CC BY
459
Социальное страхование
СИСТЕМА ОБЯЗАТЕЛЬНОГО СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ России: процессы становления
и проблемы развития
е. с. алехина,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита Белгородского университета потребительской кооперации
В условиях мирового финансового кризиса, порождающего увеличение масштабов и разновидностей социальных рисков, возрастает значимость социальной защиты населения. Базовым институтом социальной защиты выступает система обязательного социального страхования, позволяющая не только существенно смягчить важнейшие виды социальных рисков, ведущих к потере жизни, здоровья, трудоспособности, дохода, но и предпринять меры по их предупреждению и снижению.
Под обязательным социальным страхованием мы понимаем систему экономических отношений, направленных на обеспечение управления социальными рисками общества путем перераспределения средств, собранных на эти цели в обязательном порядке или на добровольных началах и аккумулированных в специализированных автономных страховых фондах.
система обязательного социального страхования является важным элементом социально-ориентированной рыночной экономики, обеспечивающим непрерывность процесса общественного воспроизводства, способствующим решению государственных социальных проблем, участвующим в процессе формирования внутренних инвестиционных ресурсов. От состояния и эффективности функционирования национальной системы обязательного социального страхования во многом зависят социальная стабильность общества и темпы экономического роста.
В целях оценки современного состояния системы обязательного социального страхования россии проанализируем процесс ее становления,
выявим проблемы развития и причины их возникновения.
В россии система обязательного социального страхования в современном ее виде формируется на протяжении последних 18 лет. Механизмы и институты, доставшиеся ей в наследство от советской системы (основной формой социальной защиты в ссср было государственное социальное обеспечение), в условиях рыночной экономики потребовали серьезной модернизации.
становление российской системы обязательного социального страхования началось в конце 1990 г. созданием двух государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда российской Федерации (в рамках реализации нового Закона «О государственных пенсиях в рсФср») и Фонда социального страхования (в результате реорганизации советского социального страхования в условиях распада Всесоюзной организации профсоюзов) [9].
Финансовый кризис государственного здравоохранения и легализация безработицы потребовали принятия в 1991 г. законов «О медицинском страховании граждан в рсФср» и «О занятости населения в российской Федерации». Поэтому в 1992 г. были введены страхование по безработице и обязательное медицинское страхование, которые осуществлялись Государственным фондом занятости населения российской Федерации и Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования соответственно.
таким образом, в начале 90-х годов XX столетия в российской Федерации законодательным
финансы и кредит
73
путем была создана новая система обязательного социального страхования, охватывающая основные социальные риски, известные в мире. Проведенные преобразования системы обязательного социального страхования отвечали заложенным в конституции российской Федерации принципам социальной справедливости и равенства.
современная система обязательного социального страхования россии включает четыре отрасли: обязательное пенсионное страхование, обязательное медицинское страхование, обязательное социальное страхование, обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (введенное с 2000 г. и находящееся в управлении Фонда социального страхования) (табл. 1). страхование по безработице с 2001 года отменено, а Государственный фонд занятости населения российской Федерации упразднен. социальные гарантии по безработице переданы на финансирование из федерального бюджета, став одним из видов социальной помощи. По нашему мнению, страхование по безработице должно функционировать в качестве отдельной отрасли системы обязательного социального страхования, так как безработица — это типичный социальный риск, предусмотренный российским законодательством и признанный таковым в мировой практике.
Организация обязательного социального страхования в россии базируется на следующих принципах [3]:
1) устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового
функциональная структура системы обязательного социального страхования России
отрасль обязательного социального страхования вид страхуемых социальных рисков
Обязательное пенсионное страхование 1. наступление старости 2. инвалидность 3. Потеря кормильца 4. смерть застрахованного лица (пенсионера, не работавшего на день смерти)
Обязательное медицинское страхование 1. необходимость получения медицинской помощи
Обязательное социальное страхование 1. Временная нетрудоспособность 2. Материнство 3. смерть застрахованного лица или членов его семьи, находящихся на его иждивении
Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний 1. трудовое увечье 2. смерть застрахованного лица (от трудового увечья)
обеспечения средствам обязательного социального страхования;
2) всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;
3) государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;
4) государственное регулирование системы обязательного социального страхования;
5) участие представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;
6) обязательность уплаты страхователями страховых взносов и (или) налогов;
7) ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;
8) обеспечение надзора и общественного контроля;
9) автономность финансовой системы обязательного социального страхования.
