CC BY
335
УДК 352.075
СИСТЕМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРАКТИКА ЕЕ ПРИМЕНЕНИЯ
А. В. ШЕВАНДРИН, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической информатики и управления Е-mail: shevandrin@mail. ru Волгоградский государственный университет
Реализация задач административной реформы в Российской Федерации актуализирует формирование универсальной методики количественной оценки эффективности управления на муниципальном уровне. Представлены положения методики оценки деятельности органов местного самоуправления, предложенной федеральным законодательством. Сделан обзор основных преимуществ и проблем ее применения. Отмечено, что обобщенные показатели не отражают в полной мере специфических особенностей муниципалитетов.
Ключевые слова: местное самоуправление, административная реформа, эффективность деятельности, орган местного самоуправления, оценка эффективности.
В ходе реализации административной реформы в России особое значение приобретает направление исследований по оценке качества деятельности органов местного самоуправления. Социально-экономическое развитие муниципального образования является управляемым процессом качественного изменения социальной и экономической сфер, поддерживающим состояние окружающей среды и улучшающим условия жизни населения. Качество муниципального управления с точки зрения конечного результата проявляется в его воздействии на социально-экономическое развитие муниципальных территорий. Однако в современных условиях одной из основных проблем является сложность проведения количественной оценки деятельности органов исполнительной власти. В связи с чем к полномочиям органов местного самоуправления отнесены организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и
социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации [2].
Федеративное государственное устройство России обусловливает важность разработки результативной системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в целях повышения степени управляемости для устранения негативных последствий экономической нестабильности.
Анализ отечественного и зарубежного опыта по разработке системы оценки эффективности работы органов исполнительной власти показывает, что оценка качества государственного и муниципального управления стала систематически проводиться различными организациями начиная с конца 1990-х гг. Это подтверждается результатами проводимых работ по изучению мнения общественности на территориях муниципалитетов [1].
Основная цель оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления заключается в своевременном выявлении положительных и отрицательных тенденций в развитии муниципальных образований и принятии соответствующих управленческих воздействий.
На пути повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления ключевыми проблемами являются:
• слабая ориентация исполнительных органов муниципальной власти и подведомственных им организаций в своей деятельности на конечный результат, и в первую очередь на удовлетворен-
ность граждан и организаций «продуктами» деятельности местного самоуправления;
• низкая регламентация и стандартизация процессов взаимодействия исполнительных органов муниципальной власти с гражданами и организациями, что объясняется незащищенностью граждан и организаций, их интересов;
• несоответствие имеющейся системы информационного обеспечения исполнительных органов муниципальной власти.
Обзор исследований по проблеме оценки эффективности местного самоуправления показывает, что существуют различные теоретические варианты решения данных вопросов. Сложность проблемы и разнообразие подходов к ее решению определяются сегодня значимостью задач, связанных со становлением и развитием местного самоуправления в России.
Одни авторы считают необходимым проводить анализ налогового и бюджетного потенциалов с целью определения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения [3]. По их мнению, оценить потенциальные возможности территорий генерировать бюджетные доходы, эффективность деятельности органов местного самоуправления по мобилизации финансовых ресурсов можно на основе использования показателя бюджетного потенциала. Другие авторы придерживаются точки зрения, согласно которой оценка состояния муниципального образования должна базироваться на статистических методах, например на методах компонентного и кластерного анализа [10]. Данные методы позволяют классифицировать муниципальные образования по определенным признакам, определить наиболее значимые факторы и показатели, выявить взаимосвязи между ними. Третьи авторы считают перспективным использование методики расчета сводного интегрального показателя, основанного на использовании различных индикаторов (в частности индикаторов образованности, жизненности, материальной обеспеченности, комфортности жилищ, экологической безопасности) для мониторинга социально-экономического развития муниципального образования [4].
Интересен подход к решению данной проблемы авторов, методика оценки которых связана с использованием понятия «точка (полюс) роста» [9]. Согласно этой методологии, под «полюсом роста» понимается крупный экономический (хозяйствующий) субъект или отрасль, вид деятельности, основной характеристикой которой
является не только способность «вносить вклад», но и трансформировать экономику муниципального образования. Для выявления «точек роста» авторы предлагают проводить анализ инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности.
