CC BY
17Селезнева И.Е.
к.э.н., н.с. Института проблем управления РАН Клочков В.В.
д.э.н., к.т.н., заместитель генерального директора по стратегическому развитию; НИЦ «Институт имени Н.Е.
Жуковского»; в.н.с. Института проблем управления РАН
СИСТЕМНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ НАУЧНО -ТЕХНОЛОГИЧЕСКИМ
РАЗВИТИЕМ РОССИИ
Ключевые слова: национальная инновационная система, прикладная наука, прикладные исследования, опережающий научно -технический задел, уровни готовности технологий, межотраслевые барьеры, межотраслевая координация, волюнтаризм, «умное» управление, глобальный оптимум, технологический уклад, ответстве нность ЛПР.
Keywords: national innovation system, applied science, applied research, advanced scientific and technical reserve, technology readiness levels, intersectoral barriers, intersectoral coordination, voluntarism, «smart» management, global optimum, technological structure, responsibility of the decision-maker.
В значительной мере низкая результативность весьма высоких в абсолютном выражении затрат, в т.ч. из государственного бюджета, на «инновационное развитие» в России объясняется тем, что многие работники органов государственного управления, самой научно -технологической сферы и даже ученые, работающие в сфере экономики инноваций, недостаточно четко представляют себе структуру управляемой системы, процессы ее работы, ее потребные «входы» и ожидаемые «выходы». В данном случае рассматривается именно национальная инновационная система (НИС) Российской Федерации.
Институциональный разрыв в национальной инновационной системе России
Различные эмпирические исследования в российской экономике 1 демонстрируют тот «парадоксальный», на первый взгляд, факт, что даже при относительно высокой инновационной активности, результативность инновационной деятельности (особенно измеряемая реальными показателями повышения конкурентоспособности продукции, благосостояния населения и т.п., а не просто «долей отгруженной инновационной продукции») традиционно намного ниже. В связи с этим можно утверждать, что в настоящее время актуально не столько стимулирование самой по себе инновационной активности, генерации знаний и изобретательских идей по их применению (т.е. производства «сырья» для инновационной экономики), сколько повышение эффективности использования знаний и изобретений.
Жизненный цикл (ЖЦ) наукоемкой продукции состоит из нескольких стадий и входящих в эти стадии этапов: научно-исследовательские работы (НИР), в т.ч. фундаментальные исследования, поисковые исследования, прикладные исследования, затем опытно-конструкторские работы (ОКР), производство продукции, ее эксплуатация, послепродажное обслуживание, сопровождение и утилизация, см. рис. 1.
В ходе фундаментальных исследований генерируются новые научные знания. В ходе прикладных исследований, на основе полученных в фундаментальной науке знаний, разрабатываются технологии создания новой наукоемкой продукции. Сами по себе фундаментальные научные знания - и даже изобретения, т.е. идеи и решения по использованию фундаментальных знаний на практике - не могут быть успешно внедрены. Внедрению подлежат лишь знания и изобретения, воплотившиеся в технологии. Кроме того, организации реального сектора экономики, промышленные компании не всегда заинтересованы в инновациях (по причине монополизации рынков, либо, наоборот, очень жесткой конкуренции, сдерживающей высокорисковые решения) - тем более, если они представляют собой лишь идеи практического применения научных знаний, «сырые» технические решения, не прошедшие всесторонней критической проверки. Такие инновации нельзя эффективно применить для создания реальных коммерческих продуктов с приемлемым уровнем риска (как экономического, так, зачастую, и техногенного). Для эффективного внедр ения инноваций в производство новую наукоемкую продукцию необходимо создавать на базе технологий, работоспособность которых достоверно подтверждена.
1 См., например: Индикаторы инновационной деятельности: статистический сборник / Л.М. Гохберг, Г.А. Грачева, КА. Дит-ковский и др.; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - М.: НИУ ВШЭ, 2021. - 280 с.
Рисунок 1.