Материальной основой обязательного социального страхования выступают внебюджетные фонды: Фонд социального страхования российской Федерации (Фсс), Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ФФОМс и тФОМс) и Пенсионный фонд российской Федерации (ПФ), являющиеся некоммерческими организациями, которые находятся в собственности государства.
В настоящее время фонды обязательного социального страхования в россии образуются за счет трех основных источников: налогов (единый социальный налог; единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения; единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности; единый сельскохозяйственный налог), страховых взносов работодателей и субсидий государства. В течение периода с 1994 по 2000 год существовал еще и четвертый источник — страховые взносы работников, которые представляли собой однопроцентный взнос в
Таблица 1
74
финансы и кредит
Таблица 2
Тарифы страховых взносов на обязательное социальное страхование в 1992-2000 гг. и максимальная ставка ЕСН с разбивкой по фондам социального страхования
в 2001-2008 гг., %
Показатель Годы
1992 1993 1996 2000 2001 2005 2006-2008
страховой тариф — всего, в том числе в: 38,0 39,0 38,5 38,5 35,6 26,0 26,0
Федеральный бюджет - - - - 14,0 6,0 6,0
Пенсионный фонд рФ 31,6 28,0 28,0 28,0 14,0 14,0 14,0
Фонд социального страхования рФ 5,4 5,4 5,4 5,4 4,0 3,2 2,9
Государственный фонд занятости населения рФ 1,0 2,0 1,5 1,5 - - -
Фонды ОМс — всего, в том числе: - 3,6 3,6 3,6 3,6 2,8 3,1
в Федеральный фонд ОМс - 0,2 0,2 0,2 0,2 0,8 1,1
в территориальные фонды ОМс - 3,4 3,4 3,4 3,4 2,0 2,0
ПФр, вычитаемый из их дохода. следует отметить, что в большинстве зарубежных стран работники вовлечены в процесс формирования ресурсов системы социального страхования путем непосредственного удержания из их заработка. считаем целесообразным возобновить в россии материальное участие работающих граждан в формировании средств системы обязательного социального страхования, так как это, во-первых, положительно скажется на объеме финансовых ресурсов фондов социального страхования, во-вторых, повысит личную ответственность и заинтересованность граждан в сохранении своего здоровья и трудоспособности.
Фонды обязательного социального страхования имеют специфические черты, отражающие их функциональное назначение [1].
1. Путем формирования и использования фондов обязательного социального страхования определенная часть национального дохода превращается в личные доходы граждан и оказываемые им услуги.
2. В обязательном социальном страховании четко прослеживается граница первичного и вторичного распределения. Первичное распределение характерно для фазы образования фондов за счет обязательных взносов работодателей. Привлечение же средств государственного бюджета и последующее расходование фондов обязательного социального страхования относится к области перераспределения доходов.
3. Функционирование системы обязательного социального страхования регулируется государством. Перечень страховых фондов, их назначение, область применения, источники формирования и направления использования средств определяются государственными нормативными актами.
4. Финансовым механизмом формирования фондов обязательного социального страхования является страхование.
5. Фонды обязательного социального страхования обеспечивают частичное инвестирование аккумулированных средств в экономику.
Увеличение количества работников наемного труда в результате развития рыночной экономики, недостаточность государственных гарантий, общее старение населения требуют повышения роли фондов обязательного социального страхования. За период с 1992 по 2006 год объем внебюджетных фондов увеличился (с учетом инфляции) в 2,3 раза [9; 10]. Для сравнения: в развитых странах за последние два десятилетия финансовые ресурсы фондов обязательного социального страхования возросли в 5-8 раз, что, соответственно, привело к значительному увеличению размеров социальных выплат [8].
В 1990-е гг. при наличии достаточно высоких тарифов страховых взносов на обязательное социальное страхование (табл. 2) внебюджетные фонды испытывали финансовые затруднения. Так, в течение периода с 1992 по 1999 г. расходы фондов обязательного социального страхования значительно превышали объем поступавших страховых взносов (рис. 1). Причин этому несколько: во-первых, работодатели активно применяли «зарплатные схемы», обеспечивающие минимизацию величины взносов на социальное страхование. Во-вторых, негативное влияние на систему обязательного социального страхования оказал финансовый кризис 1998 г., сокративший ее финансовые ресурсы на 48 %, в результате разорения многих предприятий и увеличения численности безработных только в течение года на 900 тыс. человек. сокращение среднегодовой численности занятого населения к концу 1999 г. по сравнению с 1992 г. составило 11,3 %. Кроме этого, на протяжении рассматриваемого периода происходило неуклонное снижением реальных денежных доходов россиян. Только в течение 1998 г.
