CC BY
30УДК 34°.Ш.:5 Яна Владимировна Гайворонская,
доцент кафедры теории и истории государства и права Юридической школы Дальневосточного федерального университета,
кандидат юридических наук Е-mail: [email protected]
Yana Vladimirovna Gayvoronskaya, associate professor of the department of theory and history of state and law, Law School, Far Eastern Federal university, PhD in legal science
СИСТЕМА РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ:
*
ПРОБЛЕМА КАЧЕСТВА И ФУНКЦИОНАЛЬНОСТИ
В статье сопоставляются правотворческая деятельность и правовая политика субъекта федерации. Автор обосновывает необходимость и возможность переноса принципов, тенденций и некоторых особенностей регионального правотворчества на правовую политику субъекта. Рассматривается система правовых актов субъекта федерации как часть общегосударственной системы правовых актов. Сформулированы проблемы выстраивания системы правовых актов Российской Федерации на основе анализа актуального законодательства. Система правовых актов выступает одним из важнейших факторов качественного и эффективного правового регулирования. Материалы готовились для использования при обсуждении проекта Концепции правовой политики Тамбовской области.
Ключевые слова: правовые акты субъектов федерации, система правовых актов, правовая политика, стратегическое планирование, правотворчество, закон о нормативных правовых актах, региональное правотворчество, эффективность правовых актов, дефектность правовых актов, концепция правовой политики субъектов Российской Федерации, юридические технологии, инновационные технологии, цифровизация.
THE SYSTEM OF REGIONAL LEGAL ACTS: PROBLEM OF QUALITY AND FUNCTIONALITY
This paper compares lawmaking activities and the legal policy of a constituent entity. The author proves the need and opportunity to transfer the principles, trends and some specifics of the regional lawmaking into the legal policy of a constituent entity. The system of legal acts of a constituent entity is considered as a part of the federal system of legal acts. The author lays down the problems of forming up the system of legal acts of the Russian Federation based upon the analysis of the current legislation. The system of legal acts is defined as a key factor in appropriate and efficient legal regulation. The paper was to be used in discussing the Framework of the legal policy in Tambov region.
Key words: legal acts of constituent entities, system of legal acts, legal policy, strategic planning, lawmaking, Legal Acts Law, regional lawmaking, efficiency of legal acts, deficiency of legal acts, conception of legal policy of the RF constituent entities, legal technologies, digitalization.
Основные начала правовой политики субъекта РФ в сфере правотворчества
Правотворческая деятельность субъектов федерации составляет специфику России как федеративного государства. Развитие правотворчества на уровне регионов является проявлением тенденции децентрализации правовой системы и правового регулирования в Российской Федерации. По нашему мнению, характеристики регионального правотворчества во многом распространимы и на стратегическое планирование в рамках субъекта федерации (проявлением которого является концепция правовой политики субъекта федерации), так как у этих видов деятельности много общего с точки зрения целей, субъектов, способов воздействия на общественные отношения. К тому же стратегическое планирование и правотворче-
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-01131031.
ство неразрывно связаны: первое должно выступать первоначальным этапом и основанием для второго. Суть регионального правотворчества состоит в целенаправленном нормативном регулировании общественных отношений на уровне регионов для наиболее благоприятного развития субъектов федерации и улучшения условий жизни населения региона в пределах, установленных федерацией. Подобные цели имеет и стратегическое планирование на уровне субъекта федерации. При этом стратегическое планирование на уровне регионов в обязательном порядке должно учитывать специфику регионального правотворчества.
Правовая политика субъектов РФ неразрывно связана с их правотворческой деятельностью, ее организацией, пределами, формами. В практическом плане специфика и содержание правовой политики субъектов РФ будут выражаться в их правотворчестве. Основная задача регионального правотворчества заключается в создании качественной и эффективной нормативной основы социальной жизнедеятельности в рамках субъектов РФ, в том числе обеспечивающей перспективное региональное развитие.
На доктринальном уровне констатируется противоречивость правового регулирования в федеративном государстве: с одной стороны, субъекты федерации нуждаются в стабильном едином правовом пространстве, основанном на общих принципах; с другой - в большой самостоятельности в решении региональных проблем и реальном влиянии на формирование правового регулирования общих вопросов жизнедеятельности федерации.