Структура жизненного цикла наукоемкой продукции
Именно кризис прикладной науки в Российской Федерации вызвал разрыв между фундаментальной наукой и проектно-технологической сферой, обусловил слабое влияние научных достижений на развитие национальной экономики и обороны. Отсутствует система реализации полного инновационного цикла и жизненного цикла знаний, технологий и продукции. Именно поэтому даже активная генерация знаний и инновационных идей в России не приводит к созданию конкурентоспособной и безопасной продукции. Развитие науки не оказывает ожидаемого влияния на развитие экономики и социальной сферы, национальной обороны. Разрыв взаимодействия науки и «реального сектора», «мост» между которыми и должна обеспечить прикладная наука, приводит, с одной стороны, к невостребованности научных результатов национальной экономикой и другими сферами практической деятельности, а, с другой стороны -к низкому научно -техническому уровню проектных и управленческих решений. Прикладная наука, практически разрушенная в постсоветский период в большинстве отраслей российской экономики, испытывает системные проблемы, не только и не столько по причине недостаточной обеспеченности ресурсами (скорее, это является следствием), сколько по причине неурегулированного статуса, роли и места прикладной науки в национальной инновац ионной системе, в управлении экономическим и научно -технологическим развитием, в формировании промышленной политики.
Фактически, эффективная НИС должна обеспечить целостность жизненного цикла наукоемкой продукции. В России до сих пор понятие жизненного цикла практически не закреплено в основополагающих законах, регулирующих научную, научно-техническую и инновационную деятельность, промышленную политику. Отсутствие этого понятия не позволяет четко организовать государственное регулирование различных стадий жизненного цикла, хотя государственная поддержка должна быть дифференцирована в зависимости от стадии ЖЦ. Понимание ЖЦ в практике российских корпораций и органов государственного управления до сих пор не гармонизировано с передовым международным опытом (отраженным хотя бы в соответствующих руководствах ОЭСР) и современными моделями инновационных процессов. Необходимо организовать эффективное взаимодействие всех участников жизненных циклов знаний, технологий и продукции (т.е. организаций науки, фундаментальной и прикладной, образования, высокотехнологичной промышленности, потребителей ее продукции и конечных услуг), независимо от формы их собственности. Необходимо формирование целостной, неразрывной, интегрированной системы управления жизненными циклами знаний, технологий и наукоемкой продукции.
Место науки в жизненном цикле наукоемкой продукции
Особое внимание нужно уделить именно начальным стадиям жизненного цикла, на которых и создаются зн а-ния, технологии, закладывается их эффективность, конкурентоспособность, безопасность. Цена исправления допущенной ошибки на ранних стадиях на порядки меньше, чем на последующих, см. схематичный рис. 2.
Рисунок 2.
Цена ошибки (величина потерь) на различных стадиях жизненного цикла
(иллюстративный пример)
Широко известен т.н. закон «1 -10-100», иллюстрирующий соотношение потребных затрат на устранение ошибок и несоответствий на разных стадиях жизненного цикла. Разумеется, этот закон выполняется не буквально - реальные соотношения специфичны для разных отраслей и даже конкретных продуктов - но имеет яркие эмпирические подтверждения во всех областях.
В рамках сложившейся в России (и не изменившейся в последние десятилетия, когда отечественная наукоемкая сфера решала вопросы выживания, а не развития) системы создания наукоемкой продукции принятие генеральным конструктором решения о создании нового продукта предшествует этапу прикладных исследований. Прикладные исследования проводятся в обеспечение создания конкретного, заранее заданного образца. Однако при этом не учитываются высокие инновационные риски. Возможно, заданные детальные требования к новому образцу окажутся невыполнимыми, требуемые технологии не будут созданы в срок или не достигнут необходимых характеристик - притом, что они все необходимы для создания данного образца, т.е. являются критическими. Это приведет или к ухудшению, недостижению заданных характеристик продукции, или к срывам сроков создания необходимых технологий, начала ОКР и серийного производства, см. рис. 3.
Рисунок 3.
Проблемы сложившейся системы управления созданием новой продукции
Для снижения риска создания и повышения уровня конкурентоспособности создаваемой продукции необходимо, чтобы решение о создании нового продукта принималось только по итогам прикладных НИР. В этом случае в ходе прикладных исследований опережающим образом формируется необходимый научно-технический задел (НТЗ) как совокупность новых технологий, уже достаточно исследованных и отработанных для того, чтобы на их базе создавать наукоемкую продукцию с минимальным риском. Кроме того, будет достоверно известно, какие технологии имеются, и какие конкретно образцы продукции, с какими характеристиками можно создать на их основе. На рис. 4 представлены альтернативные системы управления созданием наукоемкой продукции.
