CC BY
250
TERRA ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
СИСТЕМА УПРАБЛЕШ РИСКАМИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОРОБКО С.А.,
старш ий преподаватель, Южный федеральный университет, e-mail: korobko_sa@mail.ru
В данной статье представлен алгоритм построения системы управления рисками бюджетного процесса субъекта Российской Федерации. Данный алгоритм разработан и апробирован на конкретном регионе - Ростовская область.
Ключевые слова: бюджетные риски; бюджетный процесс; риски бюджетного процесса; управление рисками бюджетного процесса; факторы риска бюджетного процесса.
In this article the algorithm of construction of a control system is presented by risks of budgetary process of the subject of the Russian Federation. The given algorithm is developed and approved on concrete region - the Rostov region.
Keywords: budgetary risks; budgetary process; risks of budgetary process; management of risks of budgetary process; risk factors of budgetary process.
Коды классификатора JEL: Н61.
Для обеспечения стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов необходим систематический анализ и управление рисками в бюджетной сфере. Несмотря на то, что в ряде программных документов, таких как Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. [2], Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. [4], Основные направления бюджетной политики на 2011 г. и плановый период 2012 и 2013 гг. [3] изложены положения касающиеся необходимости анализа и оценки риска, в настоящий момент отсутствует нормативное установленное понятие бюджетного риска и методический инструментарий управления ими.
Управление рисками бюджетного процесса следует рассматривать не как единовременное действие, а как систему целенаправленных действий, которые образуют единый механизм управления рисками.
Управление рисками бюджетного процесса позволяет обеспечить как идентификацию возможностей региона, так и снижение влияния отрицательных факторов на осуществление бюджетного процесса.
Систематическое проведение оценки рисков бюджетного процесса позволяет обеспечить:
♦ более реалистичное планирование и исполнения бюджета;
♦ своевременное и эффективное принятие необходимых мер;
♦ уверенность в достижении целей бюджетной политики;
♦ понимание и использование всех благоприятных возможностей;
♦ эффективное управление бюджетными расходами и возможными потерями (например, выпадающими доходами);
♦ снижение влияния непредвиденных и неблагоприятных ситуаций в результате эффективного планирования.
По нашему мнению, ключевыми аспектами эффективного управления рисками в рамках бюджетного процесса являются:
разработка общей политики субъекта РФ, определяющей принципы и процедуры системы управления рисками бюджетного процесса (как составной части бюджетной политики);
создание организационной инфраструктуры (Комитета (Департамента) по управлению рисками); разработка программы управления рисками бюджетного процесса, в том числе рисками отдельных стадий бюджетного процесса;
мониторинг и анализ эффективности управления рисками бюджетного процесса.
Управление рисками, по нашему мнению, должно стать неотъемлемой частью бюджетного процесса, причем такое управление должно осуществляться непрерывно в течение всего бюджетного процесса, а не только на этапе разработки и утверждения проекта бюджета. Следует отметить, что эффективное управление рисками зависит от опыта и знаний специалистов, а также их способности принимать решения, руководствуясь предложенными рекомендациями, а не просто ориентируясь на соблюдение последовательности выполнения установленных этапов.
© С.А. Коробко, 2Gl2
Процесс управления рисками состоит из трех стадий:
1. Постановка проблемы: идентификация риска, определение масштаба риска;
2. Решение проблемы: оценка риска, снижение (минимизация риска);
3. Мониторинг и контроль.
Наиболее значимой стадией, по нашему мнению, является первая, на которой идентифицируются риски и определяются их масштабы. Эта значимость определяется в первую очередь тем, что если риски определены неправильно, то в дальнейшем процесс решения проблемы (оценка и анализ рисков, выбор способов их минимизации) не только не принесет желаемого результата, но и может привести к негативным последствиям в связи с тем, что существенные риски остались не идентифицированными.
Мониторинг рисков является самостоятельной стадией, которая во временном аспекте охватывается все стадии процесса риск-менеджмента, определяя его цикличность, поскольку решением проблемы, т.е. выбором способа снижения риска процесс риск-менеджмента не заканчивается. После того, как приняты меры по снижению риска (избеганию или минимизации риска), обязательно должен быть организован его мониторинг, поскольку в любой момент времени могут возникнуть обстоятельства, которые окажут влияние на сам риск, либо его значимость.
