CC BY
942
ПРАВОВЕДЕНИЕ 2007. №6
УДК 342.553(075)
А.К. Осипов
СИСТЕМА РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ:
ПОНЯТИЕ, ФУНКЦИИ И ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Анализируются особенности формирования и функционирования системы регионального управления. Рассматривается управленческий цикл как совокупность функций управления, реализуемых в рамках системы регионального управления.
Ключевые слова: система управления, субъект и объект управления, система регионального управления, управленческий цикл, региональная политика, целеполагание.
Все процессы, происходящие в обществе, относятся к разряду управляемых и потому требуют вмешательства человека. Без управления общество не может развиваться. Объективной предпосылкой управления социальными процессами является система общественного разделения труда. По мере развития общества происходит функциональное обособление (специализация) различных видов деятельности, при этом неизбежность специализации определяется экономической целесообразностью. Чем выше уровень специализации, тем более эффективно производство. В процессе специализации само управление обособилось в самостоятельный вид деятельности со своими законами, принципами и спецификой проявления.
Специализация управления в особый вид деятельности выражается, прежде всего, в формировании системы управления, то есть системы, в которой реализуются функции и задачи управления.
По мнению В.И. Мухина, под системой управления понимаются «системы, в которых протекают процессы управления» (1. С. 21). Система управления формируется в результате взаимодействия двух элементов: управляющей части системы - субъекта управления и управляемой части системы - объекта управления и информации, циркулирующей между ними и внешней средой и системой в целом. Такое взаимодействие образует контур управления (рис.).
Субъект управления (управляющая подсистема) - это совокупность различных органов управления (организаций, подразделений, групп лиц, руководителей и отдельных работников), которые осуществляют целенаправленное воздействие на управляющую подсистему (объект управления). Конкретными субъектами управления в регионе являются федеральные, региональные и муниципальные органы власти, отраслевые министерства и ведомства как федерального, так и регионального уровня, крупные субъекты хозяйствования, особенно корпоративные структуры, оказывающие существенное влияние на экономику региона.
Объект управления (управляющая подсистема) представляет собой совокупность различных элементов, объектов, систем, процессов, обеспечивающих создание материальных и нематериальных ценностей, условий
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactorv.com
ті
к
о
О
К
о
н
CD
2
рэ
'С
Я
43
рэ
СИ
и
сг>
Я
Я
Старшая система
Внешняя среда
Проблемная ситуация
'С
я
43
рэ
СИ
и
сг>
X
л
сг>
о
я
я
Яс
Я
я
я
и
о
43
ч
РЭ
я
я
СО
РЭ
я
я
я
У лр азл? нче ';кий анализ
Координация
Контр отть
Организация
У пр авпенче ско е прогнозирование
Упр&мгенческое
решение
Планирование
г~
Мотивация
ьтат
12 А.К. Осипов
2007. №6 ПРАВОВЕДЕНИЕ
13
2GG7. №6
жизнедеятельности населения. Конкретными объектами управления служат экономики регионов в целом, экономики отдельных городов и районов, крупные объекты отраслевого и территориального значения, инфраструктура, природные ресурсы и условия и др.
Система регионального управления представляет собой взаимосвязанную совокупность многих систем управления, обеспечивающих реализацию поставленных целей и задач и образующих организационную структуру регионального управления. Функции управления выделяются на основе так называемого «горизонтального» разделения труда работников: планирование, мотивация, организация, контроль, финансовая деятельность, бухгалтерский учет, маркетинг, реклама, логистика, кадры, внешнеэкономическая деятельность и др. Система управления имеет иерархическую структуру: в соответствии с «вертикальным» разделением труда выделяются отдельные уровни управления, такие как высшее руководство, средний и низший уровни. Вертикальные связи между работниками различных уровней управления отражают систему подчинения в организации. На высшем уровне разрабатываются стратегические цели и перспективные направления деятельности территориальных образований, другие уровни управления обеспечивают координацию работы различных служб, подразделений и работников для достижения общих целей региона.
Существуют различные типы организационных структур регионального управления. На современном этапе преобладающими являются бюрократические типы структур, в частности линейные и линейно-функциональные, реже дивизиональные. Организационные структуры регионального управления создаются в зависимости от: а) уровней управления (например, федеральный, региональный или местный); б) целей и задач, стоящих перед системой управления и др. Зачастую в силу сложности решаемых задач в региональной системе управления выделяются основные подсистемы, непосредственно реализующие цели управления, и подсистемы обеспечения, призванные создать необходимые условия для функционирования основных подсистем (информационное обеспечение, кадровое обеспечение, законодательнонормативная база и др.).