Рисунок 4.
Существующая и перспективная системы управления созданием наукоемкой продукции
Принцип опережающего создания НТЗ существенно эффективнее организации создания новых технологий «под» заданные образцы продукции, сокращает риск постановки невыполнимых - и, строго говоря, необязательных целей (поскольку они являются локальными, а не обеспечивают решение конечных задач). Однако до сих пор систематически реализуется разработка новых образцов наукоемкой продукции военного, двойного и гражданского назначения без достаточного научно -технического задела, что приводит к существенным потерям временн ы х и финансовых ресурсов, к срыву сроков создания новых образцов наукоемкой продукции, имеющих критическое значение для обе с-печения конкурентоспособности национальной экономики и национальной безопасности, к недостижению целевого уровня их характеристик.
Попадая в критические ситуации при создании новой продукции, промышленные организации требуют от научных организаций проводить «практически полезные» прикладные НИР, подразумевая под ними разработку заданных технологий, критических для запланированных образцов. Однако при этом, во -первых, высоки риски попадания в технологические тупики. И во -вторых, при этом прикладная наука работает не на перспективу, не на будущее соответствующих областей техники, а на «затыкание текущих дыр» промышленности - которые будут при таком подходе возникать практически гарантированно и систематически.
При современной (уже зарекомендовавшей себя в передовых научно -технических державах в последние десятилетия) системе создания наукоемкой продукции на основе опережающего НТЗ в начале прикладных исследований формируются лишь самые общие требования к изделию или системе в целом. Требования к разрабатываемым продуктам и технологиям должны исходить из целей более высокого уровня (целей создания продукта) вплоть до общегосударственных. При этом во избежание тупиковых решений, не позволяющих удовлетворить этим требованиям, нео б-
ходима широкая диверсификация направлений поиска - альтернативных технологий, обликов будущих изделий и систем, особенно на начальных этапах прикладных исследований.
Проблемы тактического управления исследованиями и разработками
Создание технологии в рамках прикладных исследований представляет собой сложный процесс, состоящий из нескольких этапов, формализованных в виде уровней готовности технологий (УГТ) (т.е. формализованных показателей зрелости технологий, их применимости на практике1): от появления идеи и ее теоретической проверки, до демонстрации работоспособности технологии (причем, интегрированной в систему, со всеми связями, возможной интерференцией элементов) в условиях близких к реальной эксплуатации. В наиболее распространенной 9-уровневой шкале (фрагмент которой использован выше, на рис. 1) этим стадиям соответствуют УГТ от 1 до 6. Последующие УГТ от 7 до 9 соответствуют разработке и освоению производства и эксплуатации конкретной продукции. На низких УГТ (1-3) в рамках т.н. проблемно -ориентированных проектов генерируются и проходят первичную проверку (главным образом, теоретическую, или в простейших лабораторных экспериментах) новые идеи. На более высоких УГТ (4-6), в рамках т.н. комплексных научно-технологических проектов, проводится системная интеграция отобранных моделей, методов, технологий, и проверка технологий в условиях, близких к реальной эксплуатации, в составе интегрирован-ныхсистем со всеми связями и возможной интерференцией элементов, см. рис. 5.
Проблемно-ориентированные проекты
Комплексные научно-технологические проекты
Образцы
время
Уровни готовности технологий
1-3 4-6
Исследования и разработки
7-9
Проектирование и производство
Рисунок 5.
Виды научно-исследовательских работ и проектов при создании и внедрении технологий
в промышленность
Декомпозиция процесса прикладных НИР на элементарные этапы повышает прозрачность этого процесса, оценку трудозатрат, потребных расходов на изготовление опытных образцов, на проведение экспериментов и т.п. Шкала УГТ предусматривает строгий мониторинг промежуточных результатов прикладных НИР. Без подтверждения достижения очередного УГТ, не будет принято решения о продолжении исследований и переходе к следующим стадиям. Часто новые идеи и изобретения не доводятся до высоких УГТ (в т.ч. из -за незнания самими инноваторами о существовании шкал УГТ и непонимания необходимости последовательного прохождения всех уровней). Это приводит к провалу множества стартапов, в основе которых лежат лишь идеи, а не технологии, отработанные хотя бы до УГТ 2-3. Имеет место инновационный разрыв цепочки создания новых технологий и наукоемкой продукции.
