CC BY
269
УДК 339.543
системный анализ рисков
в пунктах пропуска
через государственную границу
российской федерации
при реализации таможенных услуг
П. Н. АФОНИН,
доктор технических наук, профессор, заведующий кафедрой технических средств таможенного контроля и криминалистики E-mail: pnafonin@yandex. ru д. Н. АФОНИН,
доктор медицинских наук, профессор кафедры товароведения и таможенной экспертизы E-mail: dm239@mail. ru
санкт-Петербургский имени В. Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии Г. E. мюТТЕ,
соискатель кафедры экономической теории E-mail: german-master@yandex. ru В. А. КОНдРАшОВА,
соискатель кафедры экономической теории E-mail: german-master@yandex. ru российская таможенная академия
В статье рассматривается проблема системного анализа рисков, связанных с осуществлением таможенными органами отдельных действий по транспортному, ветеринарному, фитосанитарно-му, санитарно-карантинному контролю в пунктах пропуска через государственную границу России при реализации таможенных услуг. Представлена классификация рисков, связанных с нарушениями законодательства в области таможенного дела. Для управления рисками предложено использовать теорию игр, позволяющую находить оптимальное решение в условиях конфликта.
Ключевые слова: таможенное дело, таможенные услуги, анализ рисков, управление рисками, теория игр, экономическая безопасность, системный анализ.
В соответствии с рекомендациями Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур с 29.06.2011 таможенным органам России переданы полномочия по осуществлению в полном объеме транспортного контроля, а также в документальном виде санитарно-каран-тинного, ветеринарного, фитосанитарного видов государственного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации. Федеральная таможенная служба, имея достаточно развитую систему управления рисками для осуществления контроля при реализации таможенных услуг, столкнулась с проблемой необходимости расширения методологии анализа
и управления рисками, связанными с новыми для нее полномочиями.
В этой связи представляется актуальным разработка предложений по повышению эффективности методологии анализа и управления рисками в пунктах пропуска через государственную границу РФ при реализации таможенных услуг.
Для достижения данной цели предполагается провести системный анализ состояния рисков при реализации таможенных услуг в пунктах пропуска через государственную границу РФ, а также разработать предложения по повышению эффективности деятельности таможенных органов при управлении рисками, связанными с осуществлением транспортного, ветеринарного, санитарно-карантинного, фитосанитарного видов контроля.
1. Риски при реализации таможенных услуг в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации. Под таможенными услугами будем понимать деятельность таможенных органов по осуществлению таможенного регулирования и контроля, связанную с защитой экономической безопасности государства, с обеспечением интересов национальной экономики и направленную на развитие внешнеэкономических связей страны [3].
Система управления рисками предполагает всесторонний анализ совокупности имеющихся рисков, их идентификацию, оценку и выработку механизмов контроля. Под риском в данном случае стоит понимать «степень вероятности несоблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и (или) законодательства государств — членов Таможенного союза» (ст. 127 Таможенного кодекса Таможенного союза, далее — ТК ТС). При этом одной из целей применения системы управления рисками в соответствии со ст. 128 ТК ТС является: «Выявление, прогнозирование и предотвращение нарушений таможенного законодательства Таможенного союза и (или) законодательства государств — членов Таможенного союза:
— имеющих устойчивый характер;
— связанных с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах;
— подрывающих конкурентоспособность товаров Таможенного союза;
— затрагивающих другие виды контроля, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы» [5].
Таможенные органы применяют метод анализа рисков для определения товаров, транспортных средств, документов и лиц, подлежащих проверке, и степени такой проверки. Учитывая это, таможенные службы осуществляют таможенный и другие виды государственного контроля на основе выбо-рочности.
Методология управления рисками в таможенных органах включает в себя применение закономерного, случайного и целевого критериев для выявления объектов с повышенной степенью вероятности нарушения таможенных правил. Циклический алгоритм действий в обобщенном виде включает в себя следующие этапы:
1) определение области риска, критериев оценки рисков, в том числе на основе анализа структуры параметров, характеризующих внешнеэкономическую сделку и содержащихся в таможенных, транспортных и товаросопроводительных документах;
2) оценка риска как степени вероятности нарушения таможенных правил;
3) сопоставление данного риска с уже имеющимися рисками и установление его значимости и приоритетности управления им;
4) управление риском — выполнение конкретных действий, обеспечивающих минимизацию риска;
5) оценка эффективности выполненных действий по минимизации рисков.
В рамках настоящего исследования рассматриваются риски, возникающие в пограничном пункте пропуска через государственную границу России, где осуществляются действия по транспортному, ветеринарному, фитосанитарному, санитарно-ка-рантинному видам государственного контроля. Концептуально структура таких рисков, выявляемых на основе целевого, случайного и закономерного критериев, может быть представлена в виде схемы (см. рисунок).
