CC BY
48
Муниципальные финансы
Удк 351.72
система рейтингования качества управления региональными и муниципальными финансами в рамках бюджетной политики и межбюджетных отношений
С. А. РАМАЗАНОВ, кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой основ экономической теории и права E-mail: ram-nn@yandex. ru Нижегородский государственный технический университет им. Р. Е. Алексеева
В. А. ОДИНОКОВ, кандидат экономических наук, заведующий кафедрой финансов и кредита E-mail: odvi-nn@yandex. ru Нижегородский филиал Московского университета им. С. Ю. Витте
В статье исследуются проблемы реализации принципа самостоятельности бюджета. Проведенный анализ показывает, что повышение уровня бюджетной самостоятельности требует глубоко проработанной, научно обоснованной методики рейтингования, ранжирования территорий как на региональном, так и на муниципальном уровнях. Отмечено, что качество управления региональными и муниципальными финансами должно активнее поощряться фискальными органами в направлении увеличения бюджетной самостоятельности и обеспеченности. Выделены основные направления совершенствования межбюджетных отношений.
Ключевые слова: налог, бюджет, региональные и муниципальные финансы, самостоятельность бюджета, бюджетная обеспеченность, интегральный показатель.
Последние события, происходящие в большинстве экономик развитых государств, диктуют необходимость переосмысления проводимой ими экономической политики. Ответственность, сбалансированность и системность в долгосрочной перспективе должны стать главенствующими при определении приоритетных направлений государственного регулирования экономик отдельных стран, а также межгосударственных образований.
Макроэкономическая нестабильность развитых стран является следствием проведения несогласованной бюджетной, налоговой, денежно-кредитной политики. Поэтому российские государственные органы регулирования должны учитывать и прогнозировать негативное влияние внешних дисбалансов при проведении своей экономической политики.
Согласованные действия российских фискальных и монетарных властей могут проводиться в рамках адекватного современной действительности законодательного поля. Бюджетную политику необходимо строить на принципах, заложенных законодательством. Принципы бюджетной системы Российской Федерации отражены в гл. 5. Бюджетного кодекса РФ, где в том числе декларируется самостоятельность бюджетов [1].
Исходя из данного принципа, проранжируем субъекты Приволжского федерального округа (ПФО) по степени снижения доли поступлений из федерального бюджета, т. е. по мере снижения самостоятельности бюджета региона (табл. 1). Наиболее высокие ранги имеют крупные, промыш-ленно развитые регионы, в большинстве которых активно ведутся нефтедобыча и нефтепереработка. Республика Татарстан соответствует перечисленным признакам, но ранг самостоятельности имеет далеко не первый. Сравнительно низкий уровень самостоятельности объясняется значительными поступлениями из федерального бюджета по причине организации Всемирной Универсиады-2013.
Анализ налоговых поступлений в консолидированные бюджеты регионов ПФО показывает, что во всех регионах значимыми являются поступления по следующим налогам:
- налог на доход физических лиц (НДФЛ);
- налог на прибыль организации;
- налог на имущество организации;
- акцизы.
Все регионы ПФО можно разделить на две группы.
В первой группе основным источником консолидированного бюджета является НДФЛ (табл. 2). Наиболее значимым данный налог является в Нижегородской области (41,3 % налоговых поступлений). В этой группе также выделяется несколько регионов (Удмуртская Республика, Самарская область, Республика Башкортостан), где доля налога на прибыль организации весома (около 30 %), хотя и меньше, чем доля налога на доход физических лиц. Все данные регионы объединяет то, что в них развиты добывающие отрасли экономики (нефтедобыча).
В Нижегородской, Ульяновской, Саратовской, Самарской областях третьим по объему налоговых поступлений является налог на имущество организации. В остальных регионах первой группы третье место по объему налоговых сборов занимают акцизы. В ряде регионов (Нижегородская область, Ульяновская область, Республика Марий Эл) доля налога на имущество организации превышает 10 % общих налоговых поступлений консолидированных бюджетов. Более 10 % поступлений занимают поступления по акцизам в следующих регионах:
- Нижегородская область;
- Удмуртская Республика;
- Кировская область;
- Чувашская Республика;
- Республика Марий Эл;
- Пензенская область;
- Республика Башкортостан.
Во второй группе регионов основным источником консолидированного бюджета является налог на прибыль организации (табл. 3). Все эти регионы также объединяет то, что в них развита нефтедобыча. В дан-
Таблица 1
ранжирование регионов приволжского федерального округа по степени самостоятельности бюджетной системы в 2011 г.