Поскольку продвижение новой технологии по уровням готовности соответствует все более надежному подтверждению ее работоспособности, все меньшим уровням риска, меняются и принципы управления и финансирования. На низких УГТ (1-3) неопределенности и риски высоки. Поэтому целесообразна диверсификация направлений поиска, одновременно может проверяться несколько перспективных идей. Т.е. реализуются венчурные, «портфельные» принципы управления и финансирования - тем более, что диверсификация данного «портфеля» на низких УГТ сравнительно малозатратна. Но на более высоких УГТ (4-6), диверсификация, с одной стороны, становится дорогостоящей, а с другой стороны, ее актуальность снижается, поскольку на УГТ 1-3 уже проведен анализ и отбор наиболее
1 Подробнее см., например: Clausing D., Holmes M. Technology Readiness. Research Technology Management / Industrial Research Institute. 2G1G. - 243 p.; Technology Readiness Assessment (TRA) Guidance / USA Department of Defense. 2011.
перспективных идей. На стадиях интеграции технологий и разработки конкретных образцов (УГТ 4-6) необходимо уже проектное управление.
Проблемы стратегического управления прикладными исследованиями и разработками
Прикладные исследования и разработки по определению, в силу самой своей сути, должны быть целенаправленными, полезными. Нужно обеспечить прозрачную связь между стратегиями научно -технологического развития (НТР), исследованиями и разработками, создаваемыми технологиями и продуктами, и генеральными целями НТР, социально-экономического развития.
Целеполагание прикладных исследований и разработок должно быть количественным, конкретным и содержательным. В то же время в качестве показателей результативности прикладных исследований управляющие органы неизбежно, за неимением прочих, применяют наукометрические (прежде всего, публикационные) показатели, более свойственные организациям фундаментальной науки. Хотя и там их применение небесспорно \ Необходимо понимать, что реальную практическую полезность новых технологий не отражает ни количество посвященных им публикаций, ни их цитируемость, ни даже количество патентных заявок, лицензионных соглашений и т.п.
Именно в прикладной науке можно и нужно пользоваться прямыми объективными, «техническими» показателями эффективности и практической полезности новых технологий, поскольку прикладная наука должна быть ориентирована, в первую очередь, на создание новых технологий в интересах наукоемкой промышленности и, в конечном счете - на повышение уровня социально -экономического развития и национальной безопасности страны. Результативность прикладных исследований следует измерять вкладом разработанных технологий в повышение показателей совершенства продукции или процессов и, в конечном счете, в достижение целей более высокого уровня, вплоть до общегосударственных. Пример такой иерархической системы целей различных уровней и показателей их достижения показан на рис. 6.
т т т т
Показатели достижения генеральных целей
Классы воздушных судов
Достижимые характеристики перспективных воздушных судов
Технические концепции
(облики) Ключевые технологии
Научные дисциплины и направления
• • •
Рисунок 6.
Иерархическая система целей и показателей их достижения (на примере авиастроения)
В реальности как органы государственного управления, так и сами научные организации избегают такой, более объективной и здравой (по сравнению с наукометрическими) системы показателей. Кроме того, преобладают бессодержательные качественные цели (например, «создание конкурентоспособной продукции нового поколения» и т.п.). И этому есть объективные институциональные причины2: нежелание нести ответственность за достижение проверяемых показателей рисковой научно-технической деятельности (в условиях, когда система госуправления не приемлет риска и неудач), либо даже четкое осознание объективной ненужности некоторых направлений исследований и разработок, оппортунистическое поведение некоторых руководителей.
1 Подробнее см.: Проничкин С.В. К вопросу об определении результативности научной деятельности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - М., 2019. - Т. 15, № 2 (371). - С. 258-272.
2 Управление научно-технологическим развитием высокотехнологичной промышленности: проблемы и решения / Под ред А.В. Дутова, В.В. Клочкова. - М.: НИЦ «Институт им. Н.Е. Жуковского», 2019. - 248 с.; Селезнева И.Е., Клочков В.В. Проблемы инновационного развития и проблемы государственного управления в современной России // Материалы международной научно-практической конференции: Управление инновациями - 2018. Москва, 19-21 ноября 2018 г. 2018. - С. 7-12.
