CC BY
15
СИСТЕМНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И.В. КУЗУРМАНОВА,
сотрудник Центра исследования проблем российского права «Эквитас»,
кандидат юридических наук, доцент, 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
kuzur@ya.ru
Аннотация. С помощью системного подхода рассмотрена административно-юрисдикционная деятельность как сложное правовое и организационное образование, выделены основные элементы системы и дана их краткая характеристика.
Ключевые слова: административно-юрисдикционная деятельность, административно-публичные отношения, административно-правовой спор (конфликт), системный подход.
THE SYSTEM CHARACTERISTICS OF THE ADMINISTRATIVE JURISDICTIONAL ACTIVITY
I.V. KUZURMANOVA,
employee of the Center of Study the Problems of the Russian Law «Aequitas»,
candidate of law sciences, dotsent
The summary. Using systems approach, the author considers administrative jurisdictional activity as complex lawful and organizational formation, conducted decomposition, separates the basic elements of system and gives the brief characteristic to them.
Key words: administrative jurisdictional activity, state administrative legal relations, administrative legal conf lict, systems approach.
Содержание административно-юрисдикционной деятельности (далее — АЮД) не одно десятилетие является предметом дискуссий российских (советских) ученых. Несмотря на серьезность и обоснованность разных точек зрения, как правило, они представляют взгляд профессионально юридический, зачастую ограниченный рамками правовой науки. На современном этапе вряд ли можно считать эту позицию достаточной для получения полноценного знания, характеризующегося всесторонним охватом проблематики исследуемого явления.
Рассмотрению правовых аспектов содержания, характеристик, регулирования АЮД и т.п. проблемных вопросов должно предшествовать глубокое изучение этого социально-правового явления как объекта видимого мира, части человеческой деятельности.
Одним из интересных и результативных концептуальных подходов к исследованию социальных отношений можно считать системологию1 как «фундаментальную теоретическую и методологическую базу развития системного мировоззрения»2. Изучение любого объекта посредством представления его в качестве системы, проведения ее структуризации и по-
следующего анализа, предполагаемое методологией общей теории систем, может по-новому представить исследуемый объект, к какой бы сфере он ни относился.
Рассматривая АЮД с позиций системологии, необходимо решить прежде всего следующие задачи: Ф декомпозицию — выявить в ней подсистемы, состоящие из более мелких элементов; Ф анализ — определить свойства системы АЮД, ее элементы и окружающую среду с целью установления закономерностей поведения системы; Ф синтез — создать модель системы АЮД, определить ее структуру, параметры, обеспечивающие эффективное функционирование системы, решение задач и достижение поставленных целей3.
Декомпозиция АЮД требует выделения системы из среды; определения общей цели и основной функции; описания воздействующих факторов; описания тенденций развития неопределенностей; рассмотрения как «черного ящика»; функциональной, компонентной и структурной декомпозиции.
Любая система существует с заданными характеристиками только при создании внешних условий (вхождении в систему более высокого порядка4), под-
держивающих ее стабильность. Первый шаг в процессе анализа характеристик системы — выделение ее из среды.
Основной средой АЮД надо признать публично-правовые отношения, так как АЮД тесно связана с государственным управлением (см. п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Так, осуществление любого из проявлений, относимых (при всей спорности мнений российских ученых) к АЮД, вне поля государственно-властных полномочий, т.е. «обычным» гражданином, будет однозначно восприниматься как произвол и ущемление чьего-либо права. АЮД «можно определить как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм как материального, так и процессуального права (прежде всего административного), т.е. разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления»5.
Учитывая призыв Президента РФ к консолидации «вокруг наших национальных приоритетов» (послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г.), не лишним будет заметить, что они заключаются в совершенствовании государственного управления России, а также в развитии системы обеспечения национальной безопасности на основе совершенствования механизмов стратегического планирования устойчивого развития страны и обеспечения ее национальной безопасности (Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г., утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537).
Глобальной целью АЮД становится устойчивость развития России и ее безопасность, естественно, в той мере, насколько это возможно на ее уровне системы государственного управления. Этот уровень может быть определен исходя из комплексной оценки общих положений административно-публичной6 и юрисдикционной деятельности как сред, формирующих закономерности существования АЮД. Так, в части, касающейся возможностей административно-публичной деятельности, административно-правовые действия имеют единую целевую направленность, определяемую из соотношения конституционных и иных законных интересов личности с конституционными и иными законными интересами общества, государства и нации. С этой точки зрения административно-правовые действия государственных органов и органов местного самоуправления, совершаемые по отношению к физическим и юридическим лицам, направлены на обеспечение исполнения общеобязательных установлений и правил, предусмотрены законодательством в целях установления равновесия (баланса) публичных и частных интересов, опосредованных правом и поэтому призванных, с одной стороны, регламентировать (детализировать, конкретизировать) конституционные и иные законные интересы личности,
общества, государства, а с другой, — обеспечить защищенность этих интересов7, т.е. безопасности России.