Таким образом, в литературе можно найти различные исследования, посвященные определению наиболее оптимальных показателей и разработке методик оценки состояния муниципального образования. Пространственная неоднородность социально-экономического развития территорий национальной экономики обусловливает необходимость выработки единого методологического подхода к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления.
В октябре 2007 г. Федеральный закон от06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был дополнен ст. 18.1 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления» [5]. В целях реализации этого положения Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Фактически это единственный документ, регулирующий оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления на территории России. На его основании каждый регион разрабатывает собственную методику оценки, главным образом, посредством расширения состава используемых индикаторов. Перечень Указа № 607 включает 30 базовых и 154 дополнительных показателей, сгруппированных по функциональному признаку муниципального управления [6]. Предложенная система показателей направлена на оценку работы органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, дорожного хозяйства и транспортного обслуживания, жилищного строительства, жилищно-коммунального хозяйства и других направлений [7].
Анализ практики применения муниципалитетами предложенной системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяет выделить ряд положительных и негативных моментов [8]. К положительным моментам можно отнести:
• нормативное и методологическое единство системы оценки эффективности органов местного самоуправления дает возможность сравнения темпов и уровня развития муниципальных образований;
разнообразие представленных критериев позволяет оценить и экономическую, и общественно политическую ситуацию в муниципальном районе или городском округе. предусмотрено стимулирование за достижение наилучших значений показателей эффективности, которое осуществляется в виде предоставления грантов из бюджетов субъектов Федерации; проведение оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления предусматривает последующий расчет интегрального рейтинга;
возможность оперативного получения статистической и аналитической информации по вопросам социально-экономического развития муниципальных образований и эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяет реализовать обоснованный подход к формированию местных бюджетов; внедряются инновационные механизмы для обеспечения прозрачности власти и общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Так, предусматривается ежегодное (до 1 мая) представление докладов глав муниципальных образований в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, а также их размещение на официальном сайте муниципалитета в сети Интернет. Это существенно расширяет информационную открытость местных органов управления, предоставляет возможность гражданам оценить эффективность ее работы с результатами других муниципальных образований; как и при оценке эффективности органов исполнительной власти регионов, основное внимание заострено на показателях, которые характеризуют качество жизни населения, степень внедрения новых методов и принципов управления. Указом Президента России внедрен блок показателей, характеризующих удовлетворенность населения услугами муниципального управления, его информационной открытостью; анализ деятельности муниципалитетов позволяет выявлять сферы, требующие приоритетного внимания региональных и местных властей, а также формировать комплекс мероприятий по улучшению результативности деятельности органов местного самоуправления; разработан единый механизм управленческого контроля за мониторингом эффективности работы муниципалитета. Принципиальным новшеством этого механизма является составление пере-
чня показателей, необходимых для определения неэффективных расходов местных бюджетов. К недостаткам созданной системы оценки эффективности муниципальных образований следует
отнести следующие:
• в методике недостаточно уделено внимание оценке связи управленческого воздействия органов местного самоуправления на достигнутые результаты в социально-экономическом развитии муниципального образования;
• достижение некоторых показателей, характеризующих выполнение отдельных полномочий местного самоуправления, не обеспеченных финансовыми ресурсами в полном объеме, затруднено дефицитом местных бюджетов;
• существенный уклон общей системы оценки эффективности муниципалитетов сделан в сторону социальной сферы. Удельный вес показателей сферы здравоохранения, образования, культуры и спорта составляет около 50 % от общего их количества;
• не все показатели утвержденной системы оценки эффективности муниципальных образований отражают конечный результат деятельности муниципалитетов. Часть из них отражают сам факт реализации полномочий местного значения, например показатели бюджетно-финансовой сферы. При этом основной акцент делается на выявлении неэффективных расходов бюджета (сравнение действующих расходов с их нормативными значениями), а не на их эффективности;
• имеются показатели, оценивающие эффективность работы не только муниципальных образований, но и исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и Российской Федерации. Прежде всего, это показатели эффективности распоряжения земельными ресурсами территории. В условиях централизации на уровне субъекта Федерации полномочий по распоряжению земельными участками влияние муниципальных образований на эти процессы достаточно ограничено во многих муниципалитетах;
• существуют такие контрольные показатели, которые не имеют прямого отношения к предметам ведения и полномочиям местных властей, и повлиять на них местным властям крайне сложно;
• преобладает ведомственный характер учета показателей оценки эффективности. Указом Президента РФ № 607 было поручено Правительству РФ обеспечить включение пока-
РЕгиомьнАя экономика: теория и практика 53
зателей оценки эффективности деятельности муниципальных образований в федеральную программу статистических работ на 2009 г. и последующие годы [7], однако в итоге официальным статистическим учетом удалось охватить только 46 % показателей, остальные формируются на основании данных ведомственной статистики муниципальных служб. В целях обеспечения постоянного мониторинга показателей представляется оправданным создание службы муниципальной статистики, однако в условиях дефицита местных бюджетов это трудно реализуемо. К тому же для эффективного функционирования муниципальной статистики необходимо соответствующее изменение действующего законодательства;
• ухудшение макроэкономических условий в настоящее время делает затруднительным среднесрочное планирование показателей;
• повсеместно ощущается недостаток методических материалов для расчета показателей;
• недостаточно проработана методика расчета отдельных показателей, что создает условия неоднозначного расчета первичных данных.
