CC BY
259
© С.А. Нефедов, 2009
УДК 32.01 ББК 66.04
СИСТЕМНАЯ МОДЕЛЬ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА: СТРУКТУРА И ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
С.А. Нефедов
В настоящей статье представлена системная модель политического процесса, которая продолжает оставаться одной из самых известных и распространенных в политических исследованиях. Даны определения главных понятий модели и выделены ее структурные элементы. Рассматриваются особенности среды, в которой разворачивается политический процесс, виды требований к политической системе и основные политические результаты - нормативно-правовые акты, надзор и оценка.
Ключевые слова: политический процесс, системная модель политического процесса, среда политического процесса, «входы» и «выходы» политической системы.
Изучение моделей, концепций и теорий политического процесса открывает перед исследователем огромные возможности для постижения сущности данного явления, его разновидностей и различных аспектов - экономических, культурных, экологических и пр. Важное место среди теоретических инструментов занимает системная модель. Впервые использовать системную модель для анализа политического процесса предложил американский политолог Дэвид Истон [2; 3; 4]. Его концепция породила множество исследований, связанных с ее развитием, доработкой и исправлением недостатков. В частности, был раскрыт собственно механизм принятия решений, так как у Дэвида Истона политическая система представляла собой «черный ящик», скрывающий от наблюдателей происходящие внутри процессы. К настоящему времени системная модель входит в пятерку самых известных и применяемых моделей, предназначенных для исследования политических процессов.
В рамках системной модели политический процесс рассматривается как продукт системы, которая воздействует и сама под-
вергается воздействию со стороны среды, как процесс преобразования политических «входов» (inputs) в политические «выходы» (outputs). Политическая система воспринимает «входы» и отвечает посредством «выходов». «Входы» представляют собой различного вида проблемы, требования, информацию, на которые акторы системы должны отреагировать, тогда как «выходы» - политические решения по поводу того, предпринимать или нет какие-либо действия.
Главное назначение политического процесса, исходя из системной теории, состоит в том, чтобы преодолевать стрессовые воздействия, угрожающие стабильности политической системы, компонентом которой он является. Подрыв стабильности здесь означает нарушение способности системы осуществлять две свои важнейшие функции: предлагать обществу правила поведения и обеспечивать их обязательное выполнение. Исходящие из окружения воздействия подразделяются на три вида: благоприятствующие, нейтральные и стрессовые [8, с. 635]. Благоприятствующие воздействия способствуют сохранению политической системы, нейтральные - ни каким образом не сказываются на ее стабильности, тогда как стрессовые - представляют для нее реальную угрозу. Оградить политическую систему от дестабилизирующих, стрессовых воздействий и позволить ей функционировать
в обычном, нормальном режиме как раз и «обязан» политический процесс.
Любой политический процесс проходит не в неком вакууме, а в определенной среде или окружении (environment). В чем-то это напоминает взаимодействие растений и животных с окружающей их средой. Однако по сравнению с природным миром границы между политической системой и ее средой размыты, так как они частично совпадают или перекрывают друг друга. Согласно Дэвиду Истону среда политического процесса состоит из двух частей: интрасоциетальной и экст-расоциетальной [8, с. 634]. Первая включает в себя такие три системы как экономику, культуру и социальную структуру. Вторая же - все системы, в том числе политические, являющиеся внешними по отношению к данному обществу. Томас Байркленд выделяет четыре среды, которые влияют на принятие политических решений: структурную, социальную, экономическую и политическую [1, с. 201].
Структурная среда предполагает уровни и ветви правительственной власти. Очевидно, что процесс выработки и реализации политического курса будет различаться в зависимости от территориального распределения компетенции между центральным (национальным) правительством и правительствами более низкого уровня, а также от разделения полномочий между отдельными ветвями управления. При федеративной системе политический процесс более защищен от притязаний честолюбивых правителей, однако перераспределять ресурсы из богатых регионов в бедные значительно легче при унитаризме. Парламентский режим предоставляет ведущую роль в определении политического курса кабинету, тогда как президентский наделяет большим влиянием легислатуру.
