CC BY
221
и практики // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Я.Л. Попов, М.С. Студеникина — М.: Юристь, 2004. С. 64.
2 См.: Пепеляев С.Г. Комментарий к гл. 15 «Общие положения об ответственности за совершение налоговых правонарушений». Ч. 1. НК Российской Федерации // Ваш налоговый адвокат. Вып. 1(11). С. 6—7; Демин А.В. Налоговая ответственность: проблемы отраслевой идентификации // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Материалы научно-практической конференции (3—4 февраля 2000 г.). Ч. 2. С. 55—56; Калинина Л.А. Проблемы административной ответственности за нарушения финансового и налогового законодательства // Законодательство. 1999. № 8. С. 33—34.
3 Производство по делам об административных правонарушениях ведется в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях. К этому необходимо добавить, что п. 1 ст. 1.1 КоАП РФ устанавливает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из вышеуказанного Кодекса и принятых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Иными словами, единственный акт законодательства об административных правонарушениях на федеральном уровне — КоАП РФ. Следовательно, НК РФ не является актом законодательства об административных правонарушениях, а рассматриваемые в нем правонарушения не являются административными и установленная за них ответственность не является административной в смысле КоАП РФ.
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБОЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р.Д. КУРБАНОВ,
докторант РАГС при Президенте РФ
Аннотация. Рассматриваются эффективность функционирования государственной власти, организация государственного аппарата, а также качество составляющих его управленческих кадров.
Ключевые слова: государственное управление, структура управления, правовая и социальная защита, кадровый контроль.
Эффективность системы государственной службы лежит в основе эффективности государства. Государственные служащие, выполняя свои служебные обязанности, способствуют тому, чтобы принятые политические решения доводились до реального исполнения, обеспечивая прямую связь власти и общества.
Влияние общества на государственную власть, обратная связь власти и общества, реализуется (наряду с другими механизмами воздействия) и через систему государственной службы: государственные служащие не могут полностью игнорировать отношение граждан к намерениям власти и, так или иначе, принимают в расчет это отношение при осуществлении служебной деятельности1.
В системе государственного управления обеспечением национальной безопасности можно выделить множество подсистем в зависимости от поставленных задач: структурно-функциональную, организационно-поведенческую, консультационно-диагностическую ориентацию, механизмы адаптации и саморазвитие системы и т.д.2
Система государственного управления государственной службой начала формироваться с момента принятия в 1995 г. Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», который предусматривал функционирование феде-
рального органа по вопросам государственной службы — Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 г. № 1208 и вышеупомянутым федеральным законом впервые в современной истории был создан субъект управления государственной службой. Во времена Советского Союза не существовало ни аналогичного органа, ни соответствующего института.
По мнению многих ученых, Совет мог бы способствовать усилению государственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе, обеспечению правовой и социальной защиты государственных служащих3. Он должен был заниматься координацией деятельности по реализации задач, определенных указанным федеральным законом. Кроме того, в полномочия Совета могли бы входить вопросы оценки профессиональной пригодности и служебного роста государственных служащих. В соответствии с ранее действовавшим законодательством аналогичные Советы по вопросам государственной службы должны были функционировать и на уровне субъектов Российской Федерации. Данным законом, помимо федерального уровня управления государственной службой и уровня субъектов Российской Федерации, предусматривался уровень
государственного органа (его кадровые службы). Таким образом, Федеральным законом «Об основах государственной службы» устанавливалась трехуровневая система органов управления государственной службой. Однако следует обратить внимание на то, что эта предусмотренная законом система органов управления так и не была сформирована.
Впоследствии аналогичные нормы нашли отражение в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Этот закон свидетельствует о заметном усилении внимания к вопросам управления государственной службой. Глава 3 Федерального закона полностью посвящена системе управления государственной службой. Недостаток указанной главы состоит в том, что она не содержит в себе упоминания об органах, составляющих систему государственного управления государственной службой.
Дальнейшее развитие вопросы управления государственной службой получили в связи с принятием Федеральной целевой программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)», где отдельной строкой была выделена необходимость формирования системы управления государственной службой, а также определены цели и задачи этой системы.
Выше были охарактеризованы основные государственные органы и институты, наделенные полномочиями по управлению государственной службой и функциями по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе. К таковым относятся Президент Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления, Правительство Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации, а также кадровые службы.
Анализ сложившейся практики управления государственной службой свидетельствует, что в России появились определенные органы управления государственной службой. Однако приходится констатировать, что пока они не стали единой эффективной системой управления. Следствием нарушения единства и целостности системы управления на федеральном и региональном уровнях остается невысокая результативность, непрозрачность работы, склонность к административному давлению. Все это не позволяет полноценно осуществлять функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе.
