CC BY
178
TERRA ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1
СИСТЕМНАЯ ПАРАДИГМА ОБЕСПЕЧЕНИИ НАЛОГОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ И ЕЕ РЕГИОНОВ
В.А. АЛЕШИН,
доктор экономических наук, профессор, Южный федеральный университет, e-mail: kafedrargu@mail.ru;
В.Н. ОВЧИННИКОВ,
доктор экономических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, Южный федеральный университет, e-mail: kafedra209@mail.ru;
Э.А. ЧЕЛЫШЕВА,
кандидат экономических наук, доцент, Южный федеральный университет, e-mail: elvira.chelish@yandex.ru
В статье раскрывается предметное содержание понятия «налоговая безопасность» и определяется ее место в системе обеспечения национальной безопасности страны, предложена система индикаторов оценки уровня налоговой безопасности России и ее регионов.
Ключевые слова: системный подход; система налогообложения; налоговая безопасность; национальная безопасность; методика оценки; система индикаторов; пороговое значение.
This article discusses the subject content of «Tax safety» conception and determines its place in the country's national security ensuring. The article suggests the system of indicators for the tax security level estimation of Russian Federation and its regions.
Keywords: system approach; tax system; tax security; national security; estimation procedure; system of indicators; threshold valuation.
Коды классификатора JEL: G 32, H21, H71
Налоговая безопасность государства является составной частью его финансовой безопасности наряду с бюджетной, валютной и инфляционной безопасностью, а также безопасностью сферы финансово-денежного обращения. Налоговые поступления включены в систему экономической и финансовой безопасности как ресурсный источник государства, как инструмент воздействия на социально-экономические процессы и как форма взаимосвязи государства, регионов и налогоплательщиков. Налоговая безопасность представляет собой относительно новое самостоятельное направление экономических исследований. В действующем налоговом и смежном законодательстве отсутствуют определения категорий налоговой безопасности, налогового риска и других, связанных с ними, несмотря на то, что на практике они используются очень активно.
В современных научных трудах налоговая безопасность трактуется как такое состояние системы налогообложения и ее институтов, при котором обеспечивается гарантированная защита и
© В.А. Алешин, В.Н. Овчинников, Э.А. Челышева, 2012
социально направленное развитие финансовой системы в целом, а также формируется финансовый потенциал, достаточный для противодействия внутренним и внешним угрозам финансовой безопасности.
Деятельность по обеспечению налоговой безопасности осуществляется на трех уровнях: обеспечение безопасности государства; обеспечение безопасности предприятий и организаций; обеспечение безопасности личности.
Очевидно, что для достижения эффективности такой деятельности необходимо ее различные аспекты и процессы свести в определенную систему, исключающую разнонаправленность целей, задач и управленческих решений.
Системный подход предполагает некий определенный способ организации действий в любой сфере деятельности, на основе выявления в ней закономерностей и взаимосвязей с целью их более эффективного использования. В последние годы системный подход начинает занимать в экономических исследованиях доминирующую позицию. Как методологический инструментарий исследования он основан на рассмотрении объекта в качестве целостного единства составляющих его элементов в совокупности связей между ними, то есть на рассмотрении объекта как системы. При этом выделяют следующие ее подсистемы:
♦ внешняя среда — вход и выход из системы, связь с внешней средой и обратная связь;
♦ внутренняя структура — совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих компонентов, обеспечивающих процесс достижения целей системы.
Термин «система» активно употреблялся еще в Древней Греции 2000 — 2500 лет назад и означал сочетание, организм, устройство, организацию, союз, упорядоченность и целостность естественных объектов. Истоки теории систем можно обнаружить и в философии Древнего Китая. Первоначально термин «система» был непосредственно связан с формами социально-исторического бытия, в дальнейшем применялся в технике, биологии, в социальных науках, а за прошедшие века принцип упорядоченности был перенесен и на все области знания. Большой вклад в становление системного экономического мышления внесла немецкая классическая философия (И. Кант, И.-Г. Фихте, Г. Гегель). Зарождение системной парадигмы в экономике связывают также с именем К. Маркса, который рассматривал капитализм как систему, в целом.