В этих условиях концептуальная разработка проблем правового регулирования в субъектах федерации, определение места, роли их законодательства в системе законодательства России, в российской правовой системе является актуальной и необходимой. Вопросы правового регулирования, правотворчества субъектов РФ, системы правовых актов РФ являются ключевыми в развитии федеративных отношений и выступают необходимым условием осуществления задач, стоящих перед современной Россией.
В связи с отсутствием комплексного правового регулирования проблем правотворчества и создания правовых актов, опосредующих и регламентирующих данный процесс на федеральном уровне, в России получила распространение практика опережающего правотворчества субъектов федерации. Это выражается в принятии субъектами федерации законов, регулирующих вопросы правотворчества, издания органами власти субъектов федерации различных правовых актов, закрепления системы правовых актов субъекта. По данным Совета Федерации на 2012 г. в отсутствие федерального регулирования законы о нормативных правовых актах были приняты в 31 субъекте Российской Федерации1. Сложность оценки регионального правотворчества в этой области состоит в том, что наименования актов не унифицированы, к тому же и количество документов, регулирующих издание правовых актов, в разных субъектах различно. Результаты проведенного нами анализа этого вопроса говорят о следующем. Применительно к правотворческой тематике практически во всех субъектах Российской Федерации, помимо региональных Уставов / Конституций, как минимум есть законы, регламентирующие порядок официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта федерации. Только в трех регионах нами не было обнаружено никаких отдельных документов по этим вопросам: в Еврейской автономной области и в Рязанской области регулирование ограничивается Уставами, в Магаданской области вопросы опубликования урегулированы в Законе Магаданской области «О Магаданской областной Думе»2. Отдельные законы о правовых актах, о нормативных правовых актах, о правотворчестве или о законодательной деятельности имеются на данный момент в 57субъектах Российской Федерации.
1 Глигич-Золотарева М.В. Законодательное регулирование правотворчества на уровне субъектов Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2012. № 22 (465). С. 18-31.
2 О Магаданской областной Думе: Закон Магаданской области от 10 июля 2002 г. № 258-ОЗ (в ред. от 18.03.2019) // Доступ из справ.-прав. сист. «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www. consultant.ru/ regbase/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=77FC5A459619526B789ABBDEEAEB43EE&SORTTYPE=0&BASENODE= 23991&ts=1266634989010154842081929671&base=RLAW439&n=81179&rnd=0.8128282112118344#00715138552 2423492.
С одной стороны, такая практика объективно необходима и закрывает пробелы федерального правотворчества. По мнению ряда исследователей, такие законы субъектов федерации способствуют укреплению законности, совершенствованию участия представительных органов в создании и реализации права1. С другой стороны, практика издания региональных законов о правотворчестве очень противоречива, что в итоге не позволяет обеспечить единство правового регулирования и единообразие использования правовых средств на территории государства.
Однако опыт создания региональных законов о правовых актах можно распространить и на проблему создания концепции правовой политики государства. В Российской Федерации отсутствует официально принятая в какой-либо форме (политического или юридического акта) концепция правовой политики РФ2. При этом нет никаких юридических запретов, которые не позволяли бы субъектам Российской Федерации издавать свои концепции правовой политики в качестве регионального документа. Именно такая перспектива и обсуждается сейчас в Тамбовской области. Концепция правовой политики региона, помимо прочих вопросов, призвана упорядочить систему правовых актов региона, увязать в единую работающую конструкцию документы стратегического планирования и «классические» нормативные правовые акты, определить проблемные точки регионального правотворчества и сформулировать меры по развитию и совершенствованию системы правовых актов и правотворческой деятельности региона.
В условиях современного информационного общества власть вынуждена переходить к новой двухуровневой модели правотворчества, которая выглядит следующим образом:
1 этап. Правовая (правотворческая) политика, в рамках которой осуществляется стратегическое планирование правотворческой деятельности региона, определение проблем, целей, задач и плана регионального правотворчества на среднесрочную и долгосрочную перспективы; правовая политика выражается в политико-программных (доктринальных, стратегических) актах, прежде всего, в общих концепциях правовой политики (какой-либо сферы/деятельности или территории);
2 этап. Собственно правотворчество, которое выражается в издании нормативных правовых актов на основе политико-программных актов и документов стратегического планирования. В такой модели «творение» права способно отказаться от своего «лоскутного» характера и трансформироваться в последовательную системную деятельность по формированию комплексного эффективного правового регулирования в субъекте федерации.