Социальная среда включает характер и состав населения. Возраст, национальность, пол и другие атрибуты населения имеют важные последствия для политического процесса. Старение населения заставляет пересматривать систему социального обеспечения, а увеличение доли представителей одной национальности при параллельном уменьшении другой - учитывать более широкий круг культурных ценностей и моделей поведения. Все большее число женщин занимает сферы про-
фессиональной деятельности, где раньше господствовали мужчины. Постепенно выравниваются возможности доступа к политическому и корпоративному руководству мужчин и женщин. Все эти демографические факторы будут продолжать влиять на политический процесс и в ближайшем будущем. Из-за возрастающей независимости женщин будет увеличиваться «гендерный разрыв» между мужскими и женскими политическими позициями. Из-за большой доли пожилых людей в составе населения мы можем ожидать усиления требований к правительству по поводу роста их доходов. Кроме того, культурное и этническое разнообразие будет приводить к более разным типам политических предпочтений и требований.
Экономическую среду составляют характер распределения богатства в обществе, размер и состав индустриальных секторов, темп роста экономики, уровень инфляции, стоимость труда и сырья. Между особенностями экономики и типом политического курса существует устойчивая связь. В кейнсианской теории кризис заставляет правительства поддерживать национальные экономики, тогда как во время экономического бума - формировать резервы, которые будут использованы при следующем спаде [6; 9]. Политический курс часто представляет собой функцию общего богатства экономики, так как оно определяет объем ресурсов, доступных правительству. Более богатые общества могут предпринять то, что менее богатым просто не под силу: в свое время США и Советский Союз были первыми в развитии космических программ потому, что обладали значительными ресурсами, недоступными другим государствам. Конечно, иногда богатство не детерминирует выбор политического курса. Например, государство может быть богаче всех, но при этом не иметь программ в области здравоохранения или занятости, которые реализуют менее состоятельные нации.
Политическая среда охватывает все то, что Джон Кингдон назвал национальным настроением. Он определяет национальное настроение как отношение граждан к правительству и общественным проблемам, как оценку населением эффективности правительства и других институтов в решении данных проблем
[7, с. 146-149]. Национальное настроение имеет огромное значение для выработки и реализации политического курса. Как утверждают Ральф Эрбер и Ричард Лоо, ссылаясь на работу Дэвида Истона, легитимность демократических политических систем зависит от степени доверия электората к правительству [5, с. 236]. Другими словами, от веры граждан в справедливость намерений и моральность политических лидеров, в правильность выбранных ими средств. При этом определить характер национального настроения в большом государстве довольно трудно. Сильная экономика и высокое доверие к политическим институтам и лидерам, бесспорно, способствуют положительному национальному настроению. Когда же экономику поражает кризис, а лидеры допускают политические ошибки и проступки, то национальное настроение начинает ухудшаться.
Интрасоциетальная и экстрасоциеталь-ная части вместе составляют полное окружение, которое выступает источником множества влияний и определяет условия протекания политического процесса. Вся масса разнообразных влияний называется политическими «входами». Отсюда следует, что политические «входы» - это все множество воздействующих на политический процесс условий, акций и событий, существующих в его окружении. Томас Байркленд понимает под «входами» требования к политической системе предпринять какие-либо действия по поводу определенной проблемы [1, с. 208]. По нашему мнению, политические «входы» скорее -это некая информация, поступающая через различные каналы в политическую систему из окружающей ее среды и инициирующая политический процесс.
Главными каналами поступления информации в политическую систему выступают в современном мире выборы, опросы общественного мнения, непосредственные обращения граждан и новостные СМИ. Наиболее очевидным источником данных для политической системы являются результаты выборов. Выборы - это самая распространенная форма политического участия. Они дают или подтверждают право индивидов или организаций предлагать обязательный для всех политический курс.
