CC BY
271
[email protected] Елена Алексеевна Ермакова,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов, Саратовский социально-экономический институт (филиал)
ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова»
[email protected] Екатерина Анатольевна Нестеренко,
доктор экономических наук, зав. кафедрой финансов, Саратовский социально-экономический институт (филиал) УДК 336.144 ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова»
СИСТЕМА ПРИНЦИПОВ ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ДЛЯ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТОМ
В модели формирования и исполнения многолетних бюджетов актуальны вопросы прогнозирования и планирования финансовых показателей. Целью статьи является исследование и разработка в комплексе принципов финансового планирования и прогнозирования в системе государственных финансов. Раскрыты особенности реализации в России предложенных принципов финансового планирования и прогнозирования. Авторские предложения основаны на понимании государственных финансов с позиций менеджмента. Выделены недостатки управления общественными финансами в России. Проанализированы особенности формирования плановых бюджетных показателей на среднесрочную перспективу. Систематизированы причины, влияющие на точность финансового прогнозирования и планирования в российской бюджетной системе. Предложено установить субъектов бюджетного планирования, ответственных за точность финансовых прогнозов.
Ключевые слова: бюджет, финансовое планирование, финансовое прогнозирование, принципы.
Ye.A. Yermakova, Ye.A. Nesterenko
PRINCIPLES OF FINANCIAL PLANNING AND FORECASTING SYSTEM FOR EFFICIENNT BUDGET MANAGEMENT
The paper states that the issues of financial forecasting and planning indicators are relevant for developing a model of planning and executing multi-year budgets. The paper aims to examine and develop comprehensive principles of financial planning and forecasting system of public finances and discuss practical implementation of the proposed principles of financial planning and forecasting in Russia. The authors' suggestions are based on an understanding of public finance from management positions. The authors highlight the shortcomings of public finance management in Russia, analyse the development of planned budgetary performance in the medium term, and systematize the factors affecting the accuracy of financial forecasting and planning in the Russian budget system. The paper recommends to establish the subjects of budget planning responsible for the accuracy of financial projections.
Keywords: budget, financial planning, financial forecasting, principles.
В современных российских условиях существенно возрастает роль и значение управленческих решений, принимаемых на всех уровнях власти и управления в области бюджетных отношений. Управление бюджетом имеет особенное значение в силу своей важности, именно здесь сосредотачиваются наибольшие финансовые потоки государства. От того, как выстроена эта система управления, будет зависеть финансовая основа государственности и в целом существование государства. Эффективность управления государственными финансами во многом зависит от обоснованной системы показателей, характеризующих состояние и устойчивость государственных финансов [3].
Для целей настоящей статьи считаем необходимым четко определиться с понятиями финансового планирования и прогнозирования в авторской модели управления государственными финансами и бюджетом. Некоторые авторы, в частности профессор Е.С. Вылкова, определяют финансы как экономическую категорию, характеризующую непосредственно финансовые отношения и отношения, опосредующие финансовые, способствующие их возникновению, которые зарождаются между государством и экономическими субъектами и выражаются в предписываемых государством законодательно установленных трансформациях определенных видов ресурсов [1]. Государственные финансы рассма-
триваются нами с позиции менеджмента и представляют собой ту часть финансовых отношений, в которых непосредственно участвуют властные органы любого уровня (государственного и местного) и которые формируют финансовые ресурсы для выполнения своих функций. В этой связи государственный финансовый менеджмент - это система управления финансовыми потоками, основанная на использовании научно обоснованных ме-неджеристских подходов (приемов) и принятии эффективных решений в области управления государственными активами, пассивами и финансовыми рисками на уровне макроэкономики [5]. Эффективное управление государственными финансовыми потоками направлено на финансовую устойчивость и независимость, проявляющуюся в макроэкономической сбалансированности, сокращении государственного долга, стабильности национальной валюты и, в конечном итоге, в сочетании интересов государства и общества.
