч
Н
Е ^
МНЕНИЕ Ъ
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
явшихся взглядов по вопросу научной классификации административно-юрис-дикционных производств.
Наибольшие сложности представляет классификация административных производств в рамках административно-процедурной деятельности. Объясняется это, по мнению Е. Б. Лупарева, тем, что при осуществлении государственного управления применяются различные формы и методы, в том числе организационные, не урегулированные правом24. Кроме того, как отмечает автор, максимально широкое понимание процесса в какой-то степени эклектично, ибо здесь делается попытка на теоретическом уровне объединить органически не связанные явления, имеющие под собой лишь одну общую основу, а именно последовательную смену действий по реализации норм материального административного права25.
Одни ученые (Н. Г. Салищева) рассматривают производства с учетом содержания деятельности субъектов; другие (А. П. Шергин26) выделяют в зависимости от порядка разрешения; третьи (А. Ю. Якимов27) рекомендуют использовать такой критерий классификации, как процессуальное основание или механизм возникновения административно-юрисдикционного производства; четвертая группа ученых (И. А. Иконицкая, Н. И. Краснов и др.) в качестве единого критерия берет за основу характер функций управления соответствующих субъектов. Д. Н. Бах-рах выделяет в рамках административно-юрисдикционного процесса производства в зависимости от характера разбирательства индивидуально-конкретных дел: производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное, исполнительное, по применению мер административного пресечения28.
В то же время дисциплинарное производство обладает определенными особенностями для государственных служащих различной видовой классификации, поэтому его нормативно-правовая регламентация осуществляется целой совокупностью актов, различных по юридической силе, содержанию, сфере применения. Так, основным актом, регламентирующим вопросы дисциплинарного производства государственных гражданских служащих, является упомянутый выше Федеральный закон № 79-ФЗ, особенности дисциплинарного производства военнослужащих — Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 20.04.2015) «О статусе военнослужащих»29, служащих таможенных органов — Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О службе в таможенных органах Российской Федерации»30. Достаточное важное место в системе норм, регулирующих вопросы дисциплинарного производства, занимают Указы Президента РФ, регламентирующие особенности дисциплинарного производства
25
26
27
28
29
Лупарев Е. Б. Указ. соч. С. 217.
Там же.
Шергин А. П. Административная юрисдикция. С. 29.
Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс ... С. 5.
Бахрах Д. Н. Административное право : учебник. М., 2000. С. 308.
СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
24
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Добробаба М. Б.
Служебно-деликтное дисциплинарное производство в административном процессе
183
конкретных видов государственной службы31; постановления Правительства РФ, регулирующие дисциплинарное производство в различных отраслях государственного управления32; ведомственные акты, раскрывающие отдельные положения актов большей юридической силы и обеспечивающие их реализацию в рамках конкретного ведомства33.
Таким образом, можно констатировать, что дисциплинарное производство регламентируется целой системой нормативных актов, в связи с чем его содержание различается для различных видов государственных служащих. В аспекте рассматриваемой проблемы нельзя признать обоснованной регламентацию вопросов дисциплинарной ответственности и дисциплинарных производств на уровне подзаконных актов, поскольку согласно ч. 2 ст. 55 Конституции РФ права и свободы граждан не могут быть ограничены иначе как на основании федеральных законов. А дисциплинарная ответственность, как и дисциплинарное производство, всегда связана с ограничениями общегражданских прав.
Выделение совокупности дисциплинарных производств в системе государственной службы укладывается в понимание юрисдикционной концепции административного процесса. В то же время нормативная регламентация служебно-деликтных общественных отношений должна рассматриваться через призму судебной власти, что дает основания делать вывод о том, что судебная концепция административного процесса, выдвинутая Ю. Н. Стариловым, также должна учитываться при решении вопроса о соотношении служебно-деликтного дисциплинарного производства и административного процесса.