Вместе с тем необходимо учитывать, что результаты выборов редко могут быть прямым руководством для политиков. Люди голосуют за того или иного кандидата по таким причинам, которые ничего не говорят о том, каким должен быть политический курс
- просто из-за известного и понравившегося имени, из-за возможности получить или сохранить государственную должность и т. д. В течение выборной кампании кандидаты оформляют свои программные заявления таким образом, что они не дают полного представлениями о предлагаемом политическом курсе. Они понимают, что для электорального успеха важнее обсуждение адресной помощи и направлений правительственных дотаций, а не других вопросов. Выборы проводятся периодично, тогда как ситуация в мире и стране меняется постоянно. Выраженные когда-то предпочтения избирателей могут просто потерять свою актуальность еще задолго до проведения следующих выборов.
В демократическом обществе политическая власть осуществляется с согласия граждан, и поэтому особое значение в нем приобретает знание об уровне общественной удовлетворенности политическим курсом и характере пожеланий отдельных индивидов и групп. Собрать информацию об общественных предпочтениях можно многими способами, но наиболее распространенными среди них являются опросы общественного мнения. Подобные опросы проводятся либо академическими институтами, либо политическими организациями, например, партиями, чтобы сформировать партийную повестку дня. Существует два основных вида опросов, которые могут быть полезны для функционирования политической системы: электоральные и проблемные. Электоральные опросы проводятся с целью предсказания результатов предстоящих выборов. В ходе проблемных опросов выясняется отношение граждан к дискуссионным общественным проблемам (религиозному обучению в школе, способам финансирования мер по защите окружающей среды, абортам и т. д.).
Несмотря на важность опросов, у высших должностных лиц есть несколько оснований полностью не доверять их результатам. Во-первых, сомнения вызывают применяемые
методы. Известно, что если провести опрос аналогичным образом повторно, то можно уже не получить первоначальных результатов. Во-вторых, существует множество классических примеров того, как опросы неверно отражали реальную политическую ситуацию. В-третьих, даже самая точная в количественном и качественном отношении выборка не гарантирует отсутствия погрешностей.
Индивидуальные и групповые предпочтения сообщаются политикам не только посредством опросов общественного мнения. Непосредственное обращение к политическому представителю имеет самую длинную историю и при этом продолжает оставаться популярным. Современные политики всех рангов получают тысячи писем, факсов, электронных сообщений и телеграмм каждый год. Многие из них содержат просьбу помочь в решении конкретной проблемы (так называемая адресная помощь или casework), но не в меньшем их числе отчетливо прослеживается желание повлиять на политика или добиться от него поддержки какого-либо законопроекта. Обращения граждан в большинстве политических систем служат главным источником законотворческих идей.
Однако в реальном мире это не всегда так. Конечно, на местном уровне вероятность ответных действий по поводу выраженных через обращения требований граждан очень высока. Однако подавляющее большинство сообщений, направленных членам национального и регионального парламентов, скорее всего, потеряются в общей массе. Подобные обращения имеют для высших должностных лиц небольшое политическое значение. В лучшем случае «просители» получат двусмысленный, типовой ответ, составленный помощниками и подписанный не самим должностным лицом. Чтобы преодолеть такое положение дел, группы интересов мобилизуют своих членов направлять обращения по одной проблеме в одно и то же время. Такие сфокусированные сообщения имеют большие шансы привлечь внимание, так как, во-первых, обладают большим политическим весом и, во-вторых, дают должностным лицам представление о настроениях в обществе.
Значительную роль в процессе принятия политических решений играют и новостные
СМИ, поскольку они имеют возможность формировать публичный дискурс вокруг той или иной политической проблемы, придавая значение одним вопросам и параллельно игнорируя другие. Следовательно, СМИ - это один из источников данных или «входов» для политической системы. Политики и должностные лица очень восприимчивы к тому, как те или иные вопросы освещаются в СМИ. Если их работа представляется в негативном плане, то они или пытаются изменить политику СМИ или корректируют направление своей работы. Медиа-освещение способствует включению конкретной проблемы в повестку дня. Так, интенсивное и детальное повествование об авиакатастрофе повышает политическое внимание к безопасности полетов. Иногда СМИ, поддерживая общественный протест, могут даже остановить реализацию политического плана. Зная это, должностные лица часто используют их как некие «пробные шары», позволяющие предварительно оценить реакцию общества. Сознательная, стратегическая утечка информации является сегодня общепринятым приемом, особенно в тех случаях, когда готовится крупная и сложная политическая инициатива. Благодаря СМИ политики могут заранее узнать, будут ли их начинания иметь успех или потерпят неудачу, получить информацию о том, что может быть в них отрегулировано.
