68СИСТЕМА ПРИНЦИПОВ АДМИНИСТРАТИВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ТАМОЖЕННОМ ДЕЛЕ
В статье авторами выделены основные правовые принципы административно-исполнительного производства, складывающиеся при реализации штрафных санкций в области таможенного дела, произведена классификация принципов и раскрыто их содержание.
Ключевые слова: система правовых принципов; административно-исполнительное производство; исполнение постановлений; реализация штрафных санкций.
Принцип (от лат. рппаршш - начало, основа) как общенаучная категория обычно употребляется в значении основного, исходного положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения.
В отечественной юридической науке ученые, исследующие принципы права, в большинстве случаев характеризуют данную категорию как «исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права»1. Образно выражаясь, принципы являются своеобразным скелетом любой отрасли права, фундаментом любой правоприменительной деятельности.
Назначение принципов права как особого юридического конструкта состоит в том, что они служат адекватности реализации правовых установлений и «позволяют сузить («минимизировать») усмотрение лиц, управомоченых к правоприменению в соответствующей правовой системе, способствуют развитию единообразия и беспристрастности... »2.
Важное практическое значение нормативного закрепления принципов выражается в возможности восполнения возникающих пробелов в правовом регулировании, в их ориентирующей роли при коллизии правовых норм.
Следует отметить, что функции, выполняемые принципами права, достаточно многообразны и заслуживают специального научного исследования. В частности, в юридической литературе можно найти выделение таких функций принципов права как: интегративная, регулятивная, охранительная, коммуникативная, прецедентная, а также функция систематизации.
Традиционно в теории права принципы классифицируют на основании степени их общности и выделяют следующие виды принципов: общие принципы, межотраслевые принципы, отраслевые принципы3 либо, согласно иному делению: принципы, характерные для всех отраслей права; для конкретной отрасли права; для конкретных институтов отдельной отрасли права4.
Следует отметить, что разработка принципов права является общемировой практикой: в частности, во многих странах на основе анализа административно-правового законодательства ученые и судьи формулируют принципы административного права. Необходимость их выявления обосновывается как целесообразностью выработки общих подходов к законодательному регу-
лированию и административной деятельности, так и потребностями судопро-изводства5.
Административно-исполнительное производство, являясь специфической частью административного права, требует выделения собственных качественно обособленных черт, исходных установок в целях создания целостного поля правоприменительной деятельности. Поскольку научные интересы автора лежат в плоскости таможенного дела, при формулировании системы принципов административно-исполнительного производства будет принята во внимание только одна из сфер их функционирования - деятельность таможенных органов.
В связи с тем, что указанная область является узкоспециальной, в научной литературе исследованию данной проблемы отдельного внимания ранее не уделялось. Вместе с тем, проведены довольно обширные исследования принципов исполнительного производства и принципов административного процесса в целом.
В частности, Д.Х. Валеев, разрабатывая систему принципов исполнительного производства, указывает на возможность выделения таких общеправовых принципов, применяемых в сфере исполнения, как принцип законности, равноправия, целесообразности, справедливости, а также специфических принципов: диспозитивности, национального языка исполнительного производства, неприкосновенности личности должника, неприкосновенности минимума средств должника и членов его семьи, пропорциональности распределения взыскиваемых сумм между взыскателями6.
Рассматривая вопросы исполнения постановлений о наложении административных взысканий органами внутренних дел, Л.В. Кинчине выделяет в качестве особенности исполнительного производства то, что в отличие от других стадий административного процесса здесь не действует принцип материальной истины, а существуют «присущие только ей специфические принципы: обязательность постановления, полнота и быстрота исполнения избранной меры воздействия»7.
В качестве системы принципов административного процесса И.В. Пановой предложена следующая классификация базовых положений: принцип законности, принцип объективной (материальной) истины, принцип равенства сторон, принцип обеспечения охраны прав субъектов административного процесса, принцип гласности, принцип осуществления процесса на национальном языке, принцип быстроты (оперативности, экономичности, эффективности) процесса, принцип самостоятельности принятия решения, принцип двухступенности административного процесса, принцип ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и за принятый акт (решение, постановление и т.п.), принцип активности правоприменительных органов, принцип сочетания интересов личности, общества и государства8.