Важной составной частью региональной системы управления является информационное обеспечение, призванное снабжать органы управления полной, достоверной, актуальной и адекватной информацией все уровни регионального управления. В составе информационной системы создается база данных - специально организованная структура информационных элементов о параметрах и показателях деятельности организации. База данных представляет собой информационную модель управляемого объекта и является источником информации для обоснования и принятия управленческих решений во всех подразделениях организации.
Для более полного представления о системе управления следует рассмотреть цикл управления, представляющий собой совокупность процессов по достижению целей организации (см. рис.). Как видно из рисунка, цикл
управления представляет собой совокупность функций управления, которые выполняются в определенной последовательности с момента конкретизации проблемы до момента ее разрешения. Отправной точкой в этом процессе является целеполагание, которое дает толчок для последующих действий: управленческого анализа, управленческого прогнозирования, принятия управленческого решения, планирования, мотивации, организации, координации и контроля, управленческого учета. Взаимосвязь между функциями обеспечивается с помощью координации и контроля, связанных, через канал обратной связи, с субъектом управления. Как отмечает В.И. Мухин, системам управления присущ ряд характерных особенностей независимо от их природы и назначения:
решающая роль в сохранении целостности системы принадлежит информационным связям. Без обмена информацией между элементами такие системы не могут функционировать и сохранять свою целостность;
системы способны переходить в различные состояния в соответствии с управляющими воздействиями. При этом переход не может осуществляться мгновенно, а требует некоторого времени;
существует некоторое множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается наиболее предпочтительная. Если возможности выбора линий поведения нет, то управление практически отсутствует;
для систем с управлением характерны определенные структуры, отражающие контуры управления;
системы являются открытыми, т.е. воздействие среды на них и их на внешнюю среду может иметь самые разные природу и последствия;
процесс функционирования систем характеризуется целенаправленностью. Если цель не определена, управление становится бессмысленным [1. С. 22,23].
Из общего определения управления следует, что осуществление процесса управления невозможно без субъекта управления. При этом субъект управления должен обладать свойствами, которые необходимы и достаточны для сознательного определения цели, для выбора способов, средств и воздействий в интересах достижения цели.
В условиях демократизации правового государства главным субъектом регионального управления является население, проживающее на той или иной территории. Как сказано в ст. 3 Конституции РФ, «носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Таким образом, из сказанного вытекает, что народ как носитель власти в стране поручает исполнение функции власти, а значит, и управления органам государственной власти и местного самоуправления.
Государственное регулирование территориального развития осуществляется как на федеральном, так и региональном уровнях. По указу Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» №1062 от 17 августа 1999 г. эта структура включает 27 федеральных служб, 2 феде-
ральных надзора, 8 федеральных агентств, иные федеральные органы исполнительной власти. В состав министерств и ведомств, определяющих политику в области социально-экономического развития регионов, входят Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство промышленности, науки и технологий РФ, Министерство финансов РФ, Министерство труда и социального развития РФ, Министерство топлива и энергетики РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, Министерство путей сообщения РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, а также Центральный банк России, не входящий в число органов исполнительной власти.
В соответствии с Указом Президента РФ №1168 от 13 сентября 2004 г. образовано Министерство регионального развития РФ, которое непосредственно отвечает за реализацию региональной политики в стране. Министерство регионального развития РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе районов Крайнего Севера и Арктики, административнотерриториального устройства РФ, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности) и жилищно-коммунального хозяйства, государственной национальной политики и межнациональных отношений в РФ, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов РФ.
Согласно ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти регионов-субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с федеральным законодательством. В условиях переходного периода процесс становления региональных органов власти протекает болезненно, с большими издержками, связанными с наследием прошлого. Так, во многих регионах сохранилась отраслевая структура управления, унаследованная с советских времен. В то же время в развитых регионах (Москве, Санкт-Петербурге, Свердловской области, Татарстане), в укрупняемых регионах (Пермском, Иркутском и Красноярском краях) управление строится на новой основе.
Показательным в этом плане является Пермский край, где с начала объединения Пермской области с Коми-Пермяцким автономным округом в 2006 г. ввели новую систему управления краем [3. С. 28-31]. Суть новой системы управления краем заключается в реализации программно-целевого подхода, а в более общем плане - в переходе от административных методов управления на экономические.