Сформулированные на период до 2018 г. стратегические цели и задачи социально-экономического развития требуют продолжения и углубления бюджетных реформ с выходом системы управления общественными финансами на качественно новый уровень. Наряду с положительными результатами реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов в настоящее время в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:
- не регламентированы процедуры формирования документов государственного стратегического планирования;
- отсутствие системы долгосрочного финансового планирования, взаимоувязанного с бюджетным планированием;
- отсутствие взаимосвязи государственных и федеральных целевых программ, включая государственные программы регионов;
- ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента;
- разрозненность информационных систем, используемых в сфере управления общественными финансами;
- низкая прозрачность бюджетов.
Российский федеральный бюджет на 2013 - 2015 гг. спланирован на основе новых бюджетных правил, которые направлены на снижение зависимости бюджетной системы от волатильности цен на мировом рынке энергоресурсов, от повышения точности долгосрочного прогнозирования доходов и расходов бюджетной системы. Однако при планировании основных параметров федерального бюджета возникла недооценка возможных изменений внутренних факторов социально-экономического развития: предполагалось, что основные риски устойчивости бюджетной системы создаются внешними обстоятельствами, прежде всего такими, как состояние мировой экономики и цен на углеводороды. В 2013 г. основной причиной сокращения доходов бюджетной системы на 1,0% ВВП в сравнении с предыдущим годом стало не снижение конъюнктурных цен на нефть на мировых рынках, а ухудшение состояния российской экономики. При этом недополученные ненефтегазовые поступления в федеральный бюджет
были компенсированы ускоренным в сравнении с прогнозными объемами ростом нефтегазовых доходов, что позволило сохранить дефицит федерального бюджета на низком уровне в 0,5% ВВП (ниже запланированного уровня в 0,8% ВВП), но за счет снижения отчислений в Резервный фонд. При разнице между фактической среднегодовой ценой на нефть 11га18 в 2013 г. (107,9 долл. США за баррель) и базовой ценой, заложенной при формировании бюджета в рамках бюджетных правил (91 долл. США за баррель), объем дополнительных нефтегазовых доходов, которые планировалось направить в Резервный фонд в 2013 г., оценивался в размере 1 трлн руб. [4]. Однако по итогам прошедшего года в Резервный фонд будут перечислены нефтегазовые доходы только на сумму 212,2 млрд руб. Таким образом, хотя фактическая доля нефтегазовых доходов в федеральном бюджете все-таки несколько снизилась (с 51,2% в 2012 г. до 50,8% в 2013 г.), заметного и изначально планировавшегося изменения структуры бюджета в сторону ненефтегазовых доходов не произошло. Важно также подчеркнуть, что в условиях увеличения напряженности с исполнением бюджетов в 2013 г. обострились проблемы несовершенства системы государственного прогнозирования, которая должна в том числе обеспечивать надежность прогнозирования бюджетных доходов.
Повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития необходимо осуществлять за счет формирования современной нормативно-методической базы регулирования бюджетных правоотношений и адекватного методологического обеспечения. Поскольку базой для принятия эффективных управленческих решений относительно составления финансовых планов выступают финансовые прогнозы, считаем необходимым выделить ряд основных принципов разработки финансовых прогнозов и оценить степень их реализации в современных российских условиях.
1. Непрерывность прогнозов. При этом определяющим должен быть прогноз на долгосрочную перспективу, охватывающий основные закономерности и тенденции развития. В рамках этих тенденций должны составляться и корректироваться текущие и среднесрочные прогнозы на менее длительную перспективу. Прогноз социально-экономического развития на три года должен быть органичной частью социально-экономической политики государства на более длительный период. В течение трехлетнего периода нельзя решить действительно принципиальные социально-экономические проблемы. Прогнозирование на три года как на экономически самостоятельный период не может быть продуктивным.