ранг наименование региона поступления из федерального бюджета
Абсолютное значение, тыс. руб. В процентах
1 Пермский край 13 826 800 12,8
2 Самарская область 19 200 603 14,6
3 Нижегородская область 24 059 200 19,2
4 Оренбургская область 15 063 957 19,4
5 Республика Башкортостан 28 158 200 20,8
6 Саратовская область 20 155 484 26,6
7 Удмуртская Республика 15 586 014 29,4
8 Республика Татарстан 58 782 482 30,7
9 Ульяновская область 12 275 572 30,8
10 Кировская область 17 511 835 36,5
11 Чувашская Республика 14 506 949 38,929
12 Пензенская область 18 560 457 38,934
13 Республика Марий Эл 9 649 600 44,75
Таблица 3
Ранжирование регионов Приволжского федерального округа по наиболее значимому налогу -налог на прибыль организации в структуре налоговых поступлений в 2011 г.
Таблица 2
Ранжирование регионов ПФО по наиболее значимому налогу (НДФЛ) в структуре налоговых поступлений в 2011 г.
Ранг Наименование региона НДФЛ Налог на прибыль организации Налог на имущество организации Акцизы
Абсолютное значение, тыс. руб. В процентах Абсолютное значение, тыс. руб. В процентах Абсолютное значение, тыс. руб. В процентах Абсолютное значение, тыс. руб. В процентах
1 Нижегородская область 37 659 300 41,3 25 512 900 28 13 298 600 14,6 9 179 900 10,1
2 Ульяновская область 9 484500 39,4 6 079 400 25,3 3 896 000 16,2 1 555 300 6,5
3 Удмуртская Республика 12 997 159 37,7 10 547 353 30,6 2 299 452 7 3 563 506 10,3
4 Кировская область 10 562 684 35,4 6 595 079 22 2 404 550 8 3 908 848 13,1
5 Чувашская Республика 7 503 950 34,6 4 599 198 21,2 2 006 339 9,3 2 643 756 12,2
6 Саратовская область 19 100 535 34 14 374 883 25,9 4 876 432 8,8 4 289 560 7,7
7 Республика Марий Эл 4 774 700 33,6 2 296 200 26,9 977 200 11,5 1 276 800 15
8 Самарская область 36 880 159 32,9 35 534 039 31,7 10 796 571 9,6 10 152 560 9,1
9 Пензенская область 9 146 992 31,7 4 564 905 15,8 2213 831 7,7 3 646 123 12,7
10 Республика Башкортостан 33 567 300 31,3 30 414 400 28,4 10 033 000 9,4 13 059 100 12,2
Ранг Регион НДФЛ Налог на прибыль организации Налог на имущество организации Акцизы
Абсолютное значение, тыс. руб. В процентах Абсолютное значение, тыс. руб. В процентах Абсолютное значение, тыс. руб. В процентах Абсолютное значение, тыс. руб. В процентах
1 Оренбургская область 17 095 033 29,1 22 983 221 39,2 5 434 103 9,3 8 904 941 6,7
2 Республика Татарстан 39 000 000 29,6 49 000 000 37,2 16 898 017 12,8 11 255 123 8,5
3 Пермский край 28 806 284 30,5 33 992 610 35,9 7 507 332 7,9 8 008 086 8,5
ной группе доля налога на доход физических лиц также весома (около 30 %), хотя и меньше, чем доля налога на прибыль организации. Доля налога на имущество организации превышает 10 % общих налоговых поступлений консолидированных бюджетов только в Республике Татарстан. Во всех регионах второй группы поступления по акцизам занимают менее 10 %.
Проведенный структурный анализ налоговых поступлений показывает зависимость бюджетов субъектов РФ от двух налогов - НДФЛ и налога на прибыль организаций, что отражает их уязвимость. Кризисные явления 2008-2009 гг. сопровождались рез-
ким падением прибыли коммерческих организаций. Это снижало налоговые поступления в региональные бюджеты. Поступления по НДФЛ менее подвержены негативным колебаниям мировой экономики. Так как вторая волна кризиса оценивается экспертами как очень вероятная, то необходимо бюджетную систему перестраивать в направлении расширения налоговых источников бюджетов регионов. Например, большой потенциал роста имеют акцизные платежи.