Юрисдикционная составляющая «всегда связана с разбирательством (рассмотрением) юридического дела — правонарушения, спора о праве, жалобы. Юридическая значимость таких жизненных обстоятельств состоит в том, что они предусмотрены законом и непременно вызывают необходимость соответствующей квалификации»8, т.е. нахождения государством способа обеспечить безопасность (состояние защищенности) личности, общества, государства имеющимися правовыми средствами в конкретном случае.
Комплексная проекция цели АЮД на требования безопасности России позволяет утверждать, что АЮД должна проводиться для установления равновесия (баланса) публичных и частных интересов, опосредованных правом при нахождении государством способа имеющимися правовыми средствами обеспечить состояние защищенности основных объектов безопасности в сфере государственного управления.
Обладая общими чертами с более высоко стоящей системой — государственным управлением, АЮД может исполнять функции9, которые характеризуются тем, что:
представляют собой направления деятельности государства, но не саму деятельность или ее отдельный аспект;
# социально обусловлены и ориентированы на достижение определенных политических, экономических и т. п. целей;
# будучи напрямую связаны с государством как средства достижения целей и решения его основных задач, реализуются с учетом сложившейся обстановки;
не тождественны функциям государственного управления (высшей системы) и функциям ее отдельных элементов (подсистем), в частности государственных органов (организаций);
отличаются методологией и формами осуществления и не смешиваются со сферой их приложения.
Основные функции АЮД:
# правоохранительная — установление правовых рамок свободы каждого субъекта АЮД при реализации его интересов в административно-публичной сфере и обеспечение исполнения всех требований юридических актов, формирующих российскую правовую систему и относящихся к сфере государственно-управленческих отношений;
# регулятивная — достижение баланса интересов субъектов АЮД и поддержание достаточного уровня взаимовыгодного сотрудничества личности (общества) и государства при разрешении споров (конфликтов) в административно-публичной сфере;
превентивная — создание условий и тактическое планирование для повышения эффективности государственного управления и предупреждения совершения правонарушений;
организационная — упорядочение всей государственно-властной деятельности, осуществление контроля за исполнением законов, координация деятельности всех субъектов системы административно-публичных отношений при возникновении споров (конфликтов);
информационно-политическая — выявление и учет программно-стратегических целей и задач развития общества в ходе реализации административно-правовой политики России с одновременным достижением стабильности в информационном обеспечении действительных и потенциальных участников АЮД, особенностей их правового статуса; ® социально-психологическая — поддержание солидарных отношений в сфере административно-публичных отношений, сотрудничества разных субъектов АЮД, реализации принципа социальной справедливости, а также создание устойчивого образа обеспеченности прав и свобод человека, гаранти-рованности баланса интересов личности, общества и государства.
Результатом реализации комплекса функций АЮД должны стать высокоэффективное управление, стабильность реализации правового статуса субъектов АЮД и снижение количества правонарушений в административно-публичной сфере.
С учетом среды функционирования, целей и основных функций АЮД среди основных воздействующих на нее факторов стоит отметить следующие: ® позиция государства относительно содержания правового статуса и места гражданина (физического лица) в административно-публичных отношениях;
уравновешенность положения разных органов (ветвей) власти, в основном исполнительной и судебной;
уровень юридической техники правовых актов, регламентирующих административно-публичную, в частности административно-процессуальную, деятельность;
® эффективность реализации (обеспеченность) правовых норм, закрепляющих гарантии субъектов АЮД на защиту их законных интересов;
уровень правосознания лиц, как вступающих в правоотношения с государственной властью, так и реализующих ее полномочия.
Оценка характера влияния этих факторов позволяет объективно определять состояние внешней и внутренней для системы АЮД среды с точки зрения мониторинга ее современного состояния и прогнозирования дальнейшего развития. Однако такой прогноз не может быть проведен без учета тенденций развития неопределенностей.
Вхождение АЮД в систему административно-публичных отношений влечет за собой распространение на нее закономерностей взаимовлияния государства и права. По справедливому замечанию М.Н. Марченко, «невозможно выстроить систему предельно четких показателей, раскрывающих всю сложность и переменчивость соотношения государства и права. Ни более или менее определенность демократических институтов, процедур, систем, ни законодательный процесс, ни наличие или отсутствие конституции, ни принцип разделения властей, ни количество и соотношение по юридической силе нормативных правовых актов и т.д. не могут служить достаточными аргументами в пользу той или иной оценки соотношения государства и права. Именно в силу данного обстоятельства здесь нельзя определить максимальный или минимальный набор показателей. Еще сложнее в таких случаях осуществлять тот или иной прогноз»10. Однако очевидно, что одной из важнейших неопределенностей АЮД становится существование всей системы при дестабилизации политического развития страны.