Для оценки результативности создания технологий и объективного целеполагания их развития (т.е. для решения обратной и прямой задач) необходим модельно -методический аппарат оценки влияния технологий (в т.ч. будущих) на показатели достижения общегосударственных целей. Его разработка - крупная научно -практическая проблема, которая еще далека от решения даже в отдельных отраслях и областях техники.
Необходима координация тематики прикладных исследований и разработок, проводимых в интересах различных отраслей, между собой, в рамках общенациональной системы стратегического планирования научно -технологи -ческого развития (для достижения целей и приоритетов Стратегии научно-технологического развития России (СНТР), утв. Указом Президента России № 642 от 01 декабря 2016 г. - притом что все эти приоритеты, как и «большие вызовы» СНТР, являются принципиально межотраслевыми); и с фундаментальными научными исследованиями. Однако такой координации не способствует сложившаяся отраслевая система управления экономикой, межотраслевые бар ье-ры, «ведомственный эгоизм».
Роль и функции государства в управлении научно -технологическим развитием
Государство играет важную системообразующую роль как в построении национальной инновационной системы (НИС), так и в реализации инновационных прорывов. Это обусловлено объективными технико -экономическими факторами.
Во -первых, государство формирует долгосрочную стратегию инновационного развития национальной экономики, задает его направление, выходящее за рамки частных выгод и приоритетов (поскольку рыночные механизмы, в силу известных «отказов рынка» и усиления внешних эффектов в современной экономике, не гарантируют учета о б-щественных интересов). Государство, в идеальном случае, осуществляет выбор общественно полезных направлений технологического развития, сдерживает общественно опасные тенденции.
При этом развитие науки и технологий должно осуществляться на базе научно обоснованных долгосрочных научно-технологических прогнозов и стратегических планов, а не волюнтаристских решений. Стратегические планы развития технологий должны задавать систему целей в количественном выражении, в виде системы индикаторов развития технологий на кратко-, средне- и долгосрочный периоды.
Во -вторых, именно государство осуществляет финансирование развития науки и создания технологий по приоритетным направлениям. Государство может преодолевать высокие пороговые уровни масштабов инноваций, входа в высокотехнологичные отрасли. Следует учитывать, что в нашей стране государство является крупнейшим работодателем, инвестором и т.д., причем, эта тенденция усиливается.
Кроме того, государство осуществляет централизованную межотраслевую координацию крупномасштабных проектов. Как показывает исторический опыт и теоретический анализ, на частной основе могут создаваться лишь локальные инновации, инкрементальные улучшения в рамках единого технологического уклада. Но смена технологических укладов, радикальные инновации - это всегда крупномасштабные проекты, которые имеют высокий порог входа и требуют централизованной координации, см. рис. 7.
Рисунок 7.
Координация инновационных разработок на разных стадиях технологического развития
Подробнее эти аспекты исследованы, в т.ч. путем экономико -математического моделирования (причем, многостороннего, с учетом различных факторов - от рисков и проблем координации до когнитивных барьеров при создании масштабных организационно - технических систем) в работах1 и др.
Поэтому роль лидера, драйвера масштабных инноваций всегда берет на себя государство или крупная корпорация, а мелкий и средний бизнес играет роль «инновационного пояса», дополняющего своим вкладом единые пла т-формы (научно-технологические, затем продуктовые), созданные лидерами, задающими векторы инновационного развития и соответствующие стандарты.
Наконец, государство берет на себя формирование институционального ландшафта инновационного развития, в т.ч. обеспечивает формирование нормативной базы и стандартизацию, сертификацию критически важной продукции, поддержание необходимой для этого экспериментальной базы.
На рис. 8 схематично показаны функции государства в управлении инновационным развитием на современном этапе технологического развития.
Рисунок 8.
Взаимосвязи между наукой, государством и бизнесом при создании новых технологий и продукции
Взаимосвязь между системными проблемами государственного управления и проблемами
инновационного развития России
Таким образом в силу решающей роли государства в инновационном развитии, современные условия предъявляют высокие требования к качеству системы государственного управления. На современном этапе как никогда требуется ответственное, активное - и при этом квалифицированное, «умное» управление со стороны государства.