Представляется, что служебно-деликтное дисциплинарное производство следует рассматривать в качестве разновидности административно-юрисдик-ционных производств в рамках административного процесса, включающего в себя внесудебное дисциплинарное производство, урегулированное служебно-деликтными правовыми нормами и отличающееся особенностями для государственных гражданских служащих, военнослужащих, государственных служащих отдельных видов правоохранительных органов, а также служебно-деликтное дисциплинарное судопроизводство.
31 Например: Указ Президента РФ от 16.11.1998 № 1396 (ред. от 30.09.2012) «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742 ; Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 10.11.2007 № 1495 (ред. от 01.07.2014) // СЗ РФ. 2007. № 47 (1 ч.). Ст. 5749.
32 Например: постановление Правительства РФ от 22.09.2000 № 715 «Об утверждении Устава о дисциплине экипажей судов обеспечения Военно-Морского Флота» // СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3966 ; постановление Правительства РФ от 21.09.2000 № 708 (ред. от 19.10.2007) «Об утверждении Устава о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3965.
33 Например: приказ Росрыболовства от 27.03.2012 № 258 «Об утверждении Положения о порядке проведения служебных проверок в Федеральном агентстве по рыболовству» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 25. 18 июня ; приказ ФСИН России от 12.04.2012 № 198 (ред. от 13.08.2013) «Об утверждении Инструкции об организации и проведении служебных проверок в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» // Российская газета. 2012. 7 сентября.
Н
Е ^
МНЕНИЕ Ъ
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
Поскольку термин « юрисдикционное производство» несет в себе различную смысловую и правовую нагрузку, взяв за основу определение дисциплинарного производства, предлагаемое Д. Н. Бахрахом34, можно сформулировать понятие служебно-деликтного дисциплинарного производства как урегулированной нормами служебного права деятельности уполномоченных субъектов, направленной на привлечение лиц, виновных в совершении служебно-дисциплинарных деликтов, к служебно-дисциплинарной ответственности.
В то же время, учитывая, что юрисдикционное производство может рассматриваться как определенные правоотношения, охраняемые названным производством, отличающиеся предметной характеристикой и взаимосвязанностью с соответствующими материальными отношениями35, служебно-деликтное дисциплинарное производство можно определить как совокупность правоотношений, связанных с решением вопроса о служебно-дисциплинарной ответственности за совершенный или предполагаемый служебно-дисциплинарный деликт.
Служебно-деликтное дисциплинарное производство включает в себя юрис-дикционную (судебную и несудебную)деятельность. При этом,являясь разновидностью административно-юрисдикционных производств, служебно-деликтное дисциплинарное производство обладает всеми качествами административного процесса, а именно: 1) является формой реализации внутриорганизационного, внутриаппаратного управления, осуществляемого во всех звеньях системы публичного управления и сферах государственной деятельности; 2) имеет множественную правовую регламентацию, которая для отдельных видов государственной службы осуществляется на уровне нормативных актов, различающихся по юридической силе и содержанию; 3) его юридический результат всегда связан с обеспечением установленного порядка государственного управления; 4) широкий круг субъектов (субъекты дисциплинарной юрисдикции; субъекты, привлекаемые к дисциплинарной ответственности; иные участники дисциплинарного производства, наделенные соответствующими полномочиями); 5) ему присущи принципы административного процесса; 6) независимо от вида государственной службы осуществляется стадийно (при обычном производстве обязательные стадии: возбуждение дела о дисциплинарном проступке; служебная проверка (расследование); рассмотрение и разрешение дела; исполнение решения по делу; факультативная стадия — пересмотр решения по дисциплинарному делу); 7) множественность способов защиты процессуальных прав участников служеб-но-деликтного дисциплинарного производства (административный и судебный порядок).
34 Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник для вузов. М. : Норма, 2005. С. 569.
35 Панова И. В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1999. С. 133 ; АдушкинЮ. С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1986. С. 42.