ХХ в. породил множество теорий системности, основными из которых являются: тектология А.А. Богданова, праксеология Тадеуша Котарбиньского, общая теория систем Людвига фон Берта-ланфи и кибернетика Норберта Винера. В предложенной Я. Корнаи объединительной системной парадигме соединяются современные интеграционные тенденции в экономической теории и принципы системного подхода, выдвинутые еще в 1920-1930-е гг. и активно развивавшиеся вплоть до наших дней. Сущность его системной парадигмы состоит в следующем:
♦ предпочтения, характерные для относительно самостоятельных частей и элементов системы (например, индивидов), присущи системе в целом. Если система меняется, меняются и предпочтения;
♦ система может развиваться как по законам собственной эволюции, так и под влиянием административных решений;
♦ любая система имеет характерные только для нее недостатки;
♦ количественные, иногда и качественные свойства одной системы сравниваются с соответствующими свойствами других.
Современное развитие системная парадигма получила также в трудах Г.Б. Клейнера. Им дано следующее определение понятия «система»: «Под системой будет пониматься относительно устойчивая часть окружающего мира, характеризующаяся внешней целостностью и внутренним многообразием. Внешняя целостность системы подразумевает взаимосогласованность ее компонентов, какая бы структуризация системы ни рассматривалась. Внутреннее многообразие означает наличие разнокачественных компонент, позволяющих системе осуществлять экономическую деятельность» [3].
Системный подход в исследовании налоговой безопасности должен предполагать:
♦ определение количественных и качественных характеристик функционирования налоговой системы страны в сравнении с другими системами (например, системами развитых зарубежных стран) для достижения целей финансовой безопасности;
♦ выявление современных недостатков, присущих налоговой системе, приведших экономику к кризису, а также тормозящих инновационное развитие;
ТЕША ЕСОІХІОМІСІІБ ^ 2012 ^ Том 10 № 1
ТЕ1^А ЕС01\ЮМ!С118 ^ 2012 ^ Том 10 № 1
♦ определение степени и результативности взаимовлияния и взаимозависимости эволюции налоговой системы и налогового администрирования;
♦ выяснение и согласование экономических интересов и предпочтений субъектов налоговых отношений и системы в целом;
♦ изучение диалектики развития элементов системы: от частного к общему, и наоборот.
В соответствии с системной концепцией, систему налоговой безопасности предлагается определять как совокупность правовых, организационных, финансовых и институциональных отношений, организованных государством с целью защиты финансовых интересов всех ее субъектов от объективно существующих внешних и внутренних угроз.
Как отмечает большинство исследователей, серьезной методологической проблемой всегда является установление границ каждой системы, поскольку для учета всех взаимовлияющих факторов границы системы следовало бы раздвинуть едва ли не до бесконечности. В то же время, границы системы определяются видением объекта исследования.
Объектом исследования при формировании системы налоговой безопасности является сфера государственного установления и администрирования совокупности налоговых и обязательных неналоговых платежей в условиях институциональной трансформации экономических отношений. Предметом исследования выступают отношения по поводу формирования и межбюджетного перераспределения налоговых доходов, способствующие достижению целей экономической политики в сфере национальной безопасности на конкретном этапе развития.
Функционирование любой системы предполагает достижение определенных целей либо получение желаемых результатов деятельности. Цели достижения налоговой безопасности можно разделить на стратегические и тактические. К стратегическим целям системы обеспечения налоговой безопасности в настоящее время следует отнести: сохранение целостности государства, улучшение качества жизни населения и увеличение ее продолжительности, поддержание экологии и перевод экономики на инновационный путь развития. Достижение этих целей возможно только при эффективном использовании всех видов экономических ресурсов.
Тактическими целями следует считать минимизацию издержек, связанных с налогообложением и нейтрализацию налоговых рисков, обусловленных объективно существующими природноэкологическими, техногенно-производственными и социальными факторами.
Важнейшие направления государственной деятельности в сфере достижения целей налоговой безопасности должны определяться в процессе разработки проектов прогноза социальноэкономического развития России и регионов, федерального бюджета и бюджетов территорий на предстоящий период.