В.Д. Сорокин, в целом придерживаясь данной системы принципов, исключает из перечня принцип двухступенности административного процесса и принцип активности правоприменительных органов и дополнительно выде-
ляет «принцип заинтересованности масс»9, понимая под ним заинтересованность граждан в надлежащем осуществлении и результатах административного процесса. Следует отметить, что все принципы, за исключением общеправового (универсального) принципа законности, справедливо отнесены профессором В.Д. Сорокиным к чисто процессуальным принципам, на основе которых осуществляются производства, в своей совокупности образующие административный процесс.
Что касается законодательного закрепления принципов, действующих в сфере исполнительного производства, то статус правовых положений впервые приобрели принципы, которые определены в Федеральном законе от 02.10.2007 №229-ФЗ «Об исполнительном производстве». В качестве принципов исполнительного производства в ст. 4 закона названы следующие руководящие положения: принцип законности; своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения; уважения чести и достоинства гражданина и членов его семьи; соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения. Как отмечается в литературе, данная «статья включает в себя нормы наиболее общего содержания. Принципы исполнительного производства также выражаются в других нормах Закона, которые обеспечивают реализацию общих правовых предписаний на практике»10.
Итак, обзор юридической литературы и изучение действующего законодательства не дает прямого ответа на вопрос о принципах административно-исполнительного производства в целом, а тем более, о какой-либо специфике таких принципов, применяемых в таможенной сфере. Между тем, постановка данного вопроса правомерна в силу того, что принципы не устанавливают право, но конкретизируют «писаное» право через складывающуюся практику11. Практика же применения административно-исполнительных положений в таможенных органах достаточно обширная и требует теоретического осмысления с точки зрения общего развития административного процесса.
Базируясь на вышеизложенных научных разработках и действующем законодательстве, представляется возможным сформулировать следующие основные принципы административно-исполнительного производства, применяемые в таможенном деле, с учетом традиционной классификационной системы:
I. Общеправовые принципы:
- принцип законности;
- принцип уважения чести, достоинства человека (указанный принцип можно дополнить принципом ненанесения несоразмерного вреда деловой репутации юридического лица);
- принцип равноправия (равенства);
- принцип национального языка;
II. Отраслевые принципы административного процесса:
- принцип оперативности;
- принцип надлежащего уведомления деликвента;
III. Принципы стадии исполнения как отдельного правового института:
- принцип реальности исполнения наказания;
- принцип полноты исполнения постановления;
- принцип срочности исполнения постановления;
- принцип самостоятельности исполнения административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности;
- принцип обеспеченности исполнения возможностью применения принудительных мер;
- принцип прогрессирующего административного штрафа;
IV Специфический принцип:
- принцип необеспеченности уплаты штрафа изъятыми товарами.
Представляется нецелесообразным отдельно останавливаться на раскрытии содержания первой группы принципов, поскольку данные базовые положения достаточно подробно рассмотрены в отечественной юридической литературе. Остальные принципы нуждаются в дополнительных комментариях в связи с неоднозначностью их формулировок и спорностью в содержательном плане.
Принцип оперативности в административном процессе рассматривается как необходимость совершения всех процессуальных действий в максимально короткие сроки. Согласно позиции профессора В.Д. Сорокина принцип быстроты процесса является следствием динамичности как свойства государственной управленческой деятельности, реализуемой органами исполнительной власти.
Безусловно, что этот принцип выступает и в качестве определенной юридической гарантии реализации лицами, участвующими в процессе, их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство устанавливает точные сроки, в течение которых должны быть совершены процессуальные действия по административному делу. Применительно к стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях принцип оперативности проявляется в установлении таких сроков как, например, срок обращения постановления к исполнению (ст. 31.3 КоАП РФ) и срок разрешения вопросов, связанных с исполнением постановлений (ст. 31.8 КоАП РФ).
Принцип надлежащего уведомления деликвента в действующем административном законодательстве непосредственно не закрепляется, но соответствует общему духу закона (в частности, ч. 41 ст. 28.2 КоАП РФ указывает на необходимость извещения лиц в «установленном порядке») и является ключевым, в том числе, при решении вопроса о вступлении постановления по делу об административном правонарушении в законную силу.