Проблемы инновационного развития России, в первую очередь, обусловлены именно системными проблем ами государственного управления. Нами были выделены следующие цепочки причинно -следственных связей, см. рис. 9.
Мы исходим из того, что в целом работники органов государственного управления, включая высшее политическое руководство страны, все -таки стремятся к общественному благу, к улучшениям в тех сферах, развитие которых государство регулирует. Это приводит к ужесточению дисциплины в стремлении достичь результатов. В то же время, коренной недостаток сложившейся в современной России системы государственного управления, ослабляющий необходимые для обеспечения устойчивости и эффективности любых систем управления обратные связи - нежелание признавать ошибки - приводит, в сочетании с ужесточением дисциплины (фактически, лишь формальной), к неприятию риска нижестоящими лицами, принимающими решения (ЛПР).
Неприятие риска, фактически, отсутствие права на риск у ЛПР приводит к выхолащиванию целеполагания и мониторинга результатов - в результате чего в программных документах преобладают бессодержательные качественные цели («создание конкурентоспособной продукции нового поколения» и т.п.) или формальные библиометрические показатели вместо содержательных «технических». Это в свою очередь снижает ответственность ЛПР за реальную результативность принимаемых решений, приводит к волюнтаризму, оппортунизму ЛПР при принятии стратегиче-
1 Байбакова Е.Ю., Клочков В.В. Взаимосвязь инновационного развития и организационной структуры предприятий и отраслей (на примере авиастроения) // Инновации. - СПб., 2013. - № 4 (174). - С. 90-98; Дутов А.В., Клочков В.В. Стратегическое управление развитием авиационных технологий: проблемы и современные решения // Экономический анализ: теория и практика. 2013. - № 48 (351). - С. 2-15; Клочков В.В., Чернер Н.В. Управление изменениями в распределенных производственных системах: проблемы внедрения комплементарных инновационных технологий // Друкеровский вестник. 2015. - № 4 (8). - С. 21-36.
ских решений. И, как следствие, «умное» управление, основанное на моделях сложных управляемых систем становится почти не востребовано, происходит деградация управленческой науки.
ГОСУДАРСТВО
Нежелание признавать ошибки
Неприятие риска и неудач
Стремление к улучшению
Ужесточение формальной дисциплины
Обособление объектов управления
Межведомственные барьеры, отсутствие межотраслевой координации управления
НИС
Выхолащивание целеполагания, мониторинга результатов
1
Снижение ответственности ЛПР за реальную результативность принимаемых решений
Волюнтаризм, оппортунизм
------------------< ..................
Невостребованность «умного» управления, деградация управленческой науки
1
Невозможность принятия глобально, оптимальных решений, построения сложных систем
Рисунок 9.
Связь системных проблем государственного управления и проблем инновационного развития России
Как правило, корректная декомпозиция общегосударственных целей и задач управления на локальные, отраслевые или региональные, корпоративные и т.п. затруднена. Но уже отмеченное ужесточение формальной дисциплины приводит к обособлению нижестоящих объектов управления и формированию межведомственных барьеров («я отвечаю за свой участок, а в остальном - моя хата с краю»), к отсутствию межотраслевой координации управления - притом что локальные оптимумы чаще всего очень далеки от глобальных. Это определяет невозможность принятия глобально оптимальных, с общенациональной точки зрения, решений (и неактуальность их поиска), построения сложных систем управления и, как следствие, также приводит к невостребованности «умного» управления и деградации управленческой науки.
Заметим, что деградация науки и слабое развитие методов «умного» управления, в свою очередь, оказывают обратное влияние на системы управления. Если органы управления не способны к выработке рациональных решений в сложных ситуациях, соответственно, сами институты в сфере управления подстраиваются под эту методологическую слабость. Происходит и кадровая деградация государственного управления, при соблюдении формальной дисциплины и формальной нацеленности ЛПР на улучшение управляемых ими сфер.
Такой качественный анализ (и его наглядное отражение в виде подобия когнитивной карты, как на рис. 9) может помочь выявить первоочередные, «корневые» проблемы управления инновационным развитием России и выр або-тать их приемлемые решения. Они могут быть как методологическими - расширение возможностей реального «умного управления», так и институциональными - изменение законодательства и иной нормативной базы, реорганизация системы государственного управления.