Основными задачами системы обеспечения налоговой безопасности являются: научное прогнозирование, выявление, предупреждение, предотвращение, оценка, локализация и нейтрализация налоговых рисков, а также защита от них всей финансовой системы.
Сущность налоговой безопасности раскрывается в совокупности принципов ее организации и функций и отражается в системе критериев и показателей.
Основными принципами системного подхода являются: целостность (система — единое целое); структуризация (наличие структурной поуровневой организации взаимосвязанных элементов); иерархичность (соподчиненность в структуре конструкции системы).
Применительно к системе обеспечения налоговой безопасности эти принципы выстраиваются следующим образом.
1. Система налогообложения едина на всей территории Российской Федерации, а перечень установленных федеральным законодательством налогов и сборов является закрытым.
2. Структурными элементами системы налоговой безопасности являются: состав и соотношение налогов, сборов, взносов, пошлин и обязательных неналоговых платежей; нормативно-правовое обеспечение функционирования системы налогообложения; единая информационная база в сфере налогового контроля; субъекты налогообложения и их взаимоотношения; объекты налогообложения и налоговые базы; действующие налоговые режимы.
3. Иерархия строится внутри каждого компонента системы в соответствии с действующим законодательством и существующей методологией определения роли и места каждого структурного элемента.
Функции системы налоговой безопасности тесно связаны с функциями налогов, но имеют определенную специфику. Важнейшая из функций — превентивная — защита финансовой системы страны от угроз налоговой и таможенно-тарифной направленности. Следующая функция — легитимная — законодательное определение и регламентирование функционирования налоговой и таможенно-тарифной системы. Далее можно выделить прогнозную, перераспределительную, административную (в т.ч. контрольную), информационную и стимулирующую функции.
Критерий налоговой безопасности — это оценка состояния системы налогообложения с точки зрения устойчивости режима функционирования, и важнейших процессов, происходящих в экономике, как в глобальном, так и в региональном формате. Сформулируем три основных критерия результативности функционирования системы налоговой безопасности государства и региона:
1. Поддержание требуемого уровня показателей налоговой безопасности при заданных издержках на ее обеспечение с учетом налогового риска.
2. Позитивная динамика индикаторов налоговой безопасности (или минимизация уровня налогового риска) при заданных издержках на ее обеспечение.
3. Минимизация величины затрат государства на обеспечение налоговой безопасности (недопущение превышения ее заданного уровня либо допустимого значения налогового риска).
Критерии, определяющие налоговую безопасность государства, можно разделить на количественные и качественные. Среди основных количественных критериев оценки функциональной действенности системы налоговой безопасности можно выделить:
• налоговый потенциал территорий и возможности его дальнейшего наращивания;
• нормативы распределения налоговых ресурсов между бюджетами различных уровней;
• величина налоговой нагрузки на экономику страны, региона, предприятия, домохозяйства;
• уровень таможенных пошлин (которые следует вернуть в состав федеральных налогов);
• уровень затрат государства на налоговое администрирование и контроль.
Качественными критериями оценки системы налоговой безопасности можно считать:
• стабильность функционирования налоговой системы;
• эффективность системы налогообложения, при которой угрозы внутреннего и внешнего характера сводятся к минимуму;
• наличие налоговых стимулов развития производства и предпринимательства, привлечения инвестиций и перехода экономики на инновационный путь;
• гармонизацию налогового обложения и таможенного режима с другими странами;
• наличие налоговых и таможенных стимулов обеспечения конкурентоспособности национальной экономики.
В научно-экономической литературе имеется значительное количество показателей экономической безопасности государства. Причем, в России применяются как использовавшиеся ранее, так и относительно новые показатели. Из их числа необходимо выделить показатели, непосредственно отражающие налоговую безопасность. Следует отметить, что в результате проведенных Правительством Российской Федерации за последние годы масштабных мер по модернизации налоговых органов, эффективность их деятельности значительно возросла. При этом увеличилось и количество оценочных налоговых показателей. Множественность показателей и индикаторов налоговой эффективности и налоговой безопасности позволяет говорить о необходимости их классификации и систематизации. Традиционную классификацию можно произвести по следующим признакам:
1. По уровню государственного регулирования:
• макроуровень — показатели существующей системы налогообложения в целом по стране;
• мезоуровень — показатели, отражающие региональный, отраслевой уровень;
• микроуровень — показатели уровня налогообложения предприятий, учреждений, организаций, индивидуальных предпринимателей и лиц, занимающихся частной практикой, налогообложения физических лиц и домохозяйств.