Повышение уровня самостоятельности субъектов Российской Федерации требует глубоко проработанной, научно-обоснованной методики
рейтингования, ранжирования территорий. В рамках решения этой проблемы Президентом РФ был подписан Указ от 28.06.2007 № 825 «Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Данный перечень включает в себя 48 показателей без выделения отдельных групп. При этом на Правительство РФ возлагаются:
- определение методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- разработка перечня дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [7].
Затем постановлением Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 была утверждена Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которая включает в себя огромное количество как основных, так и дополнительных показателей в рамках девяти сфер деятельности [5] (табл. 4).
На взгляд авторов, данная методика отличается высокой степенью сложности массива показателей, а также отсутствием индикаторов, отражающих качество реализации финансовой политики региона. Для решения данной проблемы Министерство финансов РФ проводит оценку качества управления региональными финансами с помощью шести групп индикаторов, определяющих:
- качество бюджетного планирования;
- качество исполнения бюджета;
- качество управления долговыми обязательствами;
- качество финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями;
- качество управления государственной собственностью и оказания услуг;
- степень прозрачности бюджетного процесса.
В результате использования данной методики
рейтингования отмечено:
- в 3 субъектах ПФО (Пермский край, Оренбургская и Ульяновская область) - высокое качество управления региональными финансами;
- в 9 субъектах (Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Удмуртская Республика, Кировская, Нижегородская, Пензенская, Самарская области) - надлежащее качество управления региональными финансами;
Таблица 4
структура показателей оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ [5]
коли- количество
чество дополни-
сфера деятельности основных тельных
показате- показате-
лей лей
Экономическое развитие 38 16
Здравоохранение и здоровье 54 22
населения
Общее образование 18 9
Начальное и среднее профессиональное образование 32 9
Жилищное строительство и обеспечение граждан жильем 11 5
Жилищно-коммунальное 27 17
хозяйство
Дорожное хозяйство 6 3
Обеспечение безопасности 4 3
граждан
Организация государственного 20 14
и муниципального управления
Энергосбережение и повышение энергетической эффектив- 5 —
ности
Охрана окружающей среды 8 8
- в Саратовской области - низкое качество управления региональными финансами.
Попытаемся проследить зависимость между качеством управления территориальными финансами и степенью самостоятельности регионального бюджета (рис. 1). Два региона (Пермский край, Оренбургская область) имеют высокую степень самостоятельности бюджета (более 80 % доходов бюджета составляют собственные источники). При этом здесь отмечается высокое качество управления региональными финансами. Однако, как следует из анализа данных рис. 1, такая зависимость не всегда прослеживается. Например, Саратовская область имеет низкое качество управления региональными финансами, но опережает многие регионы по степени самостоятельности бюджета субъекта РФ, в том числе относящиеся к группам с надлежащим и высоким качеством управления.
Анализ бюджетной обеспеченности регионов на душу населения показывает, что большинство регионов, обладающих высоким уровнем самостоятельности бюджета, имеет также больший размер бюджетных доходов на душу населения (рис. 2). При этом улучшили свое место в рейтинге бюджетной обеспеченности по сравнению с рейтингом самостоятельности бюджета региона Удмуртская
90
85
80
75
70
65
60
55
50
1 1
1 | : 1 1.
с С > : И ! 1 ; с 5 ■ ]
С ) I > ! ? * 1 ! ь с 1 < > ■ : 1
L : } ! 5 С : ) 1 1С 5 ; ' 1 \ / \
Л 1! ) ; • С . й с > о : I- • с ! С [ 1
^ 0 ) Е ^ 1С I \ с : 1С ! с ! о ! 1С С 1 1 1 > ! Г 1
> ^ 1 > > ! ! . а Ь С ; с ! а ! л )
678 Ранг субъекта РФ
10 "Ц 12 13 14
т !— т
фНизкое качество управления регинальными финансами £
□ Надлежащее качество Д Высокое качество
Рис. 1. Зависимость между качеством управления территориальными финансами и степенью самостоятельности бюджета региона, %
40 000
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
-
£ х
Ь (5
А_П
(5
□
о ^
Э
го из
о
к
X
6 8 Ранг субъекта РФ
О □
А
Низкое качество управления региональными финансами Надлежащее качество Высокое качество
Рис. 2. Зависимость между качеством управления территориальными финансами и бюджетной обеспеченностью на душу населения, руб.
Республика, Республика Татарстан. Однако следует отметить, что место Нижегородской области в рейтинге бюджетной обеспеченности ухудшилось.