На практике применение принципа непрерывности прогноза в отношении расходной части бюджета выражается только в дополнительном увеличении утвержденных ассигнований. Более того, вносимые предложения - даже по самым актуальным и неотложным расходам - в большинстве своем, как правило, ограничиваются только рамками текущего года и среднерочного периода. Серьезной проблемой непрерывности прогнозов остается нестабильность законодательства, регла-
ментирующего состав и структуру бюджетных показателей - в первую очередь доходной части бюджета.
2. Принцип согласованности различных видов прогнозов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ составлению проектов бюджетов на всех уровнях бюджетной системы предшествует разработка макроэкономических прогнозов, однако учет связей между различными вариантами налогово-бюджетной политики и макроэкономическими показателями в бюджетном процессе не предусмотрен. Кроме того, Банк России готовит прогноз платежного баланса на три года. Согласованность на федеральном уровне трех важнейших видов прогнозов и планов - макроэкономического прогноза, прогноза платежного баланса и денежной программы и бюджетных проектировок и планов - подразумевается, но соответствующие процедуры не регламентированы. Подобная ситуация негативно влияет на качество всего блока прогнозов и затрудняет проведение согласованной налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики.
При составлении финансового плана и проекта бюджета на очередной финансовый год доходы федерального бюджета определяются на основе параметров макроэкономического прогноза, а расходы - исходя из приоритетов, заявленных в бюджетных посланиях президента страны, программах правительства и других документах. Отсутствие в окончательной версии проектов бюджетов расходов в экономической классификации чрезвычайно усложняет оценку их обоснованности и результативности. Кроме того, трудно определить степень соответствия бюджетных прогнозов и планов макроэкономическому прогнозу, особенно в части структуры использования ВВП.
Подготовка прогнозов должна осуществляться в тесной взаимоувязке с концепцией, долгосрочной стратегией социально-экономического развития страны и бюджетной стратегией. Для этого необходимы, во-первых, синхронизация и четкое согласование стратегий и концепций, формируемых на государственном уровне, а также с отраслевыми программными документами и, во-вторых, разработка комплекса мер и плана действий по реализации намеченных в прогнозе на ближайший плановый трехлетний период индикаторов. В случае
отклонения прогнозируемых индикаторов от целевых правительством РФ должны быть предприняты соответствующие меры.
Переход к формированию бюджетов бюджетной системы РФ с применением программно-целевого метода предъявляет дополнительные требования к увязке планируемых бюджетных ассигнований с достижением конкретных целевых показателей (индикаторов), направленных на эффективную реализацию долгосрочных целей социально-экономического развития РФ.
Анализ прогноза развития экономики страны на период до 2016 г. и Концепции на период до 2020 г. подтвердил наличие имеющихся проблем при прогнозировании, так как предлагаемый прогноз не обеспечивает достижения целевых экономических индикаторов, предусмотренных в Концепции. Например, на первом этапе реализации Концепции (2012 г. по сравнению с 2007 г.) темпы роста ВВП должны были составить 137 -138%, на втором этапе (2020 г. по сравнению с 2012 г.) - 164 - 166%, что позволило бы к 2020 г. по сравнению с 2007 г. увеличить ВВП в 2,25 - 2,3 раза. Однако существенное снижение макроэкономических показателей в 2009 г. вследствие финансово-экономического кризиса, а также последующее замедление роста ВВП с 104,5% в 2010 г. до 103,4% в 2012 г. не позволили достичь намеченного на первом этапе реализации Концепции целевого индикатора роста ВВП. Так, темп роста ВВП составил в 2012 г. по сравнению с 2007 г. лишь 109,3%. Таким образом, для достижения целевого значения Концепции объем ВВП должен в 2020 г. по сравнению с 2012 г. увеличиться примерно в 2,1 раза, а среднегодовые темпы роста ВВП в 2013 - 2020 гг. должны быть не ниже 109,5 - 109,7%.
Аналогичные риски содержатся в достижении и некоторых других целевых макроэкономических индикаторов, характеризующих темпы роста макроэкономических показателей (таблица).
