CC BY
33УДК 346,34
СИСТЕМА ПРИНЦИПОВ КОНТРАКТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Сварчевская Татьяна Сергеевна
Санкт-Петербургский государственный экономический университет, кафедра хозяйственного права, аспирант; ПАО «Газпром Нефть», Дирекция крупных проектов, Департамент по контрактной работе, главный специалист по администрированию конкурентных процедур, e-mail: svarchewsky@yandex.ru
В статье рассмотрены основные принципы контрактной системы в сфере закупок, являющиеся для нее основополагающими. Важность принципов вызвана «непростой» обстановкой в экономике, обусловленной затянувшимся финансово-экономическим кризисом и сложившейся ситуацией в стране в условиях санкционной политики
Ключевые слова: принцип; контрактная система; единая информационная система; закупка товаров, работ и услуг; конкуренция
SYSTEM OF PRINCIPLES OF CONTRACT LEGAL RELATIONS
Svarchevskaya Tatiana S.
St. Petersburg State University of Economics, Department of Commercial Law, a graduate student; PJSC «Gazprom Neft», management of major projects, the Department of Contracts, chief specialist of administration of competitive procedures, e-mail: svarchewsky@yandex.ru
The article describes the basic principles of contract system in the procurement which are fundamental for it. The importance of principles has been caused by a «difficult» situation in the economy due to the prolonged economic and financial crisis and the situation in the country under sanctions policy
Keywords: principles; contract system; unified information system; procurement of goods, works and services; competition
Для цитирования: Сварчевская Т.С. Система принципов контрактных правоотношений // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б.Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2016. № 2 (58).
С. 120-124.
Принципы - это основополагающие начала, которые являются базисом для развития норм и правовых институтов. Они определяют основные направления этого развития и отражают свойства той или иной отрасли права. Контрактная система для обеспечения государственных и муниципальных нужд базируется на принципах, обладающих базовым значением при планировании закупок товаров, работ, услуг; определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей); для заключения контракта; особенностей исполнения контракта; мониторинга закупок товаров, работ, услуг; аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; контроля в сфере закупок.
Основным достоинством Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) [1] можно считать переход Российской Федерации на контрактную систему, цель которой состоит в реализации единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнении государственных контрактов. Между тем Федеральный закон от 21.07.2005
№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ) [2], действовавший до 01 января 2014 года [3], регламентировал только этап размещения заказов. Закрепленные в ст. 6 Закона № 44-ФЗ принципы представляют собой основные идеи, положения, образующие фундамент контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг, а именно: открытость и прозрачность информации, обеспечение конкуренции, профессионализм заказчиков, стимулирование инноваций, единство в указанной сфере, а также ответственность за результат.
Как все общеправовые принципы, принципы контрактной системы в сфере закупок носят общеобязательный характер. В связи с этим их соблюдение при обеспечении контрактных правоотношений является обязательным требованием закона.
Принципы открытости и прозрачности (ст. 7) означают, что в нашей стране обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок, который реализуется через общедоступную и безвозмездную единую информационную систему (далее - ЕИС).
Убедительным представляется мнение исследователя Д. Казанцева: «Открытость всех закупочных процессов должна обеспечить единая информационная система в сфере закупок..., регулированию которой в Законе уделено особое внимание. Открытыми должны стать все стадии закупочных отношений - от планирования закупочной деятельности и определения максимальной цены каждой закупки до исполнения заключенного по результатам размещения заказа госконтракта» [4].
В соответствии со ст. 4 Закона № 44-ФЗ единая информационная система имеет следующие цели: 1) формирование, обработка, хранение и предоставление данных (в том числе автоматизированных) участникам контрактной системы в сфере закупок; 2) контроль за соответствием определенной законом информации в сфере закупок; 3) использование усиленной неквалифицированной электронной подписи для подписания электронных документов; 4) подача заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в форме электронного документа, а также открытие доступа к таким заявкам в день и во время, указанные в извещении об осуществлении закупки. При этом участникам закупок должна быть обеспечена возможность в режиме реального времени получать информацию об открытии указанного доступа.
На Правительство РФ возложена обязанность по регулированию работы ЕИС. Во исполнение данного положения Закона № 44-ФЗ Правительством РФ принят ряд постановлений [5,6].
Решение Новгородского УФАС России об отказе в допуске к участию в аукционе [7], а также постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа [8] дают основание полагать, что несоблюдение рассматриваемого принципа в сфере закупок влечет за собой незаконность действий должностных лиц и недействительность принятых ими решений вследствие этих действий.
Принцип обеспечения конкуренции (ст. 8) дублирует положения Федерального закона «О защите конкуренции», направленного на обеспечение защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной
власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком РФ [9].