• установлены поздние сроки предоставления данных официального статистического учета. Значительная часть показателей рассчитывается в марте — апреле года, следующего за отчетным периодом (часть показателей, например в сфере предпринимательства и состояние основных фондов, предоставляется значительно позднее). В свою очередь, показатели, которые закреплены за Территориальными органами Федеральной службы государственной статистики, предоставляются ежегодно до 1 апреля;
• несмотря на то, что Указом Президента РФ № 607 четко определены сферы (утилизация мусора, благоустройство, озеленение, освещение улиц), по которым субъект РФ может разработать дополнительные показатели эффективности деятельности муниципалитетов [7], ряд регионов доводят до местных органов власти целевые индикаторы, относящиеся к сфере компетенции органов государственной власти (например занятость населения, охрана правопорядка, миграция и др.);
• не определены санкции за нарушение установленных индикаторов, в том числе ответственность глав муниципальных образований за допущение ухудшения динамики показателей. Кроме того, не отражен механизм формирования и согласования плановых показателей де-
ятельности муниципалитетов на федеральном
и региональном уровнях.
Таким образом, можно говорить о том, что применяемая в настоящее время методика оценки эффективности позволяет оценивать деятельность органов управления муниципальных образований только по обобщенным показателям, не отражающим специфических особенностей различных муниципалитетов и не раскрывающим в достаточной степени качества функционирования самой системы муниципального управления.
Список литературы
1. Кирсанов С. А. Эффективность деятельности органов государственной и муниципальной власти: пути развития. 2009 г. // Материалы презентации IX Российского форума содействия муниципальной реформе (28 сентября — 02 октября 2009 г., Краснодарский край, г. Сочи, п. Шексна).
2. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации // С. И. Неделько, А. В. Осташков, С. В. Матюкин, В. Н. Ретинская, И. А. Мурзина, И. Г. Кревский, А. В. Луканин, О. С. Кошевой / под общ. ред. В. В. Маркина, А. В. Осташкова. М.: Изд-во «Экс-клибрис Пресс», 2008.
3. Менькова Н. М. Теоретические и методологические подходы к оценке финансового потенциала муниципальных образований в условиях реформирования территориальной организации местного самоуправления // Финансы и кредит. 2008. № 14 (302). С. 30—39.
4. Менова Н. Ф. Социальные аспекты устойчивого социально-экономического развития муниципального образования. // Вопросы статистики. 2006. № 5. С. 62—67.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
6. О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»: распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р.
7. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607.
8. Сабына Е. Н. Проблемы формирования единой системы оценки эффективности деятельности муниципальных образований // Известия Алтайского государственного университета. 2009. № 2 (62). С. 178—180.
9. Тажитдинов И. А., Закиров И. Д. Разработка стратегии развития муниципального образования на основе полюсов роста / Межвузовский научный сборник. Ч. 2. УГАТУ, 2006.
10. Хохлова О. А. Статистическая оценка социально-экономической асимметрии муниципальных образований региона // Вопросы статистики. 2006. № 2. С. 32—38.