Проведенный анализ свидетельствует, что на первом этапе реализации Концепции по ряду целевых макроэкономических индикаторов (в том числе по ВВП, производительности труда, инвестициям в основной капитал, реальным располагаемым доходам населения) намеченные ориентиры не были достигнуты. В 2011 - 2012 гг.
Темпы роста макроэкономических показателей, % [5]
Показатель 2012 г. по сравнению с 2007 г. 2020 г. по сравнению с 2012 г. 2020 г. по сравнению с 2007 г. 2020 г. по сравнению с 2012 г. 2013 - 2020 гг. среднегодовые темпы роста (расчетно)
Концепция (I этап) Факт Концепция (II этап) Концепция Расчетно
ВВП 137 - 138 109,3 164 - 166 225 - 229 206,7 - 209,7 109,5 - 109,7
Производительность труда 140 - 141 110,7 171 - 178 239 - 251 215,9 - 227,2 110,1 - 110,8
Инвестиции в основной капитал 180 - 185 116,0 215 - 223 387 - 412 334,7 - 356,0 116,3 - 117,2
Реальные располагаемые доходы населения 153 - 154 116,5 164 - 172 251 - 265 215,9 - 227,2 110,1 - 110,8
Источник: Заключение Счетной палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 10 октября 2013 г. № 41К (932). иР1_: http://audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/preliminary-control/resume_2014.pdf.
правительством РФ и научным сообществом осуществлялась работа по корректировке и уточнению Концепции, которая до настоящего времени окончательно не завершена. Это в определенной степени осложняет работу по комплексной и системной реализации программно-целевых принципов планирования и исполнения бюджета, бюджетного планирования, ориентированного на результат.
3. Принцип многовариантности финансовых прогнозов необходим с целью выбора наиболее оптимального и достоверного путем сравнения различных вариантов, что позволит адекватно оценить возможности, повысить точность прогнозов, а следовательно и планов. На практике этот принцип применяется, но остается во внутренних документах.
4. Принцип точности и подконтрольности прогнозов. Решение задачи повышения качества финансового прогнозирования требует создания системы мониторинга соответствия достигнутых в отчетном периоде параметров показателям, установленным в прогнозных документах (особенно среднесрочных, в российском варианте - трехлетних). Более того, необходим подробный анализ причин отклонений, а также формирование информационной базы, позволяющей учесть максимально возможное количество факторов, влияющих на значение показателей экономического развития и параметров финансовой системы, четко определить приоритеты государственной политики [6]. Принятие многолетних бюджетов само по себе не гарантирует преемственности и стабильности проводимой бюджетной политики, если сложившиеся экономические условия не позволяют с достаточной степенью надежности прогнозировать параметры развития. Качество финансовой (бюджетной) политики в значительной мере зависит от точности используемых на стадии планирования прогнозов.
В ходе сопоставительного анализа представленного прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г. в материалах к проекту бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. и Прогноза-2030 было выявлено, что динамика макроэкономических показателей в представленном прогнозе не соответствует динамике соответствующих показателей ни по одному из сценариев, предложенных в Прогнозе-2030, и подтверждает затруднительность достижения уровня социально-экономического развития страны в 2030 г., предусмотренного долгосрочным прогнозом по ряду важнейших макроэкономических показателей (ВВП, инвестиции в основной капитал, промышленное производство, оборот розничной торговли).
Основными причинами, влияющими на точность финансового прогнозирования и планирования, являются, во-первых, внешние условия, такие как цены на нефть и газ. Здесь следует подчеркнуть принципиальные недостатки используемых правительством методов прогнозирования, поскольку предсказания авторитетных международных организаций и независимых экспертов оказывались столь же далекими от реальных значений. В данном случае налицо высокая неопределенность факторов внешней среды при сохраняющейся сильной зависимости от них показателей российской экономики.