Контрактная система в сфере закупок также направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
С.А. Сергеева справедливо утверждает: «С одной стороны, конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. С другой стороны, запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок» [10].
В соответствии с ч. 1 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции» при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Как правило, при формировании аукционной документации заказчики формируют крупные по номенклатуре и количеству поставляемой продукции лоты. Однако при рассмотрении аналогичных вопросов ФАС России установлено, что далеко немногие поставщики детского питания в состоянии обеспечить в полном объеме поставку требуемого согласно техническому заданию ассортимента. Гораздо больше поставщиков имеют возможность поставить только часть требуемого ассортимента. И в случае разделения крупного лота на несколько количество потенциальных участников аукциона увеличивается. Таким образом, разделение продуктов детского питания на лоты при проведении подобных аукционов способствует развитию конкуренции, в
том числе делает доступным прямое участие в аукционах производителей [11].
Укрупнение лота влечет ограничение конкуренции при проведении торгов ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могли принять участие в аукционе, и приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств. Включение в один лот разного рода товара также приводит к ограничению конкуренции, что подтверждается решениями Вологодского [12] и Татарстанского [13] УФАС России.
Принцип профессионализма заказчика (ст. 9) служит определяющим началом деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок по вопросам назначения, распределения, исполнения обязанностей работников данных субъектов правоотношений. Профессионализм названных субъектов в итоге влияет на качество реализации целей законодательства о контрактной системе, на качество осуществления и контроля закупок [14].
Закон № 44-ФЗ раскрывает рассматриваемый принцип через призму двух составляющих:
1) осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок;
2) принятие мер по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки в сфере закупок в соответствии с законодательством РФ [15].
Министерство юстиции Российской Федерации 07 октября 2015 года зарегистрировало разработанный Министерством труда и социального развития Российской Федерации профессиональный стандарт для специалистов в сфере закупок, позволяющий не только определить, какие трудовые функции должен выполнять тот или иной специалист, но и какие требования к кандидату, в том числе его квалификации, образованию, опыту работы, навыкам и умениям, можно предъявить в период трудоустройства. Целью данного профессионального стандарта является контроль и управление закупками для эффективного и результативного использования средств, выделенных для
обеспечения государственных, муниципальных и корпоративных нужд [16].
Принцип стимулирования инноваций (ст. 10) заключается в том, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.
Как верно указано в научной литературе, «одним из нерешенных основных вопросов остается вопрос определения инновации в целях государственных и муниципальных нужд» [17]. Действительно, в России нет определенной законодательной дефиниции инновации, посредством которой бы заказчики решали, насколько товар, услуга или работа соответствуют параметрам инновации. Тем не менее в юридической литературе совершена попытка выделения системы отнесения продукции к инновационной и высокотехнологичной [18].
Во исполнение рассматриваемого принципа федеральными органами исполнительной власти разработаны критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки данной продукции.
Приказом Минобрнауки России от 01.11.2012 № 881 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции» установлено, что к инновационной продукции относятся товары, работы и услуги, удовлетворяющие совокупности критериев. К ним отнесены: 1) научно-техническая новизна; 2) внедрение товаров, работ, услуг; 3) экономический эффект реализации товаров, работ, услуг; 4) наукоёмкость товаров, работ, услуг. Последний из перечисленных критериев характеризуется использованием при производстве товара, выполнении работ, оказании услуг высококвалифицированного интеллектуального труда, результатов интеллектуальной деятельности, подлежащих правовой охране и (или) новых (в течение последних трех лет) научно-технических, конструктивных или (и) технологических решений.
К высокотехнологичной продукции относятся товары, работы и услуги, удовлетворяющие совокупности критериев: 1) соответствию приоритетным направлениям развития науки,
технологий и техники в Российской Федерации; 2) высокотехнологичности товаров, работ, услуг [19].
Аналогичные разъяснения даны и другими исполнительными органами государственной власти, в частности, в Приказах Минкомсвязи России от 10.10.2013 № 286 [20], Минздрава России от 31.07.2013 № 514н [21], МЧС России от 14.12.2012 № 768 [22], Минпромторга России от 01.11.2012 № 1618[23], иных.
По нашему мнению, необходимо систематизировать все используемые органами исполнительной власти критерии и дать единые определения понятий инновационная продукция и высокотехнологичная продукция. Это позволит в дальнейшем более четко применять на практике требования Закона№ 44-ФЗ.