На основании этой информации можно сделать вывод, что зависимость между качеством управления территориальными финансами и бюджетной
обеспеченностью не всегда прослеживается. Например, Саратовская область имеет низкое качество управления региональными финансами, но опережает многие регионы по уровню бюджетной обеспеченности, в том числе относящиеся к группам с надлежащим и высоким качеством управления.
Необходимо признать, что Правительством РФ в последнее время предпринимаются меры для стимулирования субъектов РФ к увеличению регионального налогового потенциала. Такие субъекты получают дотации на принятие мер по обеспечению сбалансированности бюджета в размере 10 млрд руб. Дополнительная финансовая поддержка также оказывается монопрофильным муниципальным образованиям с целью диверсификации экономики [3].
Повышение самостоятельности муниципальных образований также требует от регионов РФ разработки научно-обоснованной методики ранжирования муниципалитетов. Рассмотрим и проанализируем методику оценки уровня социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, состоящую из нескольких последовательных этапов.
На первом этапе выделяются три блока индикаторов: 1) экономические:
- объем товаров, работ, услуг на душу населения;
- производительность труда;
- объем инвестиций на душу населения;
10
12
14
0
1
2
3
4
5
9
0
0
2
4
тью практически не наблюдается. Причем многие территории, имеющие крайне низкий уровень развития (Сеченовский, Перевозский, Варнавинский, Чкаловский районы), часто опережают территории с рангом выше среднего по показателю бюджетной обеспеченности на душу населения. Без учета бюджетной обеспеченности на душу населения в г. Нижнем Новгороде разрыв в данном показателе между муниципальными образованиями с самым высоким и самым низким рейтингом не превышает два раза, что находится в пределах допустимого.
Полномочия органов государственной и муниципальной власти должны подкрепляться бюджетами соответствующих уровней. С учетом принципов самостоятельности и равенства полномочия субъектов РФ, муниципалитетов должны быть реализованы в первую очередь за счет собственных источников обеспечения бюджета [4]. Степень несоответствия между самостоятельными финансовыми ресурсами муниципальных образований и полномочиями можно показать по расходам на дорожную инфраструктуру. На муниципалитеты возлагаются обязанности по прокладке и ремонту местных дорог, протяженность которых на территории муниципального образования составляет несколько десятков километров. Налоговые и неналоговые доходы среднего муниципалитета Нижегородской области с поселковым или сельским районным центром составляют порядка 100 млн руб., что сопоставимо со стоимостью прокладки нескольких километров дороги местного значения.
Данные несоответствия порождают потребность в проведении реформы налогово-бюджетной политики в части перераспределения налоговых доходов с федерального на региональный и местный уровни. В качестве направлений совершенствования этой политики можно предложить ряд мероприятий.
Во-первых, необходимо изменить порядок распределения безвозмездных выплат из федерального и регионального бюджета в целях поддержки регионов, муниципальных образований с высоким качеством управления финансами, у которых в результате должны быть обеспечены более высокие доходы бюджета на душу населения.
Во-вторых, методики рейтингования муниципальных образований на региональном уровне обязаны четко коррелировать с методиками оценки управления финансами субъектов РФ федеральными органами. При этом существующие методы оценки
эффективности деятельности органов региональной власти требуют упрощения [6].
В-третьих, повышение степени самостоятельности регионального и местного бюджетов необходимо поощрять посредством безвозмездных выплат из федерального и регионального бюджетов в последующие годы, а также стимулированием и финансовой поддержкой выхода региона, муниципального образования на рынок долговых ценных бумаг в качестве эмитента (в Нижегородской области отсутствуют муниципальные образования, выпускающие ценные бумаги).
В-четвертых, с учетом возможного наступления второй волны кризиса необходимо формировать доходы регионального и местного бюджетов из налогов, платежи по которым менее подвержены влияниям негативных явлений мировой экономики. Речь идет об уплате НДФЛ не по месту работы, а по месту жительства, введении прогрессивной шкалы НДФЛ, совершенствовании местных имущественных налогов в части перехода от кадастровой к рыночной стоимости объекта оценки, повышения роли акцизных платежей в региональном и местном бюджетах.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Гайзатуллин Р. Р. Развитие бюджетов муниципальных образований // Финансы. 2012. № 6.
3. Ерошкина Л. А. Становление и развитие межбюджетных отношений // Финансы. 2012. № 7.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
5. О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»: постановление Правительства РФ от 15.04.2009 № 322.
6. Об утверждении методики оценки уровня социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов Нижегородской области: постановление правительства Нижегородской области от 01.03.06 № 60.
7. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28.06.2007 № 825.