Целенаправленные риски возникают в результате намеренного превышения участником внешнеэкономической деятельности (ВЭД) определенных показателей, нарушения правил, закрепленных законодательно. Такими показателями могут являться превышение габаритных и весовых показателей транспортного средства. Определение этих показателей осуществляется на этапе транспортного контроля путем фактических замеров и сверки полученных данных с информацией, указанной в представленных документах.
Модель возможности возникновения рисков
Выявление фактического превышения веса груза по сравнению с указанными данными в транспортных документах может стать одним из маркеров риска. В таком случае возможен риск недостоверного декларирования груза, равно как и замена груза другим.
Следующим показателем при целенаправ -ленных рисках является несоблюдение законодательства в части, касающейся нахождения товара в утвержденных перечнях подконтрольной продукции. Данные перечни утверждаются решением Комиссии Таможенного союза. Каждая партия товара, находящегося в таком перечне, должна подвергаться ветеринарному, санитарно-карантинному, фитосанитарному видам контроля в обязательном порядке.
При начальном документарном контроле товаров наличие груза, находящимся в одном из перечней, может стать маркером риска для должностного лица таможенного органа, производящего оформление. В случае если товар находится в вышеуказанных перечнях, может возникнуть опасность несоответствия этого товара определенным требованиям (санитарно-эпидемиологическим, фитосанитарным и др.).
Другим возможным маркером риска является превышение установленных квот. Превыше-
ние импортных квот может послужить показателем того, что поставщик, к примеру, импортирует некачественное мясо крупного рогатого скота, свинины или курицы. Размеры квот на импорт мяса устанавливаются Комиссией Таможенного союза.
Также в целенаправлен -ные риски включаются нарушения в части, регулируемой Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. Статьи КоАП РФ, относящиеся к данной области, представлены в таблице.
Закономерные риски возникают в результате многократного перемещения одним участником ВЭД одинаковых или схожих по своему составу партий подконтрольных товаров. В случае если определенный перевозчик имеет в своей предыстории уже совершенные правонарушения в области прохождения подконтрольными товарами государственного контроля на границе России, внимание таможенных органов к данному участнику ВЭД будет повышенным. Говоря другими словами, при фактическом пересечении государственной границы перевозчиком с плохой предысторией автоматически будут срабатывать профили риска.
Случайные риски могут возникать в результате выборочного досмотра транспортных средств и партий товаров. При этом выборка формируется на основе генератора случайных чисел с учетом ресурсной обеспеченности таможенного органа.
Таким образом, существующая методология управления и анализа рисков таможенными органами включает в себя применение трех базовых критериев: случайного, закономерного и целевого. Однако кадровая, техническая, технологическая ограниченность пунктов пропуска через государственную границу РФ снижает эффективность применения данной методологии.
Разработка предложений по повышению эффективности деятельности таможенных органов при управлении рисками, связанными с осуществлением транспортного, ветеринарно-
Требования Кодекса РФ об административных правонарушениях, регламентирующие нарушения в области государственного контроля
Глава КоАП РФ Содержание главы кодекса Статьи КоАП РФ
6 Регламентирует ответственность в области нарушения санитарно-карантинных и санитарно-эпидемиологических требований 6.3; 6.4; 6.8; 6.16
10 Регулирует правила перевозки подкарантинной ветеринарной продукции, а также перевозки семян сельскохозяйственных растений 10.2; 10.3; 10.6110.7 10.8; 10.12; 10.14
11 Регламентирует нарушения в области транспортных перевозок: нарушение правил эксплуатации транспортного средства, нарушение его целостности, нарушение целостности идентификационных пломб, отсутствие отличительных знаков при международных перевозках 11.15; 11.15.1; 11.23; 11.26; 11.27; 11.29
12 Устанавливает наказания за нарушения правил эксплуатации и управления транспортным средством 12.1; 12.3; 12.5; 12.21; 12.21.1; 12.21.2;
Источник: [6].
го, санитарно-карантинного, фитосанитарно-го видов контроля. Ресурсная ограниченность пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации определяет необходимость выработки предложений по повышению эффективности применения системы управления рисками при реализации таможенных услуг в пунктах пропуска. В целом взаимодействие между участником внешнеэкономической деятельности и таможенным органом можно рассматривать как конфликт интересов [1], что определяет возможность применения к подобным ситуациям теории игр.
Теория игр является важнейшим инструментом анализа огромного многообразия задач, возникающих в процессе осуществления таможенных операций при реализации таможенных услуг. Теорию игр следует понимать как инструмент экономического анализа, который:
1) дает ясный и точный язык исследования различных таможенных ситуаций;
2) дает возможность подвергать интуитивные представления проверке на логическую согласованность;
3) помогает проследить путь от «наблюдений» до основополагающих предположений и обнаружить, какие из предположений действительно лежат в основе частных выводов.
Суть теории игр (с таможенной точки зрения) в том, чтобы помочь таможенным органам применять оптимальные формы таможенного контроля в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства, своевременно понимать и предсказывать то, что может происходить во внешнеэкономической деятельности.
