CC BY
103
Система природоохранного нормирования в России: направления модернизации
ХЛУДЕНЕВА Наталья Игоревна,
и. о. ведущего научного сотрудника отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
Охрана окружающей среды уже не одно десятилетие является самостоятельным предметом правового регулирования в России. В систему правового регулирования вовлечены различные группы природоохранных общественных отношений, включая отношения по поводу установления нормативов в этой области (природоохранные нормативы).
Анализ практики законодательного регулирования позволяет причислить к нормативам в области охраны окружающей среды, применяемым в Российской Федерации, нормативы ее качества и допустимого воздействия на нее (включая нормативы допустимого изъятия природных ресурсов). Посредством установления обозначенных нормативов осуществляется государственное регулирование воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду с целью обеспечения условий для ее сохранения, рационального природопользования и воспроизводства природных ресурсов.
По содержанию нормативы качества окружающей среды являются такими показателями ее состояния, при соблюдении которых обеспечивается ее сохранность. В свою очередь, нормативы допустимого воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду — это показатели, при которых соблюдаются нормативы ее качества. Первые из названных природоохранных нормативов позволяют
оценить состояние окружающей среды, а вторые — объемы (уровни) допустимого воздействия на нее и (или) ее отдельные компоненты.
Таким образом, функциональное назначение системы природоохранных нормативов выражается в создании превентивного организационно-правового «щита» как для окружающей среды в целом, так и для отдельно взятого ее элемента — компонента природной среды, природного и природно-антропогенного объекта. При этом следует отметить, что функциональный потенциал инструментов природоохранного нормирования может быть реализован только при условии обеспечения полноты правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды и эффективности применения нормативов, установленных в законодательных и иных нормативных правовых актах. Лишь в этом случае национальная система природоохранных нормативов позволит реализовать основные принципы охраны окружающей среды, в числе которых: обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области ее охраны; обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области ее охраны; сохранение биологического разнообразия.
Основные законодательные требования к нормированию в области охраны окружающей среды в России содержатся в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в котором помимо изложенных принципов определены правовое наполнение и общий порядок установления природоохранных нормативов, закреплена обязанность по соблюдению субъектами хозяйственной и иной деятельности указанных нормативов, установлены полномочия органов государственной власти в сфере нормирования в области охраны окружающей среды.
Кроме названного Закона правовое регулирование вопросов природоохранного нормирования осуществляется на основе Лесного, Водного и Земельного кодексов РФ, федеральных законов от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и проч. В этих законодательных актах определяются особенности природоохранного нормирования, осуществляемого в целях государственного регулирования воздействия на отдельные компоненты природной среды и экологические системы.
Особое значение для формирования основ природоохранного нормирования имеет Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в котором сосредоточены требования к установлению гигиенических нормативов, применяемых в природоохранной практике для нормирования качества окружающей среды.
Кроме того, за прошедшие с момента принятия ключевых федеральных законов в этой области годы сформирован массив подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области природоохранного нормирования, в частности устанавливающих порядок разработки
и утверждения нормативов выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на него и временно согласованных выбросов вредных веществ в атмосферу, а также порядок утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты, регламентирующих иные вопросы, связанные с осуществлением нормирования в области охраны окружающей среды1.
Несмотря на разветвленную правовую основу и сформировавшуюся практику применения всех установленных природоохранных нормативов, необходимо признать, что российская система нормирования в области охраны окружающей среды не в полной мере выполняет свои функции. Она не создает условий для обеспечения устойчивого функционирования естественных или сложившихся экологических систем, сохранения биологического разнообразия, предотвращения негативного воздействия на природную среду в результате осуществления хозяйственной и иной деятельности, сведения к минимуму последствий антропогенных воздействий, создающих риск возникновения необратимых негативных изменений в экологической системе, для обеспечения устойчивого и безопасного природопользования в процессе социально-экономического развития территории страны. И. О. Краснова отмечает, что система природоохранного нормирования используется в России в качестве основы для
1 См., например, постановления Правительства РФ от 2 марта 2000 г. № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных
физических воздействий на него», от 3 октября 2000 г. № 748 «Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 30 декабря 2006 г. № 881 «О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты».
взимания платежей за загрязнение окружающей среды, а это не соответствует первоначальному предназначению данного инструмента. «Для государства превышение некогда установленных на основе устаревающих методик нормативов источниками воздействия стало экономически прибыльным и относительно беззаботным делом, давая чистую прибыль в бюджет без особой ответственности»2. Таким образом, складывается парадоксальная ситуация, когда государству становится выгодным не снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а его рост.
Показательны и другие недостатки национальной системы природоохранного нормирования, обусловленные заложенными в законодательстве РФ основами государственного регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений.