Примером такого рода обстоятельств для управления рисками бюджетного процесса может быть принятие на федеральном уровне законодательного акта в бюджетной сфере, которое каким либо образом изменяет условия, в которых проводилась идентификация риска - например, внесение изменения в Бюджетный Кодекс РФ в части состава участников бюджетного процесса или их полномочий, отмена или уменьшение субсидий или дотаций субфедеральным бюджетам, внесение изменений в налоговое законодательство в части отмены региональных налогов или уменьшения предельных ставок по региональным налогам и т.п.
При отсутствии мониторинга рисков изменение условий, в которых осуществляется бюджетный процесс, останется «без внимания» до начала следующего бюджетного периода (нового этапа идентификации рисков). В тоже время, новые условия могут оказать влияние на значимость ранее идентифицированных рисков.
Основные характеристики процесса управления рисками при реализации бюджетного процесса представлены на рис. 1.
Результаты принимаемых решений на всех этапах бюджетного процесса могут иметь далеко идущие последствия, как экономические, финансовые, так и социальные и не должны рассматриваться отдельно друг от друга.
При организации бюджетного процесса особое значение имеет эффективный (своевременный) обмен достоверной информацией между всеми участниками бюджетного процесса, поскольку несвоевременное предоставление информации или ее недостоверность может оказать существенное влияние на качество принимаемых решений и последствия принятых решений.
Все риски следует оценивать с учетом вероятности их возникновения и потенциальных последствий для осуществляемой деятельности.
К возможным источникам информации, на основании которой можно определить вероятность возникновения опасности и последствия рисков бюджетного процесса, можно отнести следующие:
■ записи и другие источники информации;
■ соответствующий опыт специалистов и/или опыт других регионов;
■ обзоры исследований;
■ применение поведенческих, финансовых, экономических, технических и/или других соответствующих моделей.
Выбор метода оценки риска зависит от ряда факторов:
♦ объем и качество исходных данных. (Если имеется значительная информационная база, то возможно использование метода имитационного моделирования. В противном случае применяется метод экспертных оценок.)
♦ запас времени и технический потенциал. (Если расчет не является срочным и хозяйствующий субъект располагает техническими возможностями, то выбирается метод Монте-Карло.)
♦ глубина расчетных данных и горизонт прогнозирования.
♦ требование государственных контролирующих органов к формированию отчетности.
Для эффективного анализа всевозможных рисков необходимо применять целый комплекс методов.
Последовательность анализа риска включает, как правило, несколько этапов [1]:
выявление совокупности объективных, субъективных, зависимых и независимых факторов, оказывающих влияние на уровень конкретного риска; определение степени значимости этих показателей;
установка допустимого (предельного) уровня риска в зависимости от внешней конъюнктуры; анализ рисковости отдельных традиционных и нетрадиционных решений, проводимых органом управления; формирование предложений и мероприятий по оптимизации конкретного риска (или группы взаимосвязанных рисков) для конкретного проекта;
анализ потенциальной и реальной эффективности принимаемых мер по оптимизации уровня риска.
В связи со специфичностью бюджетного процесса как особого вида деятельности, а также спецификой государственного и муниципального бюджета далеко не все из вышеуказанных методов риск-менеджмента применимы при управлении рисками этого процесса.
Для идентификации и оценки рисков бюджетного процесса Ростовской области в ходе исследования использовались методы контрольных перечней и метод экспертных оценок.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
Рис. 1. Схема управления рисками бюджетного процесса
Исследования факторов риска бюджетного процесса проводилось автором самостоятельно, на основе изучения научной литературы и публикаций по соответствующей тематике, а также личного опыта. Специалисты привлекались для формализации полученных результатов методом рейтинговых оценок.
По результатам исследования был разработан и апробирован на примере Ростовской области алгоритм построения системы управления рисками в субъекте Федерации.
Построение системы управления рисками бюджетного процесса включает в себя следующие этапы:
1. Разработка понятийного аппарата. При организации системы управления рисками бюджетного процесса, как и любой системы управления рисками, необходимо определиться в терминологии, в целях исключения неверного толкования участниками процесса категорий риск, фактор риска, а также определить зоны допустимого и критического риска.
2. Диагностика рисков. При управлении рисками бюджетного процесса диагностика риска должна осуществляться ежегодно при составлении проекта бюджета на следующий финансовый год, и, кроме того, риски должны ежеквартально пересматриваться на предмет выявления новых факторов риска, например, в связи с изменениями в макроэко-
номической ситуации в стране в целом, экономической ситуации в регионе, изменениями в бюджетном и налоговом законодательстве.
3. Оценка рисков. После того, как риски выявлены, они должны быть проранжированы по вероятности наступления и размеру возможного ущерба (в случае, если он может быть определен). Применительно к рискам бюджетного процесса размер возможного ущерба определить весьма трудно, поэтому можно ограничиться качественной классификацией рисков с использованием методов экспертной оценки.