В некотором смысле вышеприведенные характеристики системы АЮД даны в контексте рассмотрения ее как «черного ящика»11. Необходимо только добавить, что «входом» в систему становится возникновение конфликта (спора)12, а «выходом» — его разрешение. Тем не менее именно структурная декомпозиция может являться ключом к выявлению проблем в самой системе АЮД, влияющих на результат ее функционирования и формирующих тенденции, которые проявляются вовне и отражаются на ее эффективности и результатах.
Систему АЮД как сложное организационное образование составляют следующие осноные элементы.
Субъекты. Участники правоотношений, формирующих АЮД, могут быть условно разделены на лиц, представляющих государственный и частный интерес. Выделение юридических и физических лиц нецелесообразно, а вот характеристика субъектов с точки зрения участия государства в определении их полномочий позволяет утверждать, что при возникновении конфликта (спора) в административно-публичной сфере, обязательным участником должно быть государство в лице своих представителей.
Со стороны государства могут выступать:
судьи (мировые судьи);
комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы в соответствии с их полномочиями, задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ13.
Противоположную сторону при этом может занимать любой человек или организация, обладающие правоспособностью.
Объект. Традиционно к этому элементу в юриспруденции относятся общественные отношения, на которые направлено правовое регулирование. Сущность АЮД составляет деятельность юридическая, определяемая как «совокупность юридически значимых актов компетентных органов и должностных лиц, которые нацелены на внесение организованности в иную социальную деятельность в интересах защиты прав, свобод и безопасности граждан и их объединений, а также охраны общества и государ-ства»14. Рассмотрение в качестве объекта АЮД общественных отношений административно-публичного характера вполне оправдано.
Формы. По аналогии с формами управленческой деятельности их классификация может включать в себя традиционное деление, например, на правовые и не-правовые15, но выделение в качестве самостоятельного элемента внешнего выражения АЮД обосновано не только в теоретическом плане. Основной подсистемой форм являются правовые нормы. Отнесение АЮД к компетенции государства, а также властный характер его участия становятся факторами, определяющими необходимость жесткого закрепления рамок и позиций АЮД в правовом поле. Кроме того, нормы составляют существенную часть «материи» АЮД — обеспечивают юридическую значимость вышеуказанной совокупности актов и устанавливают правила включения в нее каждого субъекта АЮД, их воздействия на конкретные общественные отношения. Содержательные особенности и важность процедурной регламентации позволяют выделить преобладание их административно-процессуальных харак-теристик16.
Неправовое выражение АЮД, соприкасаясь с таким элементом, как методология формирует подсистему обеспечения деятельности, без которой невозможно достижение требуемого результата и конечной цели.
Принципы. Наличие основополагающих начал, являющихся одновременно самостоятельными элементами и связующими звеньями системы АЮД, становится обязательным условием ее существования, непосредственно влияет на результативность, возможность достижения конечной цели. Обладая правовой и организационной характеристиками, принципы в совокупности должны определять направления реализации и перспективного развития АЮД, в идеале закрепляться в нормах права и обеспечиваться силою государственного принуждения.
Методология. Основная функция методологии как учения об организации деятельности состоит в обеспечении АЮД нормами, проектами и методическими предписаниями. Результаты методологической работы — это не знания, а проекты, схемы
и предписания. При этом методологическая работа и методологическое мышление, являющиеся элементами АЮД, включают в себя проектирование, критику и нормирование с исследованием и позна-нием17.
Правильность выбора способов воздействия на общественные отношения в ходе проектирования, решения стоящих задач, достижения цели и при оценке результатов АЮД непосредственно влияет на ее качество. Сочетание мыслительных и эмпирических методов-операций, методов-действий на фазах проектирования, технологии и рефлексии18, реализуемых прежде всего основным субъектом АЮД — государством, определяет результат функционирования всей системы.
Цель. Представляя собой основной связующий элемент системы АЮД, цель есть образ конечного результата и в качестве подсистемы включает в себя задачи. Она должна отвечать требованиям конкретности, реальности, контролируемости. Обязательным этапом ее формирования становится целепола-гание — «сложный процесс, включающий не только образование целей, но и их проверку, корректировку, согласование, прогнозирование. Завершающее звено целеполагания — программирование деятельности по достижению сформулированных целей»19.
Одним из основных принципов системного анализа является принцип конечной цели, который заключается в абсолютном приоритете глобальной цели. В соответствии с ним существует необходимость выявления иерархии целей и формулирования основной — определения ее свойств, показателей качества и критериев оценки.