120 100 80 60 40 20
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Год
Рис. 1. Отношение расходов внебюджетных фондов обязательного социального страхования Российской Федерации к поступившим страховым взносам в 1992-2000 годах, %*
* Рассчитано по: Российский статистический ежегодник. 2000: Стат. сб. / Госкомстат России. — М., 2000. — С. 508. Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб. / Росстат. — М., 2007. — С. 645, 646.
реальные денежные доходы сократились на 16 % по сравнению с 1997 г., а численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума возросла на 4 млн человек [6]. Все это привело к увеличению количества социально уязвимых граждан.
Сложившаяся ситуация свидетельствовала о необходимости изменения системы финансирования обязательного социального страхования. С 1 января 2001 г. гл. 24 ч. II Налогового кодекса РФ был введен единый социальный налог (ЕСН), консолидирующий страховые взносы за работающее население в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования. Ставка ЕСН была установлена на 2,9 пункта ниже общего страхового тарифа во внебюджетные фонды, применяемого на протяжении 1996-2000 гг., и дифференцирована в зависимости от категории налогоплательщика, а также от величины налогооблагаемой базы по регрессивной шкале (ст. 241 НК РФ).
Замена страховых взносов единым социальным налогом нарушила один из важнейших принципов организации обязательного социального страхования — принцип эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования, так как за счет обложения фонда оплаты труда единым социальным налогом финансируются выплаты как страхового, так и нестрахового характера. К первым относятся: страховая и накопительная части трудовой пенсии; пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам; пособия и выплаты в связи с несчастными случаями на производстве и с профзаболеваниями; оказание услуг по базовой программе обязательного медицинского страхования для работающего и неработающего населения;
расходы на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей. Ко вторым — базовая часть трудовой пенсии и затраты на содержание спортшкол. Таким образом, налицо нестраховое перераспределение страховых взносов подавляющего числа страхуемых лиц, страховые ресурсы которых государство использует для решения проблемы бедности вместо проведения соответствующей политики заработной платы [5].
Введение ЕСН не оказало значительного влияния на размеры финансовых ресурсов системы обязательного социального страхования. Так, в 2006 году по сравнению с 2001 годом прирост поступлений по ЕСН в фактически действующих ценах составил 118,3 %, а с учетом инфляции — 25,4 % (табл. 3). Одна из причин заключается в отставании темпов роста заработной платы от уровня инфляции в стране. Вторая причина — стремление работодателей к уклонению от уплаты ЕСН из-за отсутствия в налоговой системе взаимосвязи по схеме «взнос — выплата». По данным Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, на протяжении 2002-2005 годов происходил рост задолженности по уплате ЕСН. В 2006 году недоимка по ЕСН стала сокращаться , достигнув к началу 2007 года 201,4 млрд руб., что почти на 15 % ниже, чем в начале 2006 г., и лишь на 1,1 % превышает уровень 2002 г. (табл. 4).
Негативное влияние на объемы финансовых ресурсов системы обязательного социального страхования России оказало снижение с 1 января 2005 г. почти на одну треть ставки единого социального налога. В связи с чем внебюджетные фонды социального страхования потеряли значительную часть финансовых ресурсов. Так, например, в 2005 г. для Пенсионного фонда России величина выпадающих доходов составила 210 млрд руб., для фондов ОМС — 16 млрд руб., для Фонда социального страхования — 14 млрд руб. Часть выпадающих доходов (в основном по Пенсионному фонду РФ) российское правительство возместило за счет федерального бюджета, по другим фондам выпадающие доходы были компенсированы частично.
Целью снижения ставки ЕСН являлось уменьшение налогового бремени на работодателей для стимулирования повышения за счет сэкономленных средств заработной платы своим работникам и выведения их доходов из «тени». Однако этого не произошло, а значит, не увеличились и отчисления на обязательное социальное страхование. Недостаток средств во внебюджетных фондах неизбежно
%
Таблица 3
поступление единого социального налога и средств в счет погашения задолженности в государственные внебюджетные фонды за 2001-2006 гг. (в фактически действовавших и сопоставимых с 2001 г. ценах) *
показатель год Базисный темп роста, %
2001 2002 2003 2004 2005 2006
Поступление ЕСН в фактических ценах, млрд руб. 603,2 819,5 961,0 1167,1 1063,9 1316,8 218,3
Индекс потребительских цен (декабрь к декабрю предыдущего года), % - 115,1 112,0 111,7 110,9 109,0 -
Поступление ЕСН в сопоставимых с 2001 г. ценах, млрд руб. - 712,0 745,5 810,5 666,2 756,5 125,4
* Рассчитано и составлено по: Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб. / Росстат. — М., 2007. — С. 34, 644, 645.