В России нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в отношении каждого отдельно взятого ее компонента. Это приводит к тому, что взаимосвязи между компонентами природной среды не учитываются, а значит, комплексная оценка качества окружающей среды посредством инструментов природоохранного нормирования не дается. «Дифференцированный подход по своему смыслу, да и на практике не решает проблемы снижения загрязнения окружающей среды в целом, так как не содержит механизма предупреждения перемещения загрязняющих веществ из одной природной среды в другую. Даже Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не решает такой задачи, хотя и призван обеспечить интегри-
2 Краснова И. О. Концепция экологического нормирования в российском и зарубежном праве // Экологическое право России: сб. матер. науч.-практ. конференций. Вып. 6. 2008—2009 гг.: учеб. пособие для вузов / под ред. А. К. Голиченкова. М., 2009. С. 85.
рованный подход к регулированию воздействий на окружающую среду в целом»3.
Анализ практики законодательного регулирования нормирования в этой области позволяет выявить существенные правовые пробелы, снижающие действенность рассматриваемой меры государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Так, отсутствие правового закрепления в законодательных и иных нормативных правовых актах правил установления специальных экологических нормативов качества для всех компонентов природной среды приводит к тому, что фактически с момента принятия Федерального закона «Об охране окружающей среды» полноценная система такого нормирования не сформировалась. Это, в свою очередь, привело к тому, что в процессе установления нормативов воздействия на окружающую среду учитываются нормативы, разработанные для иных целей (например, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения). Так, при установлении нормативов допустимого воздействия на водные объекты хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования в качестве нормативов качества воды применяются предельно допустимые концентрации для химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования (гигиенические ПДК) и ориентировочные допустимые уровни (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования, являющиеся по своей юридической природе гигиеническими нормативами.
3 Краснова И. О. Развитие института эко-
логического нормирования и кодификация законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2010. № 6. С. 24.
Для целей государственного регулирования воздействия на окружающую среду в систему природоохранных нормативов включены различные виды нормативов допустимого воздействия, в числе которых нормативы: допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение; допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий); допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; допустимого изъятия4. Каждый из указанных нормативов должен устанавливаться в соответствии с определенными показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и в порядке, предусмотренном законодательством РФ.
Существующая практика природоохранного нормирования показывает, что в настоящее время не все из названных в указанном Законе нормативов допустимого воздействия на окружающую среду используются для целей охраны окружающей среды. Так, нормативы допустимой антропогенной нагрузки согласно положениям п. 1 ст. 27 этого Закона должны устанавливаться и по каждому виду, и по совокупному воздействию всех источников, находящихся на конкретных территориях и (или) акваториях в целях оценки и регулирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах этих территорий и (или) акваторий. Очевидно, что разработка и применение названных нормативов позволит определить оптимальный уровень антропогенной нагрузки на окружающую среду в границах определенной территории или аква-
4 См. гл. 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
тории. Однако, несмотря на высокий природоохранный потенциал, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду не применяются в процессе нормирования негативного воздействия на нее. Одна из причин — неполнота правового регулирования. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» и подзаконных нормативных правовых актах, его конкретизирующих, не прописан порядок разработки указанных нормативов, не установлены случаи, когда их применение является обязательным условием реализации хозяйственной и иной деятельности и др.
К недостаткам системы правового регулирования природоохранного нормирования следует отнести отсутствие закрепленных в российском законодательстве эффективных методов экономического стимулирования субъектов хозяйственной и иной деятельности к снижению негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. К сожалению, пока поощрение природоохранной деятельности не является приоритетной государственной задачей, и в законодательстве последовательно реализуется фискальный подход к экономическому регулированию в этой области. Меры государственной поддержки, сформулированные в виде общих положений о налоговых и иных льготах при внедрении наилучших существующих технологий, практически не подтверждены налоговым, бюджетным, таможенным и иным законодательством и поэтому не являются мотивацией для соответствующей инвестиционной деятельности5.
Еще одним фактором, снижающим эффективность системы природоохранного нормирования, является ее архаичность. Установивша-
5 См.: Петрова Т. В. Финансирование в
сфере охраны окружающей среды: новые
и традиционные подходы // Экологическое право. 2010. № 6. С. 29.
яся в Российской Федерации система нормирования в области охраны окружающей среды базируется на инструктивно-методической основе, сформированной еще в 1980-х гг., которая остается практически неизменной до настоящего времени6. С тех пор изменились и способы осуществления хозяйственной и иной деятельности, и состояние окружающей среды, и законодательство в области ее охраны. Поэтому необходимо в первую очередь устанавливать нормативы, которые будут не только экологически, но и экономически обоснованными.