В технологических схемах взаимодействия должностных лиц таможенных органов и других внутриведомственных нормативных актах закрепляется обязанность должностного лица, принявшего постановление к исполнению, направить нарушителю уведомление о вступлении постановления в законную силу и мерах, которые будут применены в случае неисполнения постановления.
При этом, в отличие от ГПК РФ (ст.ст. 117, 118) и АПК РФ (ст. 123), административно-процессуальное законодательство не содержит четко установленного понятия надлежащего уведомления, что является серьезным пробелом законодательства.
Принцип реалъности исполнения наказания означает необходимость фактического изменения состояния деликвента, фактического претерпевания наказания. Указанный принцип является выражением сущности стадии исполнения: в предшествующих стадиях процесса обязанность лица подвергнуться наказанию устанавливается, а в исполнительном производстве - реально осуществляется.
Следует отметить, что принцип реальности принудительного исполнения выделяется в качестве дополнительного принципа в проекте Исполнительного кодекса РФ.
К данному принципу тесно примыкает принцип полноты исполнения постановления или, в более общей формулировке А.А. Демичева, «принцип полной реализации требований исполнительного документа»12. Последний принцип был включен А.А. Демичевым в разработанную им универсальную модель системы принципов исполнительного права, что подчеркивает его общетеоретическую значимость.
Содержанием принципа является, с одной стороны, обязанность деликвента выполнить все пункты резолютивной части постановления по делу об административном правонарушении, подлежащие самостоятельному исполнению, и, с другой стороны, обязанность уполномоченных лиц проконтролировать полноту исполнения постановления, а также осуществить предписанные активные действия по его исполнению (например, вернуть изъятый товар для завершения процедуры таможенного оформления).
Уполномоченные таможенные органы обязаны контролировать и учитывать постановления по делам об административных правонарушениях до момента исполнения всех пунктов резолютивной части постановления в течение срока давности исполнения. Полное исполнение постановления должно отражаться в соответствующем рапорте ответственного лица, который подается должностному лицу, вынесшему постановление.
Принцип срочности исполнения постановления содержательно закреплен в ст. 31.9 КоАП РФ, согласно которой постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если это постановление не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу. В ранее действующем административном законодательстве срок давности существовал только для обращения постановления к исполнению: постановление о наложении административного взыскания не подлежало исполнению, если оно не было обращено к исполнению в течение трех месяцев со дня вынесения (абзац 1 ст. 282 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). Таким образом, принцип срочности действовал только для начала исполнения, а предельная граница для совершения исполнительных действий отсутствовала. Более того, прямо устанавливалось, что в
соответствии с Таможенным кодексом РСФСР предметы контрабанды подлежат конфискации независимо от времени их обнаружения (абзац 3 ст. 282 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).
Ситуация бессрочности исполнения наказаний, отсутствие механизма списания задолженности по уплате штрафных санкций (исключением являлось списание по амнистии) приводила к росту в таможенных органах числа постановлений, исполнение по которым фактически было невозможно.
Очевидно, что установление срока давности позволяет соблюсти требование законности и направлено на повышение эффективности реализации целей административного наказания.
Принцип самостоятелъности исполнения административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности является частным случаем принципа обеспечения добровольного исполнения содержащихся в исполнительном документе требований». В соответствии со ст. 9 Проекта Исполнительного кодекса РФ принцип поощрения добровольного исполнения означает, что принудительное исполнение исполнительного документа осуществляется лишь в случае неисполнения должником требований в установленный законом срок для добровольного исполнения.
В деятельности таможенных органов основное практическое значение имеет понятие добровольного исполнения штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности. В соответствии с ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ срок самостоятельной уплаты штрафа составляет 30 дней, по истечении данного срока возникают основания для принудительного исполнения постановления.
В содержание данного принципа необходимо включить обязанность личного исполнения наказания, т.к. в практике таможенных органов имеют место случаи уплаты административного штрафа не деликвентом, а иным заинтересованным лицом, что противоречит общим целям наказания.
Принцип обеспеченности исполнения возможностъю применения при-нудителъныхмер воплощается в нормативно-закрепленной системе прямого принуждения деликвента к исполнению наказания. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ при отсутствии по истечении установленного срока документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, постановление направляется судебному приставу-исполнителю.