2. По степени агрегируемости:
• общие: собираемость налогов, уровень налоговой задолженности, деятельность теневой экономики, структура налогов, соотношение прямых и косвенных налогов;
ТЕНА ЕСОІ\ЮМІСиБ ^ 2012 ^ Том 10 № 1
ТЕ1НА ЕС0\0М!СУ8 ^ 2012 ^ Том 10 № 1
• частные: ставки налогов, внешнеторговые тарифы, величина налоговых баз и налоговых потерь (в виде льгот по конкретным налогам, в результате налоговой оптимизации и применения налоговых схем), размер финансовых санкций за нарушение налогового законодательства;
• расчетные показатели и индикаторы: налоговое бремя, налоговый потенциал, показатели эффективности налогового контроля и др.
3. По уровню затрат на обеспечение налоговой безопасности: минимальный, оптимальный (допустимый) и критический максимальный уровень.
4. Показатели налогового риска как оцененной вероятности и тяжести последствий чрезвычайных ситуаций (угроз).
В современных условиях важное значение имеют не столько сами экономические показатели, сколько их граничные пороговые значения. Пороговые значения — это предельные величины, достижение которых приводит к формированию негативных, разрушительных тенденций в сфере финансов. Сравнение количественных характеристик уровней безопасного финансового состояния России с их пороговыми значениями в мире показывает, что по некоторым из них ситуация отечественная близка к критической. Оценка уровня государственного долга, дефицита бюджетов большинства регионов, резкая дифференциация в доходах, величина утечки капиталов за рубеж требуют принятия кардинальных мер.
Разработка пороговых или нормативных значений оценочных показателей и индикаторов налоговой безопасности России представляет собой весьма актуальную и неотложную задачу. В отношении отдельных налоговых показателей существует также и необходимость разработки «коридора», обозначающего безопасную зону.
Поскольку все налоговые доходы формируются в субъектах Российской Федерации, то и система показателей налоговой безопасности должна строиться с учетом регионального аспекта на следующих принципах их отбора:
• Показатели должны быть увязаны со стратегическими целями развития как страны, так и региона.
• Показатели должны быть информативными, измеряемыми и они должны иметь пороговые либо нормативные (эталонные) значения.
• Показатели должны находиться в причинно-следственной взаимосвязи.
• Система показателей должна является открытой и может изменяться в соответствии с изменениями налогового законодательства.
• Показатели должны отражать эффективность использования налоговых инструментов государственного и регионального управления.
• Показатели должны выявлять качественные изменения состояния системы налоговой безопасности и ее отдельных подсистем.
• Показатели должны отражать специфику регионального развития.
Совокупность применяющихся основных показателей оценки налоговой эффективности отразим в табл. 1.
Основу всех расчетов составляет анализ налогов. Под анализом налогов понимается метод исследования всей совокупности уплачиваемых налогов, пошлин, сборов, взносов и обязательных неналоговых платежей, установления между ними взаимосвязей и степени взаимного влияния в целях дальнейшего эффективного налогового управления, планирования и прогнозирования.