Таблица 4
динамика задолженности по единому социальному налогу (на начало года)
показатель год
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Задолженность по ЕСН, млрд руб. 199,2 216,6 241,7 264,7 236,2 201,4
Цепные темпы роста (убыли), % - 108,7 111,6 109,5 89,2 85,3
Базисные темпы роста, % - 108,7 121,3 132,9 118,6 101,1
приводит к понижению уровня материальной компенсации социальных рисков из-за отсутствия возможности повышения размеров социальных выплат в соответствии с фактическим уровнем инфляции. Так, к началу 2000 г. размеры социальных пособий, которые не изменялись с 1997 г., почти на 70 % были обесценены инфляцией (табл. 5). В 2001 г.
были увеличены размеры всех социальных пособий. Некоторых из них повышались также в 2002, 2005-2007 гг. и были проиндексированы в 2008 г. но, несмотря на предпринятые усилия, размеры всех фиксированных пособий (за исключением ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора
Таблица 5
динамика фиксированных размеров пособий, выплачиваемых фсс, за 1997-2008 гг. в фактических и сопоставимых с 1997 гг. ценах (на 1 января; руб.)*
пособия годы
1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в женской консультации (до 12 недель): в фактически действующих ценах в сопоставимых с 1997 г. ценах 83,5 83.5 27.6 100 27,9 300 72,7 300 64,8 300 58,1 300 52,3 300 48,0 300 43,0 325,5 40,8
Единовременное пособие при рождении ребенка: в фактически действующих ценах в сопоставимых с 1997 г. ценах 1252,4 1252,4 413,9 1500 418,1 4500 1089,6 4500 972,8 4500 870,9 6000 1047,1 8000 1280,9 8000 1144,7 8680 1087,5
Ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет: в фактически действующих ценах в сопоставимых с 1997 г. ценах 167,0 167,0 55,2 200 55,7 500 121,0 500 108,1 500 96,8 500 87,3 700 112,1 1500 214,6 1627,5 203,9
Социальное пособие на погребение: в фактически действующих ценах в сопоставимых с 1997 г. ценах 834,9 834,9 276,0 1000 278,7 1000 242,1 1000 216,2 1000 193,5 1000 174,5 1000 160,1 1000 143,1 1000 125,3
* Составлено по: Российский статистический ежегодник. 2005: Стат. сб. / Росстат. — М., 2005. — С. 34, 201. Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб. / Росстат. — М., 2007. — С. 34, 194. Социально-экономическое положение России — 2007 год // www. gks. го. Социально-экономическое положение России — 2008 год // www. gks. ru. О государственных пособиях гражданам, имеющим детей: Федеральный закон РФ от 19.05.1995 № 81-ФЗ (в ред. ФЗ от 01.03.2008 г. № 18-ФЗ).
12000 10000 8000 6000 4000 2000 0
»
у • Среднемесячная заработная плата Величина прожиточного минимума Минимальный размер оплаты труда
У
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Рис. 2. Динамика среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работающих в экономике, величины прожиточного минимума трудоспособного населения и минимального размера оплаты труда за период 1992-2006 гг., руб.
(до 1998 г. — тыс. руб.) *
* Составлено по: Россия в цифрах. 2004: Стат. сб. / Госкомстат России. — М., 2004. — С. 98. Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб. / Росстат. — М., 2007. — С. 179, 196,197.
лет) в сопоставимых с 1997 г. ценах значительно ниже уровня 1997 г. Поэтому считаем, что нельзя было снижать ставку ЕСН без соответствующего увеличения базы налогообложения, так как динамика заработной платы определяет динамику страховых взносов в систему обязательного социального страхования.
Эффективность функционирования системы обязательного социального страхования зависит от состояния национальной экономики, уровня и дифференциации доходов населения. По данным Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, в 2006 г. 15,3 % населения составляли граждане с доходами ниже величины прожиточного минимума, коэффициент дифференциации доходов (соотношение между средними доходами 10 % самой бедной и 10 % самой богатой частей населения) равен 15,3. Минимальная заработная плата в 1,6 раза меньше прожиточного минимума трудоспособного населения и составляет около 22 % средней заработной платы по стране (рис. 2). Для сравнения: по данным Международной организации труда, минимальная заработная плата в большинстве стран мира составляет 40-60 % средней заработной платы и в несколько раз превышает
физиологический прожиточный минимум [4].