Политический процесс не только подвергается воздействию со стороны окружения, но и сам воздействует на него. Следовательно, имеют место и политические «выходы», то есть вся совокупность решений и действий, сказывающихся на окружении. Иначе, политические «выходы» - это результаты политического процесса. К ним можно отнести нормативно-правовые акты, надзор и оценку.
Нормативно-правовые акты включают в себя законы, постановления и судебные решения. Законы - это составленные и принятые легислатурой правила, систематизированные в едином своде или кодексе. Постановления представляют собой разработанные исполнительными органам власти правила для управления различными сферами человеческой деятельности. Система исполнительных органов - это огромное предприятие и поэтому исходящие от него правила регулируют
практически все: от коммерческой авиации до ловли креветок, от безопасности игрушек до безопасности ядерных электростанций. Широкий круг обязанностей определяет и огромное число постановлений, превосходящее количество законов. Наряду с законами и постановлениями к политическим результатам относятся судебные решения, ставшие правилом для рассмотрения аналогичных дел (прецедент). Прецедентное право разъяснеет способы применения законов и постановлений, восполняет в них пробелы. Законы, постановления и судебные решения налагают большее бремя на одни социальные группы, чем на другие, одним приносят доходы, а других заставляют платить. Кто будет нести политическую «ношу» и насколько она будет тяжелой, кто будет получать прибыль, а кто терпеть убытки - это ключевой вопрос в деятельности высших должностных лиц.
Надзор - это наблюдательная деятельность, гарантирующая, что реализуемый политический курс соответствует поставленным целям и эффективно выполняется. Надзорные проверки - слушания, расследования и пр. -заставляют чиновников лучше следить за тем, как политический курс претворяется в жизнь. В последнее время все большее распространение получает надзор со стороны легислатур. Эта тенденция объясняется, по крайней мере, тремя причинами. Во-первых, усложняются задачи, стоящие перед легислатурами, что требует от них передачи значительного числа полномочий администраторам или чиновникам. Последние получают право решать, как претворить политический курс и каким его аспектам придать большее значение. Чтобы не потерять политический вес, легислатуры вынуждены проверять решения исполнительных органов и давать им советы, на чем акцентировать главное внимание. Во-вторых, в современных обществах выполнить закон намного труднее, чем его принять. Поэтому легислатурам важнее исполнить уже существующие законы, а не разрабатывать новые. В этом случае без надзора не обойтись. В-третьих, надзор представляет собой хорошее средство борьбы за власть. Достаточно инициировать тщательную проверку программ или курсов своих парламентских конкурентов, чтобы поставить их в нелегкое положение.
С надзором тесно связана такая деятельность как оценка политического курса. Здесь под оценкой понимается процесс, в ходе которого определяется, принесла ли та или иная политическая программа пользу и в какой степени она достигла эксплицитных и имплицитных целей. Практически все граждане хорошо знакомы с какой-либо формой оценки, поскольку участвуют в ней едва ли не каждый день. Когда мы видим автомобили, припаркованные в неположенном месте или движущиеся на красный сигнал светофора, то мы можем быстро оценить соответствующие законы и сделать вывод, что они или их исполнение не адекватны цели максимизации безопасности дорожного движения. Помимо обыденных оценок существуют более точные и научно обоснованные оценки. Когда правительственные и неправительственные эксперты на основе научных достижений комментируют состояние и перспективы реализации политического курса, то можно говорить о втором типе политических оценок.