Но для этой модели сначала нужна серьезная доктринальная проработка проблемных вопросов правотворчества, причем мы имеем в виду не только содержание отраслевого правового регулирования, но и саму организацию правотворческой деятельности, вопросы юридической техники. Одной из болевых точек российского правотворчества является система правовых актов государства, в том числе вопрос встраивания системы региональных правовых актов в общую систему правовых актов Российской Федерации.
Проблемы в сфере создания и функционирования системы правовых актов субъектов РФ
1) Отсутствие единой согласованной и формально закрепленной системы правовых актов в рамках Российской Федерации; правовые акты субъекта РФ должны быть уровнем такой («ожидаемой», что она все-таки будет сформирована) системы, находящемся в иерархических и функциональных связях с иными элементами данной системы.
1 Кивленок Т.В. К вопросу о «нетрадиционных» нормативных правовых актах // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 3. С. 161.
2 Имеется доктринальная разработка Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук.
2) Отсутствие единообразия систем правовых актов субъектов РФ.
3) Отсутствие единообразия правового регулирования издания и действия правовых актов субъектов РФ.
4) Отсутствие единообразных наименований правовых актов субъектов РФ, однозначно отражающих особенности их правовой природы.
5) Разный объем регулирования вопросов, связанных с изданием и действием правовых актов уровня субъекта РФ, в различных субъектах РФ.
6) Отсутствие единообразия в структурах систем правовых актов субъектов РФ (в различных субъектах РФ в системы правовых актов включены разные правовые акты).
7) Отсутствие единых федеральных требований к юридической технике правовых актов субъектов РФ.
8) Рассредоточенность правового регулирования вопросов издания и действия правовых актов субъектов РФ по разным документам.
9) Фрагментарность правового регулирования вопросов издания и действия правовых актов субъектов РФ на федеральном и региональном уровнях.
10) Отсутствие формально закрепленных принципов правотворчества субъектов РФ на федеральном уровне.
11) Отсутствие единой трактовки понятия правового акта в доктрине и законодательстве РФ.
12) Отсутствие легальной дефиниции понятия правового акта и нормативного правового акта в федеральном законодательстве, что затрудняет регулирование вопросов осуществления правотворчества и нормоконтроля в РФ.
13) Использование термина «правовой акт» в законодательстве субъектов РФ и в иных официальных документах в устарелом «узком» смысле (как документа государственного органа).
14) Некорректное использование юридической терминологии в официальных документах субъектов федерации, что снижает эффективность правового регулирования, порождает путаницу понятий и сужает сферу правового регулирования вопросов правотворчества на уровне субъекта федерации (в частности, использование терминов «правовой акт» и «нормативный правовой акт» в качестве синонимов).
15) Необоснованно узкая сфера правового регулирования вопросов, связанных с изданием и действием правовых актов, в законодательстве РФ и субъектов РФ (в частности, регулирование вопросов осуществления законодательной и/или правотворческой деятельности субъекта федерации и отсутствие регулирования издания и действия иных правовых актов субъектов РФ, не являющихся нормативно-правовыми актами).
16) Различный объем сфер правового регулирования вопросов, связанных с созданием и действием правовых актов, в различных субъектах РФ.
17) Неопределённость правовой природы так называемых общих правовых актов, встречающихся в практике органов власти субъектов федерации (и формально не являющихся нормативными правовыми актами); на общие акты не распространяется законодательство о правовой и антикоррупционной экспертизах, а также действие иных механизмов, созданных законодателем для повышения и контроля качества нормативных правовых актов.
18) Наличие в практике органов власти субъектов РФ большого количества так называемых смешанных актов, неопределенность правовой природы которых открывает простор для несоблюдения требований законодательства и издания правовых актов, нарушающих права и законные интересы субъектов права; на смешанные акты, из-за спорности их правовой природы, может не распространяться по формальным основаниям законодательство о повышении и контроле качества нормативных правовых актов, что выводит их из сферы действия нормоконтроля.