На современном этапе осуществления пролонгированных реформ в экономике мерами обеспечения налоговой безопасности могут быть:
• пересмотр состава налогов, сборов, взносов и пошлин;
• упорядочение состава обязательных платежей, имеющих неналоговый характер, и придание им статуса налоговых платежей;
• включение в методологию алгоритма расчета налоговой нагрузки всех указанных в предыдущем пункте платежей;
• замена ряда действующих налогов на принципиально новые, соответствующие современным условиям функционирования финансового сектора экономики (например, в Евросоюзе предложен налог на финансовые транзакции);
• повышение статуса и роли в доходах бюджета налогов и платежей за природопользование (за землю, воду, лесные ресурсы, объекты животного мира и водные биоресурсы) и загрязнение окружающей среды;
• усиление стимулирующего воздействия налогов на инновационное развитие экономики, привлечение инвестиций и выдачу долгосрочных кредитов на осуществление модернизации;
Таблица 1
Оценочные показатели налоговой эффективности
Классификационный признак Наименование показателя Критерий сопоставления Цель
1. Абсолютные статистические показатели функционирования налоговой системы ♦ налоговые доходы федерального бюджета; ♦ налоговые доходы региональных и местных бюджетов Неналоговые доходы, расходы бюджета Определение дефицита или профицита бюджета, измерение инвестиционной привлекательности и др.
2. Относительные статистические показатели ♦ структура (удельный вес в общей сумме налоговых поступлений) налоговых доходов федерального, регионального и местного бюджетов Система налогов, ВВП, ВНП, ВРП Определение роли конкретных налогов в формировании доходов бюджетов, определение уровней налоговой нагрузки
3. Индикаторы ♦ темпы изменения статистических абсолютных и относительных показателей; ♦ эластичность показателей Нормативные значения Определение тенденций и уровня безопасности: минимальный, оптимальный, критический
4. Частные показатели ♦ ставки налогов, тарифов; ♦ уровень штрафов; Уровни ставок в других странах Расчет и сопоставление налоговой нагрузки. Инвестиционная привлекательность
5. Показатели налогового риска ♦ налоговые расходы (потери) государства или региона; ♦ показатели вероятност-но-теоретических и статистических методов оценки Нормативные значения Определение тенденций и уровня безопасности
6. Показатели результативности налогового контроля ♦ коэффициент сокрытия налогов; ♦ коэффициент начисления пеней; ♦ коэффициент выявления ошибок при заполнении налоговых деклараций; ♦ коэффициент применения санкций; ♦ коэффициент собираемости налогов Нормативные значения Определение тенденций и уровня безопасности
6. Показатели эффективности деятельности налоговых органов ♦ изменение налогооблагаемой базы; ♦ динамика поступления налогов; ♦ суммы налогов и сборов, доначисленные по результатам проверок; ♦ удельный вес налого-плательщиков-нарушителей законодательства; ♦ количество дел, решенных в судах,в пользу налогоплательщиков, и др. Данные за предыдущий период, контрольные цифры (плановые поступления) Повышение эффективности налогового контроля
ТЕША ЕСОМОМІСУБ ^ 2012 ^ Том 10 № 1
ТЕ1^А ЕС01\ЮМ!С118 ^ 2012 ^ Том 10 № 1
• изменение нормативов межбюджетного перераспределения доходов от взимания налоговых и неналоговых платежей с целью снижения дотационности территориальных бюджетов;
• приведение в соответствие состава региональных и местных налогов и расходных полномочий территорий;
• достижение соответствия налоговых прав, обязательств и интересов территорий их нуждам и выгодам;
• отражение в едином нормативном акте действующих налоговых режимов: специальных, в особых экономических зонах и др.;
• совершенствование налогового механизма с целью препятствия сокрытию налогов;
• создание более эффективной системы контроля и мониторинга уплаты налогов;
• достижение соответствия целей, инструментов и средств общегосударственной налоговой политики целям развития регионов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Исследование теории налоговедения и тенденций ее развития / Под ред. Т.Е. Гварлиани. М.: Финансы и статистика, 2009.
2. Кашин В.А. Налоговая система: как ее сделать более эффективной? // Финансы. 2008. № 10.
3. Клейнер Г.Б. Системная модернизация российской экономики. Стратегия модернизации экономики России: теория, политика, практика реализации: монография / Под ред. О.В. Иншакова, Г.Б. Клейнера, В.В. Сорокожердева. М: Современная экономика и право, 2011.
4. Мировая экономическая мысль. Сквозь призму веков. В 5-ти томах. Т.1.От зари цивилизации до капитализма. Т. 4. Век глобальных трансформаций / Под ред. Г.Г. Фетисова. М.: Мысль, 2004.