Реальные параметры и функции экспертной оценки политического курса сильно отличаются от идеальных требований к ним. В идеале оценочные исследования должны проводиться в лучших традициях социальных наук - использовать неограниченные ресурсы и передовые расчеты, статистические проверки и нейтральных, беспристрастных наблюдателей, не заинтересованных в конечных результатах. Однако в реальном мире ряд факторов препятствует эффективному политическому анализу. Данные часто трудно найти, так как одни просто не существуют, а другие требуют для их получения слишком много времени. Владельцы информации не желают делиться ею из-за боязни, что она будет использована для негативной оценки. Необходимые характеристики людей и процессов постоянно меняются.
В идеале оценки политического курса должны открывать перед обществом механизмы принятия политических решений, показывать противоборствующие интересы. Однако на практике они, как правило, излагаются в сложных понятиях и терминах, что ни как не упрощает понимание сущности и результатов политического процесса. Экспертные оценки должны быть хорошим подспорьем в
политических дискуссиях, но изучение происходящего вокруг приводит к выводу, что они вряд ли помогут победе. Часто ли мы сталкиваемся с политическими спорами, где представители сторон прибегают к научным основаниям и экспертным оценкам для доказательства успеха или провала той или иной программы? Практически никогда данные естественных и социальных наук не были решающим аргументом в политике. Значительно чаще дискуссионная позиция выстраивается на основе групповых и идеологических обязательств, а не на логичных доводах науки.
Оценка, надзор и нормативно-правовые акты образуют «выходы» политической системы, результаты голосования, опросы общественного мнения, обращения к должностным лицам и новостные СМИ - «входы» политической системы. Преобразование «входов» в «выходы» составляет суть политического процесса. Главная функция политического процесса заключается в нейтрализации стрессовых воздействий, угрожающих стабильности политической системы. Он разворачивается не в пустом пространстве, а в интрасоциетальном и экстрасоциетальном окружении, в структурной, социальной, экономической и политической среде. Все это дает право заключить, что политические «входы» и «выходы», политическая система и среда политического процесса могут рассматриваться как основные инструментальные понятия системной модели.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Birkland, T. An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making / T. Birkland. - Armonk: M.E. Sharpe, 2005. - 297 p.
2. Easton, D. A Framework for Political Analysis / D. Easton. - Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1965. - 143 p.
3. Easton, D. A Systems Analysis of Political Life / D. Easton. - New York: John Wiley & Sons, 1965. - 507 p.
4. Easton, D. The Political System: An Inquiry into the State of Political Science / D. Easton. - New York: Alfred A. Knopf, 1953. - 338 p.
5. Erber, R., Lau. R. Political Cynicism Revisited: An Information-Processing Reconciliation of Policy-Based and Incumbency Interpretations of Changes in Trust in Government / R. Erber, R. Lau // American Journal of Political Science. - 1990. - Vol. 34. - N° 1. -P. 236-253.
6. Keynes, J.M. The General Theory of Employment, Interest and Money / J.M. Keynes. -London: MacMillan & Co, 1936. - 403 p.
7. Kingdon, J. Agendas, Alternatives and Public Policies / J. Kingdon. - New York: Harper Collins, 1995.
- 254 p.
8. Истон, Д. Категории системного анализа политики / Д. Истон // Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. II. Зарубежная политическая мысль. XX в. / Под ред. Г.Ю. Семигина и др. - М.: Мысль, 1997. - С. 630-642.
9. Кейнс, Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег / Дж.М. Кейнс. - М.: Гелиос АРВ, 1999. - 352 с.
SYSTEM MODEL OF POLICY PROCESS:
ITS STRUCTURE AND BASIC CONCEPTS
S.A. Nefedov
In the article the system model of public policy process is presented as one of the most known and shared in political researches. Definitions of the model constituents are given and its structural elements are allocated. Features of policy process environment are revealed, kinds of requirements to political system and the basic policy outcomes like laws, oversight and evaluation are considered.
Key words: public policy process, system model of policy process, the environment of policy process, «inputs» and «outputs» of political system.