4. Определение допустимого уровня риска. После того как риски выявлены и оценены, необходимо определить допустимый размер рисков и остаточный риск, к которому субъект Федерации готов на данном этапе своего развития. Допустимый риск - это риск, который в данной ситуации считают приемлемым при существующих общественных ценностях. Остаточный риск - это риск, остающийся после предпринятых защитных мер. Допустимый и остаточный риск не являются постоянными величинами, и также должны ежегодно пересматриваться.
5. Составление карты рисков. Выявленные, проранжированные и оцененные риски бюджетного процесса заносятся на карту рисков и включаются в каталог рисков, в которых находят отражение не только риски отдельных стадий бюджетного процесса, но и описание причин их возникновения, а также процедуры по минимизации рисков и лица, ответственные за исполнение указанных процедур.
6. Мониторинг рисков. После того, как определены мероприятия по минимизации рисков, в обязательном порядке должен осуществляться мониторинг рисков и мероприятий по их минимизации. Применительно к бюджетному процессу мониторинг на постоянной основе должен осуществлять Комитет (Департамент) по управлению рисками бюджетного процесса. Мониторинг рисков, с одной стороны, является завершающей стадией управления рисками бюджетного процесса, а с другой стороны является первой стадией следующего этапа управления рисками. Указанная цикличность процесса управления рисками аналогична цикличности бюджетного процесса в целом.
На основании факторов риска бюджетного процесса, выявленных в ходе диссертационного исследования, была проведена экспертная оценка факторов риска бюджетного процесса. Для проведения экспертной оценки автором была составлена карта факторов рисков бюджетного процесса с классификацией по видам рисков. По каждому фактору были определены характеристики (по принципу высокий, средний, низкий).
Как показали экспертные оценки, факторами риска, которые имеют наибольшее значение для Ростовской области, являются риски стадии исполнения бюджета: риск недостижения запланированных параметров бюджета, риск неисполнения бюджета по доходам, риск недостаточного финансирования бюджетных расходов.
В качестве основных причин возникновения рисков бюджетного процесса Ростовской области экспертами были отмечены следующие:
высокая зависимость от долговых обязательств, недостаточная способность выполнить требования по погашению обязательств;
давление на участников бюджетного процесса с целью использования части средств на финансирование определенных программ или статей расходов; значительная зависимость от бюджета вышестоящего уровня; изменения в налоговой политике РФ и субъекта РФ; коррупция;
наличие дефицита бюджета на протяжении нескольких финансовых лет;
не осуществление кассовых выплат при фактическом наличии остатка средств на едином счете бюджета; не финансирование обязательств вышестоящего бюджета; недобросовестные действия участников бюджетного процесса; непредвиденные затраты;
несвоевременная оплата поставок для государственных или муниципальных нужд; несвоевременное исполнение бюджетных обязательств;
неэффективная организация финансового контроля за бюджетным процессом; неэффективность государственного регулирования;
низкая платежная дисциплина налогоплательщиков (невыполнение плана по сбору доходов приводит к временным кассовым разрывам);
отсутствие надлежащего надзора со стороны руководства субъекта РФ; отсутствие экономического эффекта от реализации инвестиционных программ; ошибки в определении бюджетных обязательств; просчеты при принятии управленческих решений; снижение деловой активности хозяйствующих субъектов;
трудности в получении дополнительных денежных средств, в том числе недостаток средств для финансирования основных расходных обязательств.
Проведенное исследование, в частности, оценка рисков бюджетного процесса посредством метода экспертной оценки свидетельствуют о наличие значительных проблем в организации бюджетного процесса в Ростовской области, причем на отдельных стадиях риски являются весьма значимыми, что указывает на необходимость разработки мероприятий по уменьшению рисков бюджетного процесса в Ростовской области, но снижение рисков - достаточно сложный процесс, требующий и ресурсов, и привлечения многих участников бюджетного процесса и специалистов в области риск-менеджмента, а также жесткого контроля на разных стадиях бюджетного процесса.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
ЛИТЕРАТУРА
1. Квасов И.Н. Оценка рисков инвестиционных проектов частно-государственного партнерства в регионе // Экономический анализ: теория и практика. 2009. № 20.
2. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. № 1789-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 г. № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28.03.2008 г. № 221).
3. Основные направления бюджетной политики на 2011 г. и плановый период 2012 и 2013 гг.
4. Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 г. № 1101-р.