Принцип единства контрактной системы в сфере закупок (ст. 11) обеспечивается едиными принципами и подходами в сфере закупок, позволяющими удовлетворять государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок. Его несоблюдение может быть основанием для обжалования действий и решений уполномоченных лиц. Примером целесообразности данного принципа является постановление Шестого арбитражного апелляционного суда [24].
Значение принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок (ст. 12) в следующем. Повышение эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг - главная цель регулирования отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. «Исходя из этого, норма, установленная ч. 1 ст. 12 Федерального закона о закупках, является значимой в системе норм, регулирующих правоотношения в сфере закупок» [25]. Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Иными словами, указанные органы должны четко придерживаться целей, закрепленных Законом № 44-ФЗ.
Данного принципа в правоприменительной практике придерживаются контролирующие органы и суды [26].
Для должностных лиц заказчиков предусмотрена персональная ответственность. Должностное лицо, в отношении которого установлена вина за несоблюдение требований законодательства в сфере закупок, лично несет административную, гражданскую, дисциплинарную или уголовную (в зависимости от тяжести деяния) ответственность.
На основе анализа системы принципов контрактных правоотношений, можно сделать вывод о том, что она достаточно полно раскрывает цели Закона № 44-ФЗ. Однако целесообразно дополнить её принципом гражданского права, принципом добросовестности. Данный принцип в контрактных отношениях обладает фундаментальным значением и, следовательно, заслуживает специального рассмотрения.
Библиографический список:
1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 29.03.2016).
2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 29.03.2016).
3. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Документ утратил силу с 1 января 2014 года в связи с принятием Закона № 44-ФЗ.
4. Казанцев Д. Не революция, а эволюция // ЭЖ-Ю-РИСТ. 2013. № 12. С. 2.
5. Постановление Правительства РФ от 23.12.2015 № 1414 «О порядке функционирования единой информационной системы в сфере закупок» (вместе с «Правилами функционирования единой информационной системы в сфере закупок») // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 2, ч. I, ст. 324.
6. Справ.-правовая система «КонсультантПлюс». УФАС России от 19.12.2014 по делу № 7611/03 // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 29.03.2016).
7. Постановление Арбитражного суда ЗападноСибирского округа от 04.03.2015 № Ф04-16769/2015 // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс» .URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 29.03.2016).
8. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О защите конкуренции» // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 29.03.2016).
9. Сергеева С.А. Принцип обеспечения конкуренции закупок // Современные тенденции развития науки и технологий. 2015. № 1-5. С. 119.
10. Гладилина И.П., Васильева И.А. Управление закупками товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. М.: МГУУ Правительства Москвы, 2014. С. 32.
11. Решение Вологодского УФАС России от 06.11.2014 № 5-2/271-14 // Справ.-правовая система «Консуль-тантПлюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 29.03.2016).
12. Решение Татарстанского УФАС России от 24.10.2014 № ДМ-04/16416 // Справ.-правовая система «Консуль-тантПлюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 29.03.2016).
13. Альбова Е.Е. Принцип профессионализма заказчика контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Современная наука: актуальные проблемы и пути их решения. 2015. № 6 (19). С. 183.
14. Гапанович А.В. Профессионализм заказчика как принцип контрактной системы в сфере закупок // Юрист. 2014. № 12. С. 18.
15. Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 10.09.2015 № 625н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист в сфере закупок». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/71115336/#ixzz4AjrY0Di2 (дата обращения: 30.03.2016).
16. Альбова Е.Е. Принцип стимулирования инноваций в государственной контрактной системе // Потенциал современной науки. 2015. № 2 (10). С. 113.
17. Гринев В.П. Критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции // Госзакупки.ру. 2014. № 10. С. 26.
18. Российская газета. 2013. № 53. 13 марта.
19. Приказ Минкомсвязи России от 10.10.2013 № 286 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции» // Российская газета. 2014. № 74. 02 апреля.
20. Приказ Минздрава России от 31.07.2013 № 514н «Об утверждении Критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции» // Российская газета. 2013. № 217. 27 сентября.
21. Приказ МЧС России от 14.12.2012 № 768 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции» // Российская газета. 2013. № 42. 27 февраля.
22. Приказ Минпромторга России от 01.11.2012 № 1618 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ и услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции по отраслям, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства промышленности и торговли Российской Федерации» // Российская газета. 2013. № 59. 20 марта.
23. Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 08.10.2014 № 06АП-5045/2014 по делу № А16-737/2014 // Справ.-правовая система «Консуль-тантПлюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 29.03.2016).
24. Комментарий к Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный) (под ред. Р.Ю. Закирова) // Справ.-правовая система «Консуль-тантПлюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 29.03.2016).
25. Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2015 по делу № А35-5735/2014 // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 29.03.2016)