Во-вторых, объективные сложности прогнозирования связаны с «переходностью» российской экономики, в которой устойчивые закономерности еще только складываются. В-третьих, некоторые ключевые показатели (в первую очередь инфляция) могут отклоняться от целевых ориентиров вследствие проведения политики поиска компромисса между несколькими противоречащими друг другу целями: сдерживания инфляции и укрепления рубля. Соответственно, в случае изменения тех или иных показателей (цен на товары российского экспорта, спроса на деньги и др.) по сравнению с ожидающимися значениями Центральный банк отклоняется от объявленных ориентиров.
В финансово-экономической политике отсутствует механизм оценки качества и достоверности прогнозных и плановых проектировок экономическими ведомствами, нет политической и уголовной системы ответственности должностных лиц за грубые просчеты и отклонения прогнозов и бюджетных планов по сравнению с утвержденными первоначально федеральными законами. Считаем целесообразным установить ответственность за точность прогнозов. Причем приемлемой точностью может считаться расхождение в пределах 10%.
Интересной выглядит точность прогноза макроэкономических и бюджетных показателей российской экономики и других стран. По данным Р. Пеннера, в США в 1980 - 2000 гг. средняя абсолютная ошибка прогнозирования доходов и расходов на следующий год составляла около 3% [7]. Соответствующий показатель для доходов за этот период равнялся 0,7% ВВП, а для расходов - 0,5% ВВП. Однако даже такие умеренные ошибки приводили иногда к заметной неточности предсказания бюджетного баланса: в 4 случаях из 21 абсолютная ошибка его определения превысила 2% ВВП. Средне-квадратическая ошибка прогнозирования темпа роста ВВП по странам ЕС, как правило, находится в диапазоне 1 - 1,5 %, а для бюджетного баланса она составляет от 1 до 2% ВВП [2], что существенно меньше, чем в последние годы наблюдается в России.
Наряду с принципами финансового прогнозирования важно определить и принципы, на которых должно базироваться государственное финансовое планирование с целью повышения качества и обоснованности управленческих решений, принимаемых на уровне публично-правовых образований. Заметим, что они базируются на принципах планирования общего и классического финансового менеджмента.
1. Принцип единства (системности). Данный принцип впервые был определен А. Файолем. Для макроуровня его суть заключается в единстве и взаимосвязанности показателей финансовых планов разного уровня (территориальных, ведомственных, по публично-правовым образованиям и т.д.). На практике в России данный принцип практически не реализуется, так как отсутствует единая методологическая база по формированию финансовых планов.
2. Принцип мобильности предусматривает возможность корректировки финансовых планов в случае необходимости при изменении условий деятельности предприятия по объективным причинам.
3. Принцип стабильности процедур финансового планирования основан на том, что финансовый план
должен содержать тот же состав ключевых статей доходов и расходов, что и официальная отчетность при регламентировании порядка сбора информации для составления финансовых планов. До сих пор в России не обеспечена стабильность в планировании соответствующих финансовых показателей.
4. Принцип реалистичности подразумевает, что финансовые планы, с одной стороны, должны быть реалистичными и выполнимыми, а с другой - достаточно напряженными, чтобы обеспечивать наиболее эффективное использование имеющихся ресурсов подразделения. Соответственно, для выполнения этого принципа необходимо в процессе составления финансового плана проанализировать итоги выполнения плана за период, предшествующий планируемому, и объяснить все отклонения с указанием причин, виновников и принятых мер (в том числе по совершенствованию систем управления). Таким образом, обеспечивается нахождение баланса между реалистичностью и напряженностью разрабатываемых финансовых планов. Причем этот принцип находится во взаимосвязи с принципом финансового прогнозирования - точности прогнозов.
5. Принцип гибкости подразумевает, что ключевые показатели финансовых планов целесообразно разрабатывать таким образом, чтобы отразить влияние на них как натуральных, так и стоимостных факторов. Это необходимо для обеспечения проведения анализа и корректировок в ходе составления финансовых планов. Указанный принцип тесно связан с принципом реалистичности, поскольку выделение натуральных и стоимостных факторов позволяет контролировать реалистичность и напряженность разрабатываемых финансовых планов при их сопоставлении с прогнозом.