Действенный механизм принудительного взыскания (прямое принуждение) является гарантией реального исполнения, поскольку, в отличие от механизмов косвенного принуждения, связан с процедурами наложения ареста и продажи имущества субъекта, не исполнившего своих обязательств.
Принцип прогрессирующего административного штрафа отражает сущность правовой нормы, устанавливающей ответственность за неуплату административного штрафа. Согласно ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный законодательством, влечет наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа либо административный арест на срок до пятнадцати суток. Поскольку наказание в виде административного ареста
мировыми судами по данному правонарушению практически не применяется, можно рассматривать ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ как прогрессирующий штраф.
Установление данного состава правонарушения было направлено, в первую очередь, на стимулирование нарушителя к уплате в добровольном порядке штрафа по первоначальному постановлению и выступает в качестве способа косвенного способа принуждения к исполнению.
Принцип необеспеченности уплаты административного штрафа изъятыми товарами является антиподом ранее существовавшего принципа обеспечения наказаний в виде уплаты административного штрафа и взыскания стоимости товаров и транспортных средств за счет товаров и транспортных средств, изъятых для обеспечения подобных взысканий. Указанное средство исполнения было закреплено в ст. 379 Таможенного кодекса РФ от 18.06.1993 №522Ы и положительно оценивалось таможенными органами. Так, в Обзоре по материалам работы семинара начальников отделов (отделений) исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях Северо-Западного региона, который проводился в октябре 2000 года (письмо Северо-Западного таможенного управления от 28.11.2000 №01-28-32/13977), в качестве одного из основных предложений по оптимизации работы по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях значится необходимость применения максимального обеспечения предполагаемых взысканий в процессе производства по делу о нарушении таможенных правил.
В настоящее время, несмотря на то, что согласно ст. 27.1 КоАП РФ одной из целей применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении является исполнение принятого по делу постановления, ни изъятие товаров, ни арест товаров не применяются как средство обеспечения взыскания административных штрафов, поскольку прямого закрепления подобной меры современное административное законодательство не содержит.
Следует отметить, что наряду с названными принципами существуют и другие принципы, действующие в рассматриваемой области. В частности, правомерно выделение принципа ограниченных процессуальных возможностей и принципа соотносимости наказания и мер по его исполнению.
Подводя итог краткому рассмотрению системы принципов административно-исполнительного производства в таможенном деле, представляется необходимым подчеркнуть практическую направленность подобного рода исследований. К сожалению, процедура исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях в таможенных органах иногда носит противоречивый характер, а смысл правовых установлений, заложенный законодателем, не всегда четко осознается правоприменителем. Выделение системы принципов позволяет придать административно-исполнительному производству концептуальный характер, обеспечивает системное восприятие правовых норм. Признание направляющей, руководящей роли за рассмотренными принципами позволит ограничить пределы усмотрения должностных лиц таможенных органов в административно-исполнительном производстве.
1 Байтин М.И. О принципах и функциях права: новые моменты // Правоведение. 2000. №3. С. 4.
2 Скурко Е.В. Принципы права: монография. М.: Ось, 2008. С. 25.
3 Яеич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 155-156.
4 Алексеев С.С. Общая теория права: курс лекций: В 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 261.
5 Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 23-24.
6 Валеев Д.Х. Система принципов в исполнительном производстве // Исполнительное право. 2006. №1. С. 6.
7 Кинчине Л.В. Исполнение ОВД постановлений о наложении административных взысканий: автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 10.
8 Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. №2. С. 123.
9 Сорокин В.Д. Избранные труды. СПб., 2005. С. 474.
10 Комментарий к Федеральному закону от 02.10.2007 №229-ФЗ «Об исполнительном производстве» / отв. ред. Ю.А. Дмитриев. М, 2008. С. 5.
11 Скурко Е.В. Указ. соч. С. 29.
12 Исаенкова О.В., Демичев А.А., Вишинскис В. Проблемы исполнительного производства в Европейских государствах (по итогам международной научно-практической конференции. 14-15 сентября 2006 г.) // Исполнительное право. 2006. №3. С. 38.