19) Практика опережающего законодательства субъектов федерации в сфере регулирования вопросов правотворчества, регулирования системы правовых актов субъектов РФ;
практика издания региональных законов о правотворчестве очень противоречива, что в итоге не позволяет обеспечить единство правового регулирования и единообразие использования правовых средств на территории государства; нет единообразия ни в наименованиях подобных актов, ни в охватываемой ими сфере регулирования (регулируется либо только законодательная деятельность, либо вопросы опубликования нормативных правовых актов, либо виды правовых актов субъекта федерации в целом, либо интерпретационные акты субъекта федерации, либо все эти вопросы).
Принципы правовой политики субъектов РФ
Ядром правовой политики субъекта РФ является правотворческая деятельность субъекта. Поэтому принципы регионального правотворчества являются и принципами правовой политики субъекта федерации. Естественно, существуют и принципы региональной правовой политики, определяющие сферы, лежащие вне пределов правотворческой деятельности.
Предлагается следующий перечень принципов правовой политики субъектов РФ:
• Принцип дифференциации правотворческих полномочий означает четкое соблюдение субъектами правотворчества при принятии нормативно-правового акта рамок собственной компетенции и компетенции других правотворческих органов, разграничения полномочий между органами федерального, регионального и муниципального уровней, а также органами государства одного уровня.
• Принцип согласованности и непротиворечивости нормативных актов субъекта РФ и федерального законодательства означает необходимость соблюдения целостности системы правовых актов в масштабе государства в целом, согласованности каждого регионального правотворческого решения с требованиями федерального законодательства.
На практике это выразится в следующем:
- во-первых, нормативные правовые акты субъектов, принимаемые по вопросам совместного ведения федерации и субъектов федерации, должны не противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству;
- во-вторых, нормативные акты, принятые в пределах ведения субъекта федерации, должны не противоречить конституциям (уставам) субъектов.
• Принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в региональном правотворчестве означает необходимость обеспечить верховенство федеральной Конституции и законодательства в процессе регионального правотворчества и выработке приоритетных направлений правовой политики субъекта РФ, т. е. отсутствия исключений и изъятий в правовых режимах субъектов РФ по сравнению с конституционной моделью российского государства.
Это требование не умаляет правотворческой, экономической и управленческой самостоятельности субъектов РФ, а обеспечивает единство правового поля, законности и правопорядка в пределах государства, гарантирует единство жизнеспособность правовой и политической систем российского государства.
Данный принцип закреплен в ст. 3 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между феде-
1 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // СПС «КонсультантПлюс».
ральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Часть 2 анализируемой статьи предусматривает, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
• Принцип единства системы правовых актов в Российской Федерации означает, что все правовые акты, издаваемые в Российской Федерации, должны образовывать единую систему, построенную на общих принципах; система правовых актов РФ включает в себя несколько уровней:
- правовые акты федерального уровня (правовые акты органов государства и иных специальных субъектов Российской Федерации);
- правовые акты регионального уровня (правовые акты органов субъекта Российской Федерации);
- правовые акты муниципального уровня (правовые акты органов местного самоуправления);
- правовые акты локального и корпоративного уровня (корпоративные акты юридических лиц, издаваемые в соответствии с требованиями гражданского и корпоративного права; локальные нормативные правовые акты субъектов - работодателей, издаваемые в соответствии с требованиями трудового законодательства).
Правовые акты субъекта РФ должны находиться в иерархических и функциональных связях с иными элементами системы правовых актов.
С точки зрения формирования системы правовых актов субъектов РФ оптимальными были бы следующие мероприятия:
1) Издание федерального / федерального конституционного закона «О системе правовых актов в Российской Федерации».
2) Издание Правотворческого кодекса / Основ правотворчества Российской Федерации, где будут установлены общие принципы правотворчества, требования юридической техники, формы издания правотворческих решений, обязательные для всех субъектов РФ.
Издание названных актов может быть предусмотрено только на уровне федеральной концепции правовой политики России, однако часть проблем, указанных выше, может решаться на уровне региональной концепции правовой политики. Такой документ может иметь прецедентный характер и быть воспринят как образец для последующего создания общегосударственной концепции правовой политики в качестве официального политико-правового документа.
Список литературы
1. Глигич-Золотарева М.В. Законодательное регулирование правотворчества на уровне субъектов Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2012. - № 22 (465). - С. 18-31.
2. Кивленок Т.В. К вопросу о «нетрадиционных» нормативных правовых актах // Правовая политика и правовая жизнь. - 2006. - № 3. - С. 153-161.