6. Принцип подконтрольности статей финансовых планов подразумевает, что каждая статья финансового плана должна быть контролируемой, т.е. факторы, влияющие на выполнение планового задания по данной статье, должны контролироваться руководителем того или иного подразделения. При этом задача сводится к контролю разрабатываемых планов (бюджетов) с целью определения реалистичности закладываемых в них показателей и проведению анализа рисков, связанных с их реализацией.
Во многом обеспечиваться этот принцип будет, когда сократится количество всевозможных секретных статей бюджета как главного финансового плана страны.
7. Принцип существенности и прозрачности заключается в том, что в первую очередь в финансовых планах необходимо выделять и детализировать наиболее существенные статьи расходов, доходов. Это в достаточной степени реализуется в практике российского финансового планирования. При этом укрупнен-ность показателей плана не должна идти в ущерб обоснованности показателей (особенно это касается доходных источников). Сопоставление материалов прогноза социально-экономического развития РФ на 2007 г. с материалами прогнозов за предыдущие годы показало, что количество аналитических таблиц, раскрывающих структуру и динамику производства ВВП и его использования, существенно сократилось и это
снизило прозрачность прогноза социально-экономического развития.
В материалах к законопроекту о федеральном бюджете не содержатся сценарии и алгоритмы использования различных источников финансирования в случае сокращения доходов и увеличения дефицита федерального бюджета по сравнению с прогнозируемыми значениями. Оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за 2013 г. не соответствует основным характеристикам, содержащимся в проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов"», рассмотренном на заседании Правительства Российской Федерации 10 октября 2013 г. Доходы федерального бюджета, по ожидаемой оценке, ниже, чем представлено в указанном законопроекте, на 8,3 млрд руб., а дефицит - выше на 8,3 млрд руб.
8. Принцип законности предполагает, что при планировании должны соблюдаться все законодательные нормы, отраженные в различных нормативно-правовых документах. В 2012 г. 14 нормативных правовых актов (12,1%), необходимых для реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», приняты с превышением сроков их подготовки, в том числе 4 нормативных правовых акта, ответственным за разработку которых являлся Минпромторг России, 5 - Минфин России, 4 -Минспорттуризм России и 1 - Минкультуры России.
9. Принцип научности означает научно-техническую и экономическую обоснованность финансовых планов, обеспечивающую их сбалансированность. В процессе составления финансовых планов должны учитываться последние научные разработки в этой области, достижения научно-технического прогресса. Сказанное означает применение при планировании научно обоснованных норм и нормативов современных методов и методик расчета показателей финансового плана.
Представленные принципы финансового прогнозирования и планирования направлены в том числе на расширение финансовой самостоятельности и, следовательно, ответственности органов исполнительной власти за достижение запланированных целей и результатов, особенно в условиях программно-целевых методов управления бюджетами.
1. Вылкова Е.С. Новые подходы к определению финансовых терминов // Вестник СГСЭУ. 2012. № 3 (37). С. 89 - 92.
2. Гурвич Е. Насколько точны макроэкономические и бюджетные прогнозы? // Вопросы экономики. 2006. № 9.
3. Ермакова Е.А. Оценка устойчивости государственных финансов // Финансы и кредит. 2012. № 37 (517). С. 2 - 9.
4. Ермакова Е.А. Перспективы управления нефтегазовыми фондами России // Финансы и кредит. 2013. № 23. С. 2 - 10.
5. Ермакова Е.А. Теория и методология государственного налогового менеджмента. Саратов: СГСЭУ, 2007.
6. Истомина Н.А., Долганова Ю.С., Мазунина М.О. Корректировка параметров регионального бюджета по доходам как объективная составляющая бюджетного процесса // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 34. С. 27 - 32.
7. PennerR. Errors in Budget Forecasting. The Urban Institute, Washington, DC, 2001.