Выявление расхождения между целью и реальным положением дел определяет проблемы, ради разрешения которых государством и должны предприниматься какие-либо действия.
Результат — реальный или желательный для каждого субъекта конечный итог, следствие, завершающее собой конкретный этап АЮД. Этот элемент системы является одним из основных показателей ее эффективности. Выражаться результат может, например, в числе разрешенных дел, повышении уровня точности соблюдения правовых норм при исполнении обязанностей должностным лицом государственного органа, снижении количества административных правонарушений, создании обстановки, затрудняющей их совершение, и т.п.
Таковы основные элементы и одновременно под-сисистемы АЮД. Иногда одно и то же явление будет составлять существо нескольких элементов системы. Кроме того, сложность структуры и социальный характер, обусловливающий высокую изменчивость отношений в сфере АЮД, диктует необходимость адекватного и своевременного реагирования на запросы субъектов, деформацию цели, появление новых объектов правового регулирования.
Декомпозиция любой системы помимо структурирования ее элементов предполагает четкое обозначение их сути, что связано с использованием уже имеющейся или выработкой новой терминологии, позволяющей исследователям общаться на одном языке. Говорить о наличии такой устоявшейся терминологии в сфере административно-публичной деятельности и национальной безопасности или в сфере юрисдикционного процесса20 пока рано, однако предложенный системный подход к рассмотрению АЮД представляется одним из вспомогательных элементов при определении направлений исследования, структурировании и оценке.
Применение системного подхода к АЮД позволяет:
определить структуру и упорядочить элементы, цели, параметры, задачи и ресурсы; ® выявить внутренние свойства АЮД, определяющие ее поведение;
выделить и классифицировать связи между элементами;
® выявить нерешенные проблемы, «узкие» места, факторы неопределенности, влияющие на функционирование, возможные перспективы развития системы;
® формализовать слабоструктурированные проблемы, раскрыть их содержание и возможные последствия перед законодателем и правоприменителем;
выделить перечень и указать целесообразную последовательность выполнения задач АЮД и отдельных ее элементов;
® разработать модели, характеризующие все аспекты исследуемой проблемы и позволяющие осуществлять прогноз возможных вариантов ее развития.
1 Волкова В.Н. Из истории развития системного анализа в нашей стране // Экономическая наука современной России. 2001. № 3. С. 130—133.
2 Алексеева М.Б., Балан С.Н. Основы теории систем и системного анализа. СПб., 2002. С. 2.
3 Алесинская Т.В. Основы логистики. Общие вопросы логистического управления. Таганрог, 2005. С. 47.
4 «Свойства частей — не внутренне присущие им свойства: они могут быть поняты только в контексте более крупного целого» (Капра Ф. Паутина жизни. Новое научное понимание живых систем : пер. с англ. / под ред. В.Г. Трилиса. М., 2003. С. 11.
5 Поникаров В.А. Место административно-юрисдикцион-ной деятельности (процесса) в системе государственного управления // Рос. судья. 2006. № 4.
6 Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования : моногр. М. : ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 19.
7 Стахов А.И. Право безопасности как подотрасль административного права : учеб. пособие. М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2008. С. 229.
8 Максютин М.В. Теория юрисдикционного процесса. / под ред. В.И. Авсеенко. Кн. 1. М., 2008. С. 63.
9 Теория государства и права : учебник / под ред. М.Н. Марченко. М., 2004.
10 Проблемы теории государства и права : учебное пособие / под ред. М.Н. Марченко. М., 2001. С. 326.
11 Эшби У.Р. Введение в кибернетику : пер. с англ. Д.Г. Лахути / под ред. В.А. Успенского. М., 1959. С. 158— 169.
12 Мегрелидзе М.Р. Становление института разрешения административно-правовых споров. М., 2008. С. 30.
13 Кучерена А.Г. Общение с правоохранительными органами. М., 2008.
14 Шагиев Б.В. Юридическая деятельность в современном российском обществе (теоретико-правовой аспект) : авто-реф. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9.
15 Административное право : учебник / под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 248.
16 Административное право России : учебник / Б.Н. Га-бричидзе [и др.]. М., 2008. С. 673.
17 Новейший философский словарь. URL: http://dic. academic.ru/dic.nsf/ .dic_new_philosophy/1084/%D0%A1%D 0%9C%D0%94 (дата обращения 30 июня 2010 г.).
18 Новиков А.М., Новиков Д.А. Методология. М., 2007. С. 250.
19 Основы социального управления : учеб. пособие / А.Г. Гладышев [и др.] / под ред. В.Н. Иванова. М., 2001.
20 Максютин М.В. Указ соч. С. 45.