Эти и другие проблемы правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды свидетельствуют о необходимости его модернизации посредством закрепления обновленных принципов нормирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, внедрения мер государственной поддержки экологически ответственного природопользования, совершенствования процедуры нормирования в области охраны окружающей среды.
Одним из основных направлений модернизации российской системы природоохранного нормирования в современный период, по мнению многих экспертов, является постепенное внедрение системы нормирования воздействия на окружающую среду по принципу наилучших доступных технологий7. Такой же позиции придерживается и Министерство природных ресурсов и
6 URL: http://www.mnr.gov.ru/news/detail. php?ID=17462&sphrase_id=18386.
7 См.: Васильева М. И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. № 2. С. 14; Боголюбов С. А. Институты экологического права. М., 2010. С. 126—127; Наилучшие доступные технологии и комплексные экологические разрешения: перспективы применения в России / под ред. М. В. Бегака. М., 2010. С. 14—15.
экологии РФ, которое в рамках реализации функции по нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды разработало проект федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования системы нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий)8. По замыслу разработчиков законопроекта, с 1 января 2020 г. для всех объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, относящихся к областям применения наилучших доступных технологий, будут устанавливаться технологические нормативы.
Такой подход к нормированию в области охраны окружающей среды уже ни одно десятилетие реализуется в европейских странах. При этом европейский опыт показывает, что наиболее эффективно применение наилучших доступных технологий по таким направлениям, как предупреждение загрязнения окружающей среды; контроль производственной и инвестиционной деятельности; стимулирование развития эколого-дружественных производств экономическими и административными средствами9.
Ключевой для понимания содержания рассматриваемой европейской системы нормирования является категория «наилучшие доступные технологии», представленная в Директиве Европейского парламента и Совета Европейского союза 2008/1/ ЕС от 15 января 2008 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений как наиболее эффективная и
8 URL: http://www.mnr.gov.ru/news/detail. php?ID=17462&sphrase_id=18386.
9 См.: Редникова Т. В. Понятие «наилучшая существующая технология» в праве зарубежных стран // Экологическое право. 2009. № 4. С. 25—26.
передовая стадия в развитии производственной деятельности и методов эксплуатации объектов, которые указывают на практическую пригодность определенных технологий в целях создания основы для определения предельных величин выбросов, предназначенных для предотвращения или, если оно практически невозможно, сокращения выбросов и воздействия на окружающую среду в целом. При этом под технологиями понимается в том числе и способ, с помощью которого объект спроектирован, построен, обслуживается, эксплуатируется и выводится из эксплуатации.
Такие технологии или способы являются малоотходными; позволяют использовать менее вредные вещества; стимулируют регенерацию и рециркуляцию веществ, производимых и используемых в конкретном технологическом процессе, и отходов, где это возможно; характеризуются иными экологически значимыми параметрами.
На основе наилучших доступных технологий в государствах — членах Европейского союза определяются предельные величины и параметры выбросов10 вредных веществ или соответствующие им меры технического характера, которые впоследствии фиксируются в соответствующих разрешениях. Применение такой модели нормирования позволяет расширить область внедрения в производственную деятельность энергосберегающих, малоотходных, безотходных и иных экологически чистых технологий, создавая тем са-
10 Под выбросом в Директиве Совета Европейского союза 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений понимается прямой или опосредованный выпуск в воздушную водную или земную среду веществ, вибраций, тепла или шума из точечных или рассеянных источников объекта (ст. 1).
мым условия для снижения уровня негативного воздействия на окружающую среду.
Позитивный опыт природоохранного нормирования по принципу наилучших доступных технологий может быть учтен при построении новой модели нормирования воздействия на окружающую среду в РФ. Реализация этого подхода позволит исключить установление индивидуальных нормативов и разрешений для конкретных хозяйствующих субъектов, усилить меры государственной поддержки природопользователей, осуществляющих природоохранную деятельность, создать условия для формирования заинтересованности в переходе на использование наилучших с позиции охраны окружающей среды технологий.
Библиографический список
Боголюбов С. А. Институты экологического права. М., 2010.
Васильева М. И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. № 2.
Краснова И. О. Концепция экологического нормирования в российском и зарубежном праве // Экологическое право России: сб. матер. науч.-практ. конференций. Вып. 6. 2008—2009 гг.: учеб. пособие для вузов / под ред. А. К. Голиченкова. М., 2009.
Краснова И. О. Развитие института экологического нормирования и кодификация законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2010. № 6.
Наилучшие доступные технологии и комплексные экологические разрешения: перспективы применения в России / под ред. М. В. Бегака. М., 2010.
Петрова Т. В. Финансирование в сфере охраны окружающей среды: новые и традиционные подходы // Экологическое право. 2010. № 6.
Редникова Т. В. Понятие «наилучшая существующая технология» в праве зарубежных стран // Экологическое право. 2009. № 4.