Данная ситуация дестабилизирует систему обязательного социального страхования, финансовые возможности которой напрямую зависят от размера заработной платы застрахованных граждан. Так, удельный вес страховых социальных выплат в объеме денежных доходов населения России в 2006 г. составил всего 12 %, что на 0,7 % меньше, чем в 2005 г., и на 3,2 % ниже уровня 2001 г. [7].
Проведенное исследование показало, что российская система обязательного социального страхования не лишена ряда существенных недостатков и нерешенных проблем, основными из которых являются следующие (табл. 6).
1. Несоблюдение страховых принципов в системе обязательного социального страхования.
наличие данной проблемы связано с неполным охватом обязательным социальным страхованием социальных рисков (исключение из сферы обязательного социального страхования риска безработицы), наличием ряда выплат нестрахового характера (базовая часть трудовой пенсии; затраты на содержание спортшкол), заменой страховых взносов единым социальным налогом, отсутствием солидарной ответственности в медицинском страховании (низкий уровень сбора страховых взносов за неработающее население, так как местные органы исполнительной власти одновременно создают ТФОМС, контролируют его работу и являются плательщиками страховых взносов за неработающее население территории), упразднением материального участия работающих
Современные проблемы российской системы обязательного социального страхования и их причины
Таблица 6
Проблема Причина
1. Несоблюдение страховых принципов 1. Замена страховых взносов ЕСН 2. Наличие нестраховых выплат 3. Неполный охват страхованием социальных рисков
2. Дефицит финансовых ресурсов 1. Ухудшение демографической ситуации 2. Замена страховых взносов ЕСН 3. Снижение ставки ЕСН
3. Низкий уровень социальных гарантий 1. Несовершенство законодательной базы 2. Низкий уровень заработной платы
граждан в формировании средств системы обязательного социального страхования.
2. Дефицит финансовых ресурсов в системе обязательного социального страхования.
Вторая проблема является следствием ухудшения демографической ситуации в России, заменой обязательных страховых взносов единым социальным налогом и снижением его ставки без соответствующего повышения налогооблагаемой базы.
3. Низкий уровень социальных гарантий.
Причины третьей проблемы заключаются
в том, что российская система обязательного социального страхования формировалась и функционирует в условиях несовершенства законодательной базы и чрезвычайно заниженного уровня оплаты труда.
Таким образом, на современном этапе своего развития система обязательного социального страхования России действует неэффективно, не позволяя: соблюдать страховые принципы, привлечь достаточные финансовые ресурсы, обеспечить достойный уровень социальных гарантий и предотвратить значительное расслоение населения. Для улучшения качества жизни наших граждан и обеспечения устойчивых и высоких темпов экономического роста, являющихся важнейшими приоритетами Правительства Российской Федерации, необходимо дальнейшее реформирование системы обязательного социального страхования, направленное на совершенствование ее организационной структуры и финансового механизма, а также
повышение уровня защищенности населения от социальных рисков.
Литература
1. Березин С. М. Социальное страхование в России: проблемы и пути становления // Страховое дело. - 2003. - №5. - С. 8-13.
2. Налоговый кодекс РФ. Ч. 2. Гл. 24. // base. consultant. ru.
3. Об основах обязательного социального страхования: Федеральный закон РФ от 16.07.1999 № 165-ФЗ (с изм. и доп.).
4. Роик В. Д. Социальная политика: какая модель распределения доходов нужна России // Вестник государственного социального страхования.
- 2002. - № 8. - С. 38-44.
5. Роик В. Д. Утверждение страховых основ социальной защиты населения: необходимость и проблемы // Российский экономический журнал.
- 2004. - № 1. - С. 31-35.
6. Российский статистический ежегодник. 2000: Стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2000.
- 846с.
7. Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб. / Росстат. - М., 2007. - 826 с.
8. Социальное страхование и социальная защита. Доклад Генерального директора Международного бюро труда. Женева: МБТ, 1993.
9. Страхование: Учебник / Под ред. Т. А. Федоровой. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Экономисту 2005. - 875 с.
ВНИМАНИЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ!
Предлагаем публикацию годовой и квартальной отчетности.
Стоимость одной публикации - 2950 руб. (в том числе НДС 18 %) за две журнальные страницы формата А4.
При единовременной оплате публикации годовой отчетности за 2007 год, 1, 2 и 3-й кварталы 2008 года редакция гарантирует неизменность выставленных цен в течение 2008 года.
Общая стоимость четырех публикаций составляет 11 800 руб. (в том числе НДС 18%).
Тел. /факс: (495) 621-69-49 http:\\www.fin-izdat.ru
(495) 621 -91 -90 E-mail: [email protected]