Обществу необходима такая система государственного управления, которая служит его интере-
сам и способствует его развитию. Только разумная система управления государственной гражданской службой способна обеспечить полноценный контроль и надзор. Попытки формирования целостной, единой и эффективной системы управления государственной службой пока не дали должного результата. Представляется, что основным недостатком действующего законодательства остается отсутствие упоминания об органах управления государственной службой.
В связи с этим считаем целесообразным дополнить ст. 16 «Управление государственной службой» Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» предложением следующего содержания: «Порядок формирования системы органов управления государственной службой должен устанавливаться соответствующими федеральными законами о видах государственной службы».
В соответствии с этим в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» необходимо установить, что управление федеральной государственной гражданской службой осуществляет специально уполномоченный Президентом Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, реализующий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в данной сфере.
Среди основных направлений деятельности системы управления государственной гражданской службой предлагаем выделить разработку и внедрение следующих административных процедур: организационных, распорядительных, консультативных, методических, совещательных, контрольных и надзорных4.
Формирование системы управления государственной службой невозможно без создания специально уполномоченного органа. В этой связи определенный интерес представляют законодательства зарубежных стран по формированию государственного аппарата, системы органов, осуществляющих руководство государственной службой.
Анализ законодательства о государственной службе зарубежных стран убедительно показывает, что в абсолютном большинстве из них существуют структуры управления и контроля за государственной службой. Правда, наблюдаются различные подходы к их организации. Главным образом они обусловлены особенностями конституционного строя и организацией системы органов государственной власти в стране.
Традиционно руководство государственной службой и контроль за соблюдением законодательства о государственной службе осуществляется главой государства (в странах с президентской формой правления), или главой правительства (в странах с парламентской формой правления). Наряду с органами общей компетенции руководство государственной
службой осуществляется также специальными органами: руководителями министерств и ведомств, контролирующих исполнение законодательства о государственной службе.
Во Франции среди государственных органов, занимающихся проблемами государственной службы, выделяется Министерство государственной службы с входящими в его состав Главным управлением администрации и государственной службы5; в Канаде — Комиссия по вопросам государственной службы; в США — Служба руководства персоналом; в ФРГ — Федеральный комитет по кадрам; в Испании организовано Министерство государственного управления.
В основном структуры управления государственной службой концентрируются в системе органов исполнительной власти. В странах континентальной правовой семьи специализированные органы управления публичной службой включаются в систему исполнительной власти и, как правило, находятся в подчинении правительств.
Во всех перечисленных государствах сформированы соответствующие органы управления государственной службой, которые осуществляют функции по контролю за государственной службой, используя как формы подведомственного (внешнего) контроля, так и внутриведомственного (внутреннего) контроля. Внешний контроль возложен на глав государств, руководителей и представителей высших органов исполнительной власти, их структурные подразделения, а также специальные контрольные органы.
При проведении государственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе предусмотрено осуществление взаимодействия и координации контрольных органов, привлечение к проводимым контрольным мероприятиям специалистов, экспертов из других органов. К основным формам государственного контроля следует отнести различные виды проверок, ревизий, а также инспектирование и наблюдение.
Исходя из функций и объема задач по управлению и контролю за государственной службой уполномоченные органы в основном приравниваются по статусу к ведущим министерствам; руководство соответствующими государственными органами, как правило, осуществляется первыми лицами государства.
Идея создания подобного рода самостоятельного государственного органа, уполномоченного осуществлять управление государственной службой, в России не нова. Необходимость создания единого публично-правового института управления государственной службой Российской Федерации обуславливается конституционным требованием единства системы государственной власти и, как следствие, единой системы публичной службы, гарантиями равного доступа граждан к государственной службе.
В качестве высказанных предложений были идеи по формированию Комитета по государственной службе, который был бы подчинен Председателю Правительства Российской Федерации, создание Государственной квалификационной комиссии и Государственной конкурсной комиссии Федеральной государственной службы и другие по примеру ряда зарубежных стран.
Для достижения наибольшей эффективности государственного органа по управлению государственной службой необходимо правильно выбрать способы его формирования. Представляется, что одной из причин неэффективности Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации стал представительский способ его формирования. Для продуктивной работы органа управления государственной службой комплектование его должно производиться на должностной, а не на персональной основе. Это обеспечит стабильность его кадрового состава. Названный орган должен стать главным субъектом управления государственной службой. Основное внимание он должен сосредоточить на нормативно-правовом, координационном, контрольном, научно-исследовательском, методическом и финансовом обеспечении деятельности государственного аппарата.