Перед системой управления краем определены пять главных целей, характеризуемых через критерии эффективности:
1-я - экономический рост, оцененный по уровню обеспеченности населения рабочими местами и заработной платой;
2-я - развитие человеческого потенциала, характеризуемого через динамику численности населения;
3-я - развитие инфраструктуры, оцениваемое по критерию стоимости проживания человека на территории и качеству жизни;
4-я - развитие муниципалитетов, эффективность которых определяется ростом обеспеченности бюджетов и ростом доли инвестиционных расходов в бюджетах;
5-я - эффективное управление госсобственностью, измеряемое показателем доходности от использования государственных и муниципальных активов.
Заданные цели определяют организационную структуру системы управления края. Департаменты и министерства, отвечающие за реализацию данных целей, выступают как заказчики определенных видов бюджетных услуг: образования, здравоохранения, коммунальных, жилищных и др. Подрядчиками могут выступать как государственные, так и муниципальные и частные организации. Все в конечном итоге определяется критериями цены и качества.
Органы местного самоуправления, являясь важными субъектами регионального управления, формируются в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ст. 44 данного закона «структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».
Рассмотрим более подробно процессы, протекающие в системе регионального управления, в связи с реализацией функции власти. Исходным в процессе регионального управления является цель, задаваемая субъектом управления. Цель - это совокупное представление о некоторой модели будущего результата предполагаемых действий.
Цель есть исходное выражение потребности и интересов населения: потребность ^ интересы --> цель ^ функционирование (управляемой) системы ^ результат. Формирование целей управления - сложный процесс, зависящий от внешних и внутренних взаимодействий элементов системы управления. Как отмечает В.И.Мухин, при определении целей необходимо учитывать следующие две закономерности:
зависимость цели от качества и количества информации, получаемой субъектом управления от объекта управления и окружающей среды;
иерархичность цели, т.е. возможность ее деления на частные цели по уровням иерархии ( в пространстве) и по этапам (во времени) [1. С. 29].
Академик АН Грузии И. Прангишвили отмечает, что «грамотно поставленная цель выполняет три функции:
во-первых, она помогает правильно направлять усилия. Цель является первым шагом к планированию и структурированию жизни;
во-вторых, она позволяет оценивать успешность действий; в-третьих, достижение цели приносит позитивные эмоции [2. С. 46]. Целеполагание - процесс моделирования результата еще не осуществленной деятельности и выполняет побудительную, познавательную, управляющую функции. Иными словами, правильно поставленная цель становится движущей силой, источником развития любой организации.
Ввиду важности процесса целеполагания необходимо соблюдение определенных требований к постановке целей управления:
всесторонняя научная и практическая обоснованность цели; четкая определенность, «оконтуренность» цели, формулировка ее в понятиях, терминах реально достижимого состояния;
четкая формулировка необходимых и достаточных условий реализации целей (ресурсы, сроки, исполнители) [1. С. 28].
Считаем необходимым также отметить требование непротиворечивости целей низшего территориального уровня целям высшего территориального уровня.
Все вышесказанное позволяет сделать некоторые практические выводы. При формировании целей управления в регионе необходимо:
объективно оценивать экономический потенциал и текущее состояние экономики региона;
учитывать стратегию развития страны и экономическую политику, проводимую правительством страны;
учитывать тенденции развития мировой экономики и политики; оценить состояние социально-политической ситуации в стране и регионе.
В настоящее время основной целью экономического развития большинства стран и регионов является улучшение качества жизни населения. Подцелями (задачами) социально-экономического развития являются: увеличение доходов, улучшение образования, питания и здравоохранения, уменьшение нищеты, оздоровление окружающей среды и др. Соответственно целям развития строится система критериев и показателей.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Мухин В.И. Основы теории управления. Учебник / В.И.Мухин - М.: Экзамен, 2002. - 256 с.
2. Прангишвили И. Разрешение проблемных ситуаций в период современной трансформации // Общество и экономика, № 11-12.
3. Толмачев Д. Мы объявили бизнес священной коровой // Эксперт-Урал. 2006. № 48.
Поступила в редакцию 19.12.06
A.K. Osipov
The system of regional administration: the determination, functions and lawful security
The article is devoted to the analysis peculiarities of formation and function of system regional administration as combination of functions of administration, implementing in the border of system of regional administration.
Осипов Анатолий Константинович
ГОУ ВПО «Удмуртский государственный университет»
426034, Россия, г.Ижевск,
ул. Университетская, 1 (корп. 4)
E-mail: alisher@if.uni.udm.ru