Для рассмотрения применения теории игр в системе управления рисками в таможенных про-
цессах контроля необходимо принять условия, что в данном процессе участвуют два игрока — это участник ВЭД и таможенный орган. Выигрыши и платежи каждого из игроков зависят от поведения другого (бескоалиционная теория игр).
Действия игроков по принятию своих решений заключаются в следующем: для таможенного органа — это применение или неприменение мер по минимизации рисков; для участника ВЭД — это совершать правонарушение или нет.
В общем случае при ввозе товаров на территорию России проигрышем для участника ВЭД является сумма подлежащих уплате таможенных платежей, штрафов, налогов, сборов, расходов на временное хранение, на погрузочно-разгрузочные работы при необходимости физического досмотра товаров и транспортных средств и пр. Следовательно, реализуя свои различные стратегии, участник ВЭД стремится минимизировать эту сумму, в частности, путем несоблюдения таможенного законодательства.
Анализ альтернатив участника ВЭД при осуществлении таможенных операций уже исследовался авторами достаточно подробно [2]. Однако с учетом вновь возложенных обязанностей по транспортному, ветеринарному, фитосанитарному, санитарно-карантинному контролю имеющийся перечень следует дополнить следующими альтернативами поведения участника ВЭД в соответствии с КоАП РФ [6]:
1) нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологических требований путем несоблюдения санитарных правил и гигиенических нормативов, требований технических регламентов, невыполнения санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий — ст. 6.3;
2) несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований в эксплуатации транспортных средств — ст. 6.4;
3) осуществление перевозки наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, а также растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, путем незаконного их перемещения и сокрытия от таможенного контроля — п. 1 ст. 6.8;
4) нарушение порядка ввоза на территорию России и в свободные от карантинных объектов зоны, вывоза с территории России и из карантинных фитосанитар-ных зон подкарантинной продукции — ст. 10.2;
5) нарушение правил перевозки подкарантин-ной продукции вследствие несоблюдения установленных требований к транспортному средству — ст. 10.3;
6) нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или реализации продуктов животноводства — ст. 10.8;
7) нарушение правил транспортировки семян сельскохозяйственных растений — ст. 10.12;
8) нарушение порядка ввоза на территорию России партий семян, не соответствующих требованиям государственных стандартов, не сопровождаемых документами, удостоверяющими их сортовые и посевные качества — ст. 10.14;
9) несоблюдение правил эксплуатации транспортных средств и перевозки грузов путем повреждения пломб или запорных устройств грузовых автомобилей и автомобильных прицепов, контейнеров, а также повреждения отдельных грузовых мест или их упаковки, пакетов — п. 2 ст. 11.15;
10) несоблюдение установленного режима труда и отдыха водителем грузового автотранспортного средства или автобуса, осуществляющим международную автомобильную перевозку — п. 2 ст. 11.23;
11) отсутствие соответствующего разрешения международной автомобильной перевозки грузов на зарегистрированных в другом государстве грузовом автотранспортном средстве — п. 2 ст. 11.26;
12) отсутствие отличительного знака государства регистрации транспортного средства (прицепа) при осуществлении международной автомобильной перевозки, непредставление таможенным органам соответствующего транспортного документа на перевозимый груз — ст. 11.27;
13) отсутствие у водителя транспортного средства документов на него — ст. 12.1;
14) перевозка крупногабаритных и тяжеловесных грузов без специального разрешения, а также отклонение от указанного в специальном разрешении маршрута движения — п. 1 ст. 12.21.1;
15) перевозка крупногабаритных и тяжеловесных грузов с превышением габаритов и (или) разрешенных максимальной массы или нагрузки на ось, указанных в специальном разрешении — п. 2, 3 ст. 12.21.1;
16) перевозка опасных грузов с отсутствием свидетельства о подготовке водителя транспортных средств, перевозящих опасные грузы, свидетельства о допуске транспортного средства к перевозке опасных грузов, специального разрешения, согласованного маршрута перевозки или аварийной карточки системы информации об опасности, предусмотренных правилами перевозки опасных грузов, а также перевозка опасных грузов на транспортном средстве, конструкция которого не соответствует установленным требованиям — п. 1 ст. 12.21.2.
Таким образом, повышение эффективности управления рисками при реализации таможенных услуг можно отнести к задаче поиска оптимального решения в условиях конфликтной ситуации при заданной ограниченности ресурсов и известной структуре альтернативных действий.
Список литературы
1. Афонин П. Н., Гамидуллаев С. Н. Теория игр в управлении таможенными рисками при выборе форм таможенного контроля // Вестник Российской таможенной академии. 2009. № 1. С. 11—16.
2. Афонин П. Н., Гамидуллаев С. Н. Data Mining в управлении таможенными рисками. Таможенные риски: интеллектуальный анализ и управление. СПб: Изд-во Политехн. ун-та, 2008.
3. Дианова В. Ю., Макрусев В. В. Маркетинг таможенных услуг: учебник. М.: РИО РТА, 2005.
4. Об утверждении правил осуществления контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 20.11.2008 № 872.
5. Таможенный кодекс Таможенного союза: приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭс на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