Исходя из представленного ранее зарубежного опыта управления государственной службой и мнений российских экспертов считаем возможным утверждать, что система управления государственной службой невозможна без реализации функции по контролю и надзору.
Полагаем, что при формировании существующей системы и структуры федеральных органов государственной власти необходимо учитывать разделение функций государства по следующим направлениям: выработка государственной политики; осуществление контроля и надзора; управление государственным имуществом; оказание публичных услуг. В связи с этим в качестве государственного органа, уполномоченного осуществлять государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, может выступать федеральная служба.
Представляется, что в соответствии с требованиями ст. 80 Конституции Российской Федерации, возлагающей на Президента Российской Федерации обязанность обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также на основании того, что вопросы государственной службы находятся в его ведении, руководство данной федеральной службой должен осуществлять Президент Российской Федерации.
Таким образом, главным условием развития современного государства и общества, их социально-экономического развития является формирование
системы управления государственной службой и контроля за соблюдением законодательства о государственной службе, от которой зависит эффективность государственного аппарата.
Приоритетным направлением при этом должно стать создание специально уполномоченного самостоятельного федерального органа государственной власти по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе. При этом одним из наиболее существенных вопросов будет компетенция данного органа и способы ее установления; эффективность его работы будет зависить от способов установления компетенции, правильности выбора формы нормативного акта, закрепляющего его компетенцию.
Анализу компетенции органов государственной власти посвящены работы многих ученых, как современных, так и дореволюционных. Таким образом, орган изображает государство не вообще, а лишь в пределах его компетенции. Компетенция органов государственной власти рассматривается как круг дел, отнесенных к предмету ведения органа, который зависит от функций государства, в пределах которого органы действуют от имени государства, представляют государство и осуществляют задачи, возложенные на него.
По мнению некоторых ученых, компетенция органов определяется путем указания на управленческие функции, которые возложены на орган в той или иной сфере общественной жизни и применительно к определенным управляемым объектам.
Компетенция органов государственной власти, в частности, очерчивается указанием на управленческие функции, которые возложены на тот или иной орган применительно к той или иной сфере жизни общества, к тем или иным управляемым объектам. Вот почему первым этапом деятельности по определению компетенции государственных органов служит выявление необходимых в данный период времени для государства функций, с помощью которых должно с наилучшим результатом осуществляться государственное управление, поиски оптимальных вариантов распределения этих функций между органами.
Эффективная и четкая деятельность системы государственной службы во многом зависит от правильного и точного определения компетенции органа по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе, а также от строгого соблюдения действующего законодательства. Установление компетенции данного государственного органа с помощью правовых норм обеспечивает требование законности и определяет его роль в выполнении функций государства, устанавливает пределы, формы и методы воздействия данного органа на работу всей системы государственной службы. Ограничение деятельности органов государственного управления нормами о компетенции, их реализация
и строгое соблюдение — одно из требований законности.
Основными функциями органа управления государственной службой могли бы стать: формирование государственной политики и формирование нормативно-правовой базы в данной сфере; координация органов государственной власти; правовая и социальная защита государственных служащих; вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной службе органами государственной власти; государственный контроль за кадровой политикой. В сферу ведения данного органа должны войти: прогнозирование потребностей в кадровом обеспечении; аналитическая функция; формирование информационных баз.
По мнению одних ученых, под компетенцией любого органа следует понимать «круг дел, отнесенных к его ведению, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия»; другие не включают в компетенцию предметы ведения.
В современной литературе до сих пор нет единого понятия компетенции. По нашему мнению, компетенцию органа государственной власти можно охарактеризовать как нормативно установленный круг дел (круг вопросов), отнесенных к предмету ведения органа, которые он выполняет в соответствии с объемом прав и обязанностей (полномочий) с целью реализации функций и задач, возложенных на него.
Учитывая изложенное, при определении компетенции органа государственной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе, необходимо законодательно закрепить следующие основные элементы компетенции: права и обязанности, представляющие полномочия органа; предмет ведения, который очерчен при помощи нормативно установленных целей, задач, функций.
1 Особенно важно обеспечение эффективности государственной службы и ее связи с обществом во время формирования нового государства, проведения политических и экономических преобразований.
2 Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А.А. Прохожева. — М.: РАГС, 2002.
3 См.: Турчинов А. Кадровый контроль в государственной службе. — М.: РЛГС, 2002; Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации // Под общ. ред. И.Н. Барцица. — М.: РАГС, 2007; Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. — М., 2003.
4 На основании писем, поступивших в Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике от федеральных органов государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации с замечаниями и рекомендациями по развитию.
5 Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина. — М.: Спартак, 2003. С. 104.
